把权力关在笼子里

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把权力关进制度的笼子里

作者：吴天德

来源：《新湘评论·下半月》2014年第09期

英国作家J.R.R.托尔金在其文学巨著《魔戒》里，塑造了一枚法力无比的戒指，谁戴上它，马上就变成了“隐身人”，从而逃避掉面临的任何危险。而且，它还能让拥有者变得长寿，甚至长生不老。但是，它却是邪恶的，它能让任何接触到它的人迷恋它，最后被它蛊惑。只要意志不坚定，善良的人会变得凶残，清心寡欲的人会变得贪婪无比，最后完全丧失原有的秉性，变得丑陋癫狂。

托尔金一直否定《魔戒》存在任何隐喻与暗讽。但对于现实生活的权力而言，那一枚魔戒无疑是一个真实而贴切的暗喻。事实上，很多时候，权力其实就是一枚魔戒。它天然具有腐败的潜质，能令掌握它的人滋生欲望、迷失本性。所以说，“一切有权力的人都容易滥用权力”。

权力这一种天然性，让它具有魔鬼的秉性，只要没有被约束，它就随时会做恶。正如经济学家吴敬琏所言：“从历史上看，不管在哪一个国家，腐败猖獗的根本原因都是因为权力不受约束，形成了某种寻租的环境。只要权力能够‘驾驭’市场和干预市场，存在广大的寻租环境，就一定会有腐败猖獗的后果。这是不以任何人的意志为转移的。”从一些地方和领域不正之风和腐败问题屡禁屡发的教训看，也正是如此。有些领导干部为了一己私利不惜损害民族、人民和党的利益，已完全堕落到古人所讥讽的“六朝何事，只成门户私计”的地步。制约缺失、监督失效，往往使某些干部手中的权力如脱缰的野马恣意而为，成为牟取私利的工具，直至触犯党纪国法，最后踏上不归路。

因此，要杜绝腐败，对于那些滥用权力谋一己私利的贪官，当然要严惩。但是，要彻底遏制腐败，仅停留在运动式地抓几批贪官是远远不够的。放眼世界，迄今为止，没有一个国家和地区，单凭查办案件就把腐败遏制住的。反腐败的过程，既是查办案件的过程，更是制度建设的过程，特别是对权力的制约乃至制衡的过程。正所谓，扬汤止沸，不如釜底抽薪。这当是今天我们反腐攻坚最大着力点。实践同时证明，要从根本上铲除腐败滋生的土壤，必须加强对权力运行的制约和监督。“权力不受约束必然产生腐败”，唯有用制度监督、规范、约束、制衡权力，才能保证权力不被滥用，保障权力发挥其正面的力量，保护权力应有的公平正义的性质。

第６卷第４期　Ｖｏ１．６．Ｎｏ．４　长安学刊　Ｃｈａｎｇａｎ　Ｘｕｅ　Ｋａｎ　２０１５年９月　Ｓｐｅ．，２０１５　浅析“把权力关进制度的笼子里＂　贺青艳　（西北大学　陕西西安７１００２７）　摘要：权力的合理正确运行和有力有效制约已是由来已久的“顽疾”。古今中外对此问题的解决各有　千秋，但想要达到更为理想的状态，尚需更多努力和探索。而面对目前中国的权力滥用无处不在的严峻现　实，“把制度关进制度的笼子里”这一决定的提出，如同久旱逢甘霖及时有效。至于效果如何，相信更多人充　满期待。本文就“权力”和“制度的笼子”的关系，通过“为什么关”“如何关”以及“关之后要怎样”三个环节　的阐述来探析这一问题。　关键词：制度；权力；制约　文章编号：９７８—７—８０７３６—７７１—０（２０１５）０４—１５６—０３　想要真正探讨清楚以上三个问题，首先界定和解析　清楚本文所涉及到的权力、制度和笼子这三个关键词的　意义至关重要。要被关的“权力”并非泛指各个领域各　个阶层一切权力，而是特指我们的执政党、政府及其各　级官员拥有的由广大人民所赋予的权力，也即公共权　力。也只有合理用好这一权力才能取信于民，才能使民　心所向。有了权力不能放任自流，必须要使其在有约束　的空间内规范行使，于是就需要制度。旨在关住权力的　“制度”，不是空口无凭，不是一纸空文，不是口号标语，　更不能是毫无执行力、形同虚设的空壳子。而是习近平　总书记所强调的“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机　制、不易腐的保障机制”。这里的“笼子”，并非生活中的　实实在在的物品，而是它的引申和象征之意——束缚、　约束、限制、制约。其约束限制的对象毋庸置疑是“权　力”，尤其针对被滥用、错用的权力。　“把权力关进制度的笼子这一说法的提出，不单单　是对权力与制度关系的恰到好处的描述，也形象地揭示　权力容易偏离“正确行使轨道”的本质。因此，我们有必　要探讨清楚“为什么要关”、“如何关”以及“关进去之后　怎么办”这三个环环相扣的关键问题。　一、为什么要“把权力关进制度的笼子里”？　“为什么要关”？对这一问题的回答无论从理论层　面还是现实层面都有大量极具说服力的缘由来证实其　刻不容缓的必然性和行之有效的可能性。　就理论层面而言，可以从以下几个方面分析其原　因：第一，权力本质具有易膨胀、腐化的性质。英国近代　思想家阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致　绝对的腐败。”由此不难想象权力的易腐性有多么强烈　和根深蒂固，似乎是与生俱来。法国思想家孟德斯鸠在　《论法的精神》中指出：“任何有权力的人，都易滥用权　力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力　一直到遇有边界的地方为止。”锄古人有如此深刻的领　悟，今人更是时刻警醒。于是习近平总书记的论断就　是：权力一旦“任性”，必然存在滥用乃至腐败的潜在隐　患。不加限制、不予控制的权力，若不设定制度上的边　界，随时都有腐化和异化的潜在危险，甚至凌驾于人民　之上。第二，权力本身具有中性，必须通过人的作用才　能发挥其作为权力的支配力和影响力。而人是具有主　观意识的个体，受限于主观方面的认知、情感、素养、品　质、学识、成长经历等各种因素的影响，注定很难做到或　者几乎不可能做到绝对客观、公正、不偏不倚、合理规　范、不打折扣地按应有之义准确运用权力。经济学告诉　我们，人具有利己的本性。一旦掌权的人处于绝对地　位，不受约束、不受牵制，那么不言而喻权力会易于膨　胀、集中甚至违法乱纪、危害人民、国家和社会。一旦脱　离束缚，就极易发生异化。不排除一些人以权谋私、权　力寻租、贪污腐化等种种违背初衷、背道而驰、令人不齿　的行为出现。因此，将权力关起来是不二选择。　作者筒介：贺青艳（１９８８一），女，汉族，河南－－ｔ－Ｉ峡人，西北大学行政管理研究生。　・１５６・

尽管由政治家、官僚和企业组成　

的“腐败三角”在日本一直是个热门话　

题，不过，日本在反腐问题上下了很大　

力气，形成了相对廉洁的政府运转体　

系。刑法制定了对公务员贪污腐败治　

罪的内容，《国家公务员管理法》、《国　

家公务员伦理法》和《国家公务员伦理　

规程》等法律法规成为防范腐败，规范　

国家公职人员行为的重要依据。　

日本刑法文本中有关公务员贪污　

腐败罪的内容指出，公务员滥用职权、　

收受贿赂、警察法官暴行凌虐等都将　

受到刑法惩罚，判处有期徒刑。《国家　

公务员法》对公务员从录用到退休的　

所有细节进行约束，并规定了相关惩　

罚规定。《国家公务员伦理法》对公务　

员接受金钱等馈赠、交易股票等以及　相关的惩戒措施作了详细规　

定。根据《国家公务员伦理　法》的规定，内阁还制定《国　

家公务员伦理规程》，对公务　

员违反职业伦理的行为及处　

罚措施作出具体规定。　

伦理是传统日本人生活　

的核心观念和基础，伦理法和伦理规　

程，可以说是日本制定的重要反腐法　

规。日本于１９９９年通过《国家公务员伦　

理法》，２０００年４月１日正式实施，当时　

在政府机构中引起不小的震动。《国家　

公务员伦理法》禁止公务员同与工作　

有利害关系的人员往来，包括合同方，　

接受审批方，被检查方，等等；禁止与　

利害关系人员就餐，接受其馈赠，包括　

婚丧嫁娶等礼金：即便不是利害关系　

方，如果接受的宴请或赠礼达￣Ｊ５ｏｏｏ　

日元以上，就必须向组织汇报。　

为保证伦理法的施行，日本还在　

内阁各组成部门设立伦理监督官，负　

责指导所在部门公职人员遵守伦理规　

范并提出建议，建立和完善公职人员　

遵守伦理规范的保障制度。此外，日本　还在内阁设立作为第三方机构的、　

持中立的人事院，人事院下设国家　

务员伦理审查委员会，负责制定和　

改国家公共服务伦理规定，就公务　

伦理问题进行调查研究、开展培训，　

查日本各省厅公务员关于接受礼品　

买卖股票等事项的报告，对违反伦　

规定的人员采取处罚措施等。　

根据国家公务员伦理审查委员　

把权力关进制度的笼子里

我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第92页

要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。扬汤止沸，不如釜底抽薪。要从源头上有效防治腐败，加强对典型案例的剖析，从中找出规律性的东西，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》（2013年1月22日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第135-136页

我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低。这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。由于监督缺位、监督乏力，少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”如果权力没有约束，结果必然是这样。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒适度。问题是，领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。