关于“大部制”改革的几点思考

莩东’缔右　２０１０年第１１期　

关于“大部制＂　改革的几点思考　

李丹阳　

【摘要１“大部制”改革是行政改革也是整个中国社会进一步良性发展的必然趋势。　“大部制”改革面　临诸多问题和难题，包括各界对这场改革的期望过高、部门职能边界划分难以明确、大部内部“三权”之间　的制约和协调。如何使大部委真正为服务型政府的愿景而运行，如何化解利益调整中的阻力，党政机构如何　有效对接、对大部门的运行如何监督等。大部制的改革应当采取渐进式的道路和方式，要提升改革执行机构　的地位和权力，应当在大部制中转变职能，地方大部制改革要走差异化道路，要培育跨部门协调配合机制，　并建立改革评价机制。　『关键词１大部制　改革　职能　机制　［中图分类号］Ｄ０３５　［文献标识码］Ａ［文章编号］１０００—７３２６（２０１０）ｌ　１－００８１—０５　

一、“大部制”改革是必然趋势　长期以来，我国政府机构臃肿，人员冗杂，职能不明，效率不彰，是颇为人们诟病的事实。而这种　

情况的出现，则不仅与计划经济体制有关，而且与我们目前正处转型期社会及各种体制没有理顺有关。　

其实，主管当局并非没有看到问题所在。早在中共十七大召开的２００７年就已明确提出“加大机构　

整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，『１】首次在政府机构改革问　

题上明确提出了“大部门体制”的概念。表明党和政府对于政府机构改革及相联系的行政管理体制改革　

的认识达到新的高度。２００８年２月２３日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时指出，建　

设服务型政府。要创新行政管理体制，优化政府组织结构。３月４日，中国共产党第十七届中央委员会　

第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了深化行政管理体制改革的指导思　

想、基本原则、总体目标和主要任务。对于指导中国行政管理体制改革具有长远的意义。３月１１日，　

国务委员兼国务院秘书长华建敏，在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构　

改革方案的说明》，针对当前行政管理体制运行过程中存在的突出矛盾，提出了国务院机构改革的具体　

意见。自此，以“大部制”为形式表述和价值追求的新一轮政府机构在全国迅速展开。　

回顾中国政府机构的历史沿革，类似“大部制”的政府机构设置形式也曾出现过。例如，上世纪　

５０年代就存在的国家经委，其职能包括了后来多个经济贸易方面的部委。又如，１９８２年把水利部和电　

力部合并成水利电力部，把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部，把进出口管理委员会、　

对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部。１２１但是。这些有着“大部制”　

本文系２０１０年中央高校基本科研业务费项目“基于注意力模型的中国地方政府大部门体制研究”（ＹＷＦ一１０—０６—　０４０）的阶段性成果。　作者简介李丹阳，北京航空航天大学公共管理学院讲师、博士（北京，１００１９１）。　

一

８１—　影子的机构设置理念、形式及其功能，与２００８年机构改革中提出的大部制有着根本的不同　之所以根　本不同，是因为时代条件发生了巨大而深刻的变化。　

首先，我国的经济状况发生了根本性变化。随着改革开放的推进，我国经济持续高速发展．经过全　国上下３０年来的艰苦奋斗，目前在经济总量上已经位列世界前茅。经济的变化伴生着社会阶层的变化　

以及政府、社会、市场之间关系的变化，特别是其背后蕴含的利益群体之间关系的变化。为此，必须在　

已经初步建立起社会主义市场经济体制的框架下，以市场需求配置资源为价值导向．改革既有的行政体　

制，由政府主导型的经济发展方式向市场主导型的经济发展方式转变．［３１以适应经济社会进一步发展的　

需求。为此，政府必须调整以往适应于计划经济体制的机构设置，而转为构建适应市场经济发展的政府　

机构设置形式。具体而言，就是要改变以往过多过细的政府部门设置，建立“大职能、宽领域、少机　

构”的大部门体制。通过大部制的设立，减少部门重叠、职能交叉、成本高昂等传统政府机构设置的弊　

端。从这个角度而言，大部制是中国选择市场经济的必然结果。　

其次，我国的社会状况发生了根本性变化。公民社会的逐渐形成是改革开放３０年来的重大社会发　

展成果，也是日后中国经济社会进一步健康发展的重要保障。据统计，截至２００７年底，全国共有社会　

团体２１．２万个，比上年增长１０．４％。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民　

政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活领域，成为党和　

政府联系人民群众的桥梁和纽带。在中国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，　

成为构建社会主义和谐社会的重要力量。　（￣２００７年民政事业发展统计报告》）社会团体、社会组织的　

变化伴随着国民公民意识的增长。权利意识的增强，依法维权能力的提高，对政府依法行政的渴求及逐　

渐渗透于全社会的对政府行政行为的下意识监督，都对政府行政体制及效能提出了新的更高的要求。　

最后，我国公共管理实践中的诸多问题日益增多，既有的行政管理体制已经不能适应现实的需要。　

大部制改革不仅仅是行政管理体制对于经济体制改革的一种反映，也是解决当前中国社会面临的各类公　

共管理问题的重要途径。当代中国社会面临的环境污染问题、城乡差距问题、区域发展不平衡问题、医　

疗问题、住房问题、能源问题等，都具有极为显著的复杂性及综合性。从行政管理的实践来看，过去那　

种部门细分、分段负责的机构设置模式，已经难以应对上述公共管理问题。而现代公共管理问题的解　

决，需要有系统性、连贯性的体制和机制，大部制的出现，恰恰适应了这一趋势的要求。中国目前环　

境、能源问题及可持续发展的矛盾问题十分突出，必然要求政府在职能或者机构设置上适应这个发展阶　

段的要求。咧为此，必须以机构改革为先导，开启新的行政管理体制改革的总体进程。而机构改革的首　

要步骤，就是进行以调整职能、规范机构设置为主要内容的大部制改革。我国目前（中央）政府的机构　

设置和职能配置存在过多过细的问题。政府部门设置过多过细是为了适应以往中国实行的计划经济体制　

的需要，但是，在公共管理实践中，这种部门设置模式容易导致职责不清、部门利益冲突、机构重叠、　

难以协调等严重问题。不少部门职能相近或相似．既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能　

分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于市场经济的发展。嘲政府部门的臃肿还会产生过于　

高昂的行政成本和社会成本。　

二、　“大部制”改革面临的问题和难点　

大部制改革对于中同行政管理体制改革而言，既是一个必经的阶段，又是一个重大的改革难题。这　是因为：第一，发达国家大部制的建立，有其特殊的政治经济条件，发展中国家短期内难以完全借鉴其　

经验：第二，中国传统的适应计划经济体制的部门设置，具有强大的制度惯性和部门利益将成为改革的　

重大阻力。因此，中国大部制改革在推行的过程中难免会遇到如下各种问题。　其一，各界对大部制改革的期望过高。大部制改革的推出，应该说恰逢其时。一方面，经过改革开　

放３０多年的发展，市场经济体制不断完善，社会发育体制逐步健全，社会公众的观念逐渐提升，为展　

开进一步的改革创造了良好的条件；另一方面，随着中国经济社会的发展，中国行政管理体制中某些不　

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８２—　适应需要的部分暴露出来，甚至成为“体制性障碍”，严重制约了其他领域的发展。所以，大部制改革　

一经推出，就受到了来自各方面的强烈关注。但是这种关注走到极端，就出现对大部制的“不恰当的定　

位、无根据的演绎、不切实际的希冀，人们正在赋予大部制难以承受之重”。ｌ　７ｌ总之，中国各界对改革的　

期望达到了新的高峰，希望通过大部制改革革除行政管理体制的一切弊病，但从国际经验和中国历史来　

看，对于任何行政改革都应理性地认识其地位和作用，只有这样才能使改革得以科学地推行下去。　

其二，部门职能边界的划分难以确定。尽管中国关于大部制改革的纲领性文件提出，“理顺部门职　

责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”，应该说，这是对以往多头管理，“九龙治水”深刻反思　

的结果．但是。在现代社会，由于各项事务之间存在千丝万缕的联系，要极为明确地划分针对某一件事　

的职责范围是比较困难的。因此，如何既较为明确地划分职能边界。又能使相关的各个部门协调运作起　

来．是中国大部制改革会遇到的一个重要问题。　

其三．如何实现大部制内部“三权”的制约协调。按照大部制改革方案设计，大部门内部要通过机　

构设置、权力划分等途径，实现内部决策权、执行权、监督权的制约与协调。然而，由于大部属于行政　

部门，从根本上来说仍然实行部长负责制，在这样的一个大前提下．如何实现部委内部这三种权力的制　

约、监督，将是另一个重要的问题。　

其四．如何使大部委为服务型政府的愿景服务。构建服务型政府是中国行政管理体制改革的未来愿　景。大部制的建立也旨在为该愿景服务。那么如何才能使权力、职能、规模都极其庞大的大部门自始至　

终地围绕这一愿景服务，而没有或较少为自己特殊的部门利益考虑，也是一个需要关注的重要问题。　

不仅如此，在面临诸多问题的同时，大部制改革的难点更是令人忧心。其主要表现在如下方面。　

第一，大部门的履职理念需要再造　本次大部制改革与此前历次机构改革最深刻的差异，在于此次　

改革明确提出了中国行政管理体制改革的长远目标和政府定位。可以看到，其核心指向是构建进一步适　

应中国经济社会发展的服务型政府。大部制改革作为行政管理体制改革的重要途径和组成部分，必然应　

当以此为根本的依归。因此，新的大部门首先应当再造其履职理念，以服务型政府的理念充实自身的理　念基础，并以此为基础重新设计组织机构、权力结构和运行机制。总之，新的大部委理应具有新的执政　

内涵，避免以新“大”代替过去的旧“大”。罔然而，这种观念上的“革命”具有根本性的转变意义，要　

想让相关的行政部门及其官员从高度威权体制下的高高在上者，转变成为现代公共管理理念支撑下的平　

等待人者，从宰制型政府转变成为服务型政府，难度相当大。　

第二，新的权力运行机制有待设计。本次大部制改革的一大亮点，是提出了决策权、执行权、监督　

权既制约又协调的新的权力运行机制和模式，这种权力运行机制与中国传统的政府部门权力运行机制显　然存在着较大的差异。那么，究竟该如何在具体的机制层面实现决策权、执行权、监督权三者的制约协　

调？在特定的公共政策领域，这三权之间的互动如何实现？用什么样的机制来保证三权良性运行？等　

等，这些问题都需要进行崭新的机制设计，才能使改革落到实处。以国家环保部为例，本次大部制改革　后其主要职责是：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境　

污染防治，协调解决重大环境问题等。然而，当前中国在环境保护领域治理绩效偏低的关键原因．是强　

大的地方保护主义和环保执法权的相对有限。要解决好这一问题，最好的办法就是将目前南中央政府制　

定政策、地方政府执行政策的治理模式改为由中央政府直接执行的模式，才可能达到改革的目的　而　

要改变这一权力运行模式，同样存在着较大的难度。　

第三，利益调整充满阻力。经过３０年来的改革开放，中国政府部门在大大推动国家现代化进程的　

同时，一些部门也不可避免地出现了“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的不良倾向。Ｄｏ］如有学