三农问题与制度变迁

试析农村公共产品供给的制度变迁、困境及路径选择　李琳　（中共宁德市委党校，福建福安３５５０００）　摘要：建国以来，中国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供　给效率低下的问题。试图从改革开放前后中国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析中国目前农村公共产　品的制度变迁、制度困境并提出相应的改革措施。　关键词：农村；公共产品；供给制度　建国以来，中国农村公共产品的供给制度经历了数　次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效　率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊　的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为中国　三农问题复杂性的冰山一角一一农村公共产品供给所面　临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后中国农村公共　产品供给制度的变迁入手，剖析中国目前农村公共产品　的制度变迁、制度困境并提出相应的改革措施。　１农村公共产品供给的制度变迁　现行农村公共产品的供给体制是在人民公社时期制　度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素　变迁的影响，中国农村公共产品的供给经历了两个阶段。　在政社合一的人民公社体制下，基本生产资料归集体所　有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政　府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了　号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入　有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，人民公社　正常运转所需的公共　：品支出不得不主要依靠制度外供　给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府　以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利　建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些项目的结果　是扩大了灌溉面积８０１８万亩，并使全国水灾面积由１９４９　年的１亿多亩缩小到１９５２年的１６００多万亩。同时对一些　水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沐河、永定河、大清　河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取　了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资　料，从二五进期开始到１９７９年，　家用于农业的基本建设　投资占全国全部基建投资的比重从９．８％升至１７．７％，农村　公共产品的供给水平在解放后３０年有了较大的改观。　１９７８年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农　民作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分　配权。　交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的　体制激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与　农业发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅　没有得到相应地解决，反而大大弱化了。从１９８０年到　１９８８年，中国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由　原来的９－３％下降到３、０％，表现为一些新的公共产品供给　不但没有满足，而且原有的供给水平也遭到相当程度的　破坏，道路年久失修，水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，　影响了农业的持续发展。究其原因，主要有以下几个方　面：一是从１９８５年中国财税制度改革之后，原来统收统　支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地　方相应的财权，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分　税制之后，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为　乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和某些地　区乡镇企业的停滞使地方税收极其有限，公共财政的预　算内低收入导致制度内公共产品供给不足。二是在农业　比较利益低下的情况下，农村资金通过财政、金融渠道　外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺。如１９９１　年，农村资金通过财政渠道净流出６２９亿元，所占比重　为７７．２％；通过金融渠道流出１８６亿元，占２２．８％。三是　农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公共产品本　身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人来提　供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车　者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权和　使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致　农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激　励。四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化　作者简介：李琳，女，１９７１年出生，福建福安人。１９９２年毕业于福建师范大学政教系，获学士学位。现为福建省中共宁德市委党校经济学教研室主任、副教授。　通信地址：３５５０００福建省福安市解放路５２号中共宁德市委党校。Ｅ－ｍａｉｈｌｉｎｄａ６３５８５１９＠１２６．ＣＯｍ。　国农村小康科技　２００８年第１期　Ｅ－ｍａｉｈｃｈｉｎａｘｉａｏｋａｎｇ￣１２６．ｏ呲ｎ　地址：１０００２６北京市朝阳区麦子店街２

中共贵州省委党校学报２０１０．５（总１２ｇ期）　思想理论双月刊　

三农问题研究　

我国农村土地制度变迁的效率分析　

●刘廷华　

《宜宾学院ｇ！ｔ　ＪＩｌ　宜宾６４４０００）　

摘要：回顾解放后我国农村土地制Ｒ＿ｇＪ变革，总结了在此改革过程的经验教训，并利用博弈论知识对集　

体生产方式进行分析。认为我国农村土地制度的目标模式应该是小集体所有制。　

关键词：农村　土地制度　小集体所有制　

中图分类号：Ｆ３２文献标识码：Ａ文章编号：１００９－－５３８１（２Ｏ１０）０５一ｏ０４９—０３　

“仓廪虽满，而不偷于农”，作为国民经济基础产　业的农业对于我国经济、社会的健康发展有着不可　

替代的作用。更为现实的是，搞好农业生产对解决我　国日益突出的“三农问题”有深远意义。直接关系到　

农村社会的稳定和发展。而在影响农业生产的诸多　因素中，农村土地制度最为关键。事实上，从建国后　的几次土地制度改革来看，几乎每一次都对农业生　产具有显著影响。其中，有的刺激了农业生产的发　

展，有的则没有达到预定的效果，甚至适得其反。给　农业和农村社会带来灾难性的打击．无不说明在影　响农业生产的各种因素中。农村土地制度具有不可　

替代的独特作用，发展农业生产显然离不开一个好　的土地制度的支持。　

一、解放后农村土地制度的变迁　解放初期，政府在全国范围实行了土地改革。取　

消了封建土地所有制，农户都分得一定数量的土地。　

实现了“耕者有其田”的梦想，充分调动他们的生产　积极性，从而促进了农业生产的发展。１９５３年。我国　开始农村初级合作社的建设，在这种制度下。农户依　

然是土地的所有者，但土地使用权和耕牛等大型农　具则由合作社集体安排使用，收益采取按劳分配和　

按股份分红相结合的原则。这种组织方式类似于股　份合作制。集体经营能够获得分工、专业化和规模经　济所带来的额外收益，同期还开展了如水库等农村　

公共设施的建设。为农业生产的发展奠定了良好基　础，相较单个农民土地私有，农村初级合作社使得农　

1949年以来中国农村土地制度变迁的理论和实践

作者：刘广栋 程久苗 时间：2007-08-14 来源：《中国农村观察》

一、引言

当前，由于解决"三农"问题和建设社会主义新农村的迫切需要，农村土地制度创新推到了农村经济体制改革的前沿。诺斯说，改革路径的选择是历史在起作用，经济的发展也是如此，无论是政治制度本身，还是信仰制度都与历史密切相关，它们的产生和演变受过去影响，同时也限制了当前和过去改革路径的方式的选择；如果我们不知道自己是如何过来的，就不知道今后前进的方向①。「《诺贝尔奖得主诺斯答京城听众问》，载《经济学消息报》，1995年4月8日。」因此，有必要对新中国建国以来农村土地制度的演变、政策调整以及学术界的有关理论脉络进行概括性梳理。科学总结农村土地政策演变进程所蕴含的内在逻辑，对于中国未来农村土地制度的创新无疑具有重要的指导意义，对中国目前农村土地制度改革创新方向具有极大的启发和帮助。

二、学术界关于农村土地制度的讨论

新中国建国以来至2005年，学术界对于农村土地制度的研究，从文献数量分布、关注和讨论的中心及主要观点来看明显分为五个阶段（图1）。

第一阶段：1980年以前。这一阶段，学术界关于农村土地制度的研究可谓水波不惊，近30年文献发表数量较少，主要是以纯学术考证为目的讨论中国历史上土地制度的演变或对土地制度进行断代研究（例如朱绍侯，1960；邓拓，1963），以及关于国外历史上或者现当代典型土地制度模式的研究（例如潘先仍，1963；张甍，1980）。

该阶段的文献研究与现实结合很少，除了1978～1980年，基于意识形态的考虑，中国理论界对能否实行"包产到户"进行大讨论外，几乎没有涉及农村土地制度的理论研究。50年代，合作化之初，邓子恢曾经认为，"调动农民生产积极性，……最好形式之一是'三包'（包工、包产、包成本）制度"，但在当时谈"包"色变的年代，其主张随即被淹没在合作化的汪洋之中。

建国以来党的农村政策演变及历史启示

中国作为农业大国，农村问题始终是关系国计民生的重大问题，中央农村政策对农村发展以至整个社会发展具有重大影响。制定和执行有效的农村政策，搞好农村发展一直是中央工作的重中之重。新中国成立以来，我党制定了正确的土地改革政策、进行了切合实际的农业社会主义改造，使农村经济走上了集体化道路。进入新时期，中国改革以农村为突破口，中央通过制定多项倾向性政策，顺应和主导了农村改革，有力地促进了农村发展。在社会主义建设的伟大实践中，在赋予“社会主义新农村建设”新的时代内容的背景下，总结中国共产党关于农村政策的演变过程及经验，进一步完善农村政策，建设社会主义新农村，推进全面建设小康社会具有重要意义。

一、党的农村政策发展历程

(一)建国后以毛泽东为核心的第一代中央领导集体农村政策的制定及实施

1.完成土地改革，实行农民的土地所有制。1949年10月1日中华人民共和国的成立标志着中国共产党领导的新民主主义革命取得了胜利，标志着广大的中国人民历史上第一次翻了身，做了国家的主人。根据建国初期我国的基本国情，中共中央及时作出决策，转变工作重心，集中力量解决当时的重大问题，其中非常重要的一项就是完成农村特别是新解放区农村的土地改革。土改的完成，巩固了工农联盟，加强了人民民主专政的基础，为农业的社会主义改造创造了有利条件。

2.农业社会主义改造的成功实践。土改完成后，我国广大农民从封建剥削制度下解放出来，生产积极性极大提高。但当时分散落后的小农经济不仅限制了农业生产力的发展，而且如果任其发展下去，必然会出现两极分化。此时，党在农村工作的主要任务，就是将农民组织起来,，业能够由分散、落后的个体经济变为合作社经济，使农民逐步摆脱贫困状况而过上共同富裕的生活。1952年，中央提出了过渡时期的总路线，确定了社会主义改造的总目标，接着又作出了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造进入了新阶段。依照自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，农业的社会主义改造采取了三个从低到高的步骤。到1956年，基本上实现了从农民个体所有制到社会主义集体所有制的社会主义改造。农业社会主义改造的顺利进行和最终完成,给予手工业、资本主义工商业的社会主义改造以巨大的配合和促进，对在全国范围确立社会主义制度具有决定性意义。