行政程序法目标模式的实践形态评析

行政程序法目标模式的实践形态评析潘 牧 天（上海政法学院 法律系，上海 201701）摘 要：行政程序法目标模式的选择体现了行政程序法的价值取向。

世界各国行政程序法的立法与实践经验表明，行政程序法目标模式的产生和发展，无论是公正模式亦或效率模式，均是一定社会条件发展的产物。

必须根据本国的实践予以考量。

努力寻求公正与效率的最大统合，使行政程序法目标模式由单一制向多元的综合模式方向发展，这已成为行政法制建设发展的必然。

关键词：行政程序法；目标模式；实践中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2007)02-0036-04行政程序的发达程度，一定意义上昭示了一国行政法的完善程度以及对公民权利保障的进步水平。

渊源于美国的现代意义上的行政程序制度是伴随着管理者与被管理者的对立、公共权力的存在、制约行政行为的任性和专横而产生。

在政府行政职能扩张、民主宪政制度成熟、法治观念深入人心的状况下得以发展。

此后，以德国为代表的大陆法系国家开始推行行政程序的法典化使行政程序立法步入了高潮期。

在行政程序立法日益发达的进程中，纵观世界各国的行政程序立法的理论与实践，行政程序法的目标模式问题始终以最抽象、关系行政程序立法全局的一个最基本的理论问题引起行政法学界的广泛关注。

为此，在对行政程序和行政程序立法进行见仁见智的研究领域。

笔者尝试从另一视角解读行政程序法目标模式的合理建构问题。

这对我国行政法制的现代化建设具有十分重要的现实意义。

一、行政程序法目标模式的讨论“目标模式的选择体现了立法者的价值取向，并确定了行政程序法的基本架构。

因此，目标模式是立法者制定行政程序法必须首先解决的问题。

……它确定了一个国家行政程序法的立法风格和内容架构，确立了行政程序法的基本原则和基本制度。

”［1］86-87而且，行政程序法目标模式还直接关苏州大学学报（哲学社会科学版）Academic Journal of Suzhou University (Philosophy and Social Science)2007年3月第2期Mar.2007No.2系到在行政行为过程中行政程序法能否真正发挥其应有作用。

基于此，学术界高度重视对行政程序法目标模式问题的研究，成为当前行政程序法研究的热点之一。

（一）行政程序法目标模式的内涵界定。

对行政程序法目标模式的应有内涵，学术界无较大分歧，代表性的表述有以下4种：1.行政程序法目标模式是指各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征［2］291-292；2.目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序法价值取向或价值模式的法律化［3］43；3.行政程序法的目标模式是指制定行政程序法所要达到的目标以及与此相关的体系［4］612；4.所谓行政程序法的目标模式，简单地讲，就是一个国家（或地区）制定行政程序法所要达到的理想目标，以及由这一理想目标所决定的行政程序法体系［5］77。

上述几种行政程序法目标模式的概念认识，虽文字表述存在差异，但内涵无实质区别，体现了共同的属性。

它进一步强调并揭示了行政程序法目标模式具有统率行政程序法的基本原则、涵盖行政程序法的基本制度的准则性功能。

各国立法者依据不同的法律传统、历史背景、社会现实所选择的行政程序法的目标模式将成为制定、执行、解释、评价各国行政程序法的重要依据及标准。

当然，需要收稿日期：2006-12-25作者简介：潘牧天，（1968— ），男，上海政法学院法律系副教授，硕士生导师。

指出的是，探讨行政程序法的目标模式的内涵，同时必须正确认识它与法治行政模式的互动关系。

“各国行政法共同确立的理论基础首先是法治行政。

……法治是现代行政法产生的思想基础，是人类文明与发展的标志。

…… 法治主义是现代法治国家追求的目标与基本精神。

”［4］54-57可见，法治行政模式一定程度上决定行政程序法的目标模式，法治思想的日益丰富与发展必将推动二者内涵的不断丰富与完善。

此外，还须明确，行政程序法目标模式与行政程序法价值模式是内涵不同的两个概念。

将二者有机结合，认为“目标模式是行政程序法价值模式的法律化”的主张，对深入认识行政程序法目标模式的内涵及其分类提供了十分有益的研究途径，具有重要的理论研究与应用价值。

（二）行政程序法目标模式的划分。

第一种观点认为，目标模式分为控制模式、效率模式和权利模式三类［6］19-20。

第二种观点认为，行政程序法目标模式分为保权模式、控权模式和效率模式三类［7］。

第三种观点将行政程序法目标模式分为公正模式（权利模式）和效率模式两种［8］。

上述几种主张从不同角度上看，有一定的合理性。

但不可否认，几种分类在一定程度上仍存在不足之处。

第一，分类标准不统一导致不同的目标模式内涵欠明确，以致逻辑性不强，各种目标模式的兼容性过大。

第二，对行政程序法目标模式的分类过于偏重静态式的划分思维，以致在“随着历史的发展，行政程序法在维护分权制衡方面的作用已退居次要位置，而对公民的权利保障、服务于民则跃居重要地位。

……单纯的效率型和控制型都已不足取……”［9］36的实际状况下产生一定的不和谐，从而导致认识上的滞后。

第三，某些主张不符合现代行政程序法理念的客观要求。

如控制模式实质上应属我国宋、明时期封建专制时代的吏治特色。

控权模式和保权模式实质上反映的是一个问题的两个方面。

而且，两种模式中所共涉的“权”字的内涵并不完全相同。

至于为各国行政程序立法普遍推崇的权利模式和效率模式，绝对地选择其一也不是行政程序立法的最佳选择。

因此，笔者赞同“兼顾型”的主张，即：“权利保障与效率兼顾型”。

因为“行政不仅需要有效率，即政策所要达到的目标一定能够迅速地实现，同时，行政也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。

”［10］139所以，目标模式的划分不是以在行政程序法的两大直接目的“保护公民权利”和“提高行政效率”中选择一项为标准，而是以侧重哪一方面为标准，也即所谓以首要目的为划分标准［5］77。

这符合历史发展的规律，也是现代行政程序法的客观必然。

二、行政程序法目标模式的实践例证（一）公正模式的实践。

公正模式是通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的，在此基础上设定行政程序法并形成相应的程序体系。

所以，公正模式又称之为权利模式［3］79。

公正模式的行政程序法实践，以美国、日本为典型。

美国作为英美法系国家的代表，其行政程序法目标模式的选择必然深深根植于英国普通法中自然公正原则及个人主义的法律传统。

将程序的公正作为行政行为公正、公开、民主的保障手段。

可以说，行政程序法领域率先确立公正原则是以1946年美国《联邦行政程序法》（Administrative Procedure Act.简称 APA）的制定为典范。

这部二战后世界上第一部行政程序法典对世界各国行政程序法目标模式的选择产生了深远的影响，可谓公正模式（权利模式）实践的开拓者。

第一，APA的目的。

美国最高法院1950年作出的一项判决表明了APA设立的目的。

它说：“行政程序法的形成，旨在对抗行政权的急剧扩张，以节制行政官员，以免其热衷于权力而超越了职务中所规定的限度。

该法乃对于武断的官员防止其侵害私人权益的一项保障。

”第二，APA的内容。

APA明确规定相对人享有告知权、申请回避权、质证辩论权、阅卷和抄录政府文件权等权利。

对行政机关、相对人、规章制定和裁决等概念予以界定；设定的法规制定程序、行政裁决程序、听证程序和司法审查，以及与APA配套的几个著名的单行行政程序法律，如《信息自由法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》均鲜明体现了公正模式。

其中最能体现这一特点的是被称为APA的“神经中枢”的听证制度。

这一法律规定“改变了传统行政法的‘行政效率优先’的原则，而代之以保障公民基本权利和控制行政权的法制原则。

……听证是宪法上的正当法律程序的主要内容。

”［11］195所以，行政机关无论制定法规，还是作出指涉公民权利和义务的裁定，都必须为相应的利害关系人提供听证的机会。

当然，相对人也有权申请获得听证的权利。

APA规定的“规章制定和裁决”、“适用听证制度”也便成为一项不容回避的原则。

“以听证制度为核心，反映了美国立法机关通过行政程序立法保护公民、组织合法权益为主的立法意图。

”［12］也成为APA对相对人权利保障的一重要实践例证。

第三，APA的规范对象。

APA在第551条中将适用对象的行政行为分为两大类，即法规和裁决。

其中第551条第4款将法规定义为：“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内”。

“法规的这一法定定义把上述效力具有普遍适用性的、发生与未来的行政行为统一地作为APA 的规范对象。

”［13］第四，APA选择的目标模式的实践力量。

APA的产生有其特定的历史背景。

美国民主宪政的发展与行政法理论的发展成为APA产生的推动力量，它既是法学家们努力探索的结晶，也是社会的变革与变迁带来的一大成果。

尤其是诺瑞斯法案（Norris Bills）、劳根法案（Logan Bills）、劳根席勒法案（Logan and Celler Bill）、华特勒劳根法案（Walter and Logan Bill）、行政程序委员会的法案（Attorney Committee OnA.P，Bill）以及麦卡沙幕纳法案（Mecarran Sumners Bill）的相继草拟、修改和通过，成为APA产生的重要实践力量。

当然，APA 在侧重选择公正模式的同时，并未排除对行政效率的保证。

如，在一定条件下，行政机关可以规定一个合并听证的期限，对在该期限以后提出的申请，不再举行听证［14］425。

可见，APA在选择其目标模式的实践上始终努力找寻公正与效率的最终平衡。

日本行政程序法的发展经历了较为曲折的历程。

它在将英美法系与大陆法系的成功经验较为完美结合的基础上，建立了独具特色的行政程序法律制度。

1993年的日本《行政程序法》第1条阐明了该法设立的目的，即“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和透明性，从而有助于保障国民的权利。

”此外，它以占整部法典31%［3］51的篇幅对听证和明辩程序加以规定，突出了听证程序在该法中的重要地位。