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农村低保制度的实践及其效果实证研究【摘要】以对湖南x县低保户和低保管理人员的访谈资料为例，探讨了农村低保制度的实践过程，包括低保对象的选取、保障标准的确定、低保资金的筹集和发放、低保制度的管理等方面。
农村低保制度的实践产生了良好效果：保障了农村低保对象的基本生活；一定程度上维护了农村社会稳定；奠定了农村社会保障制度的基础。
【关键词】农村低保制度；实践；效果自2007年7月《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》颁布以来，全国各省区均按照当地的社会经济发展水平建立了相应的农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）。
截至2011年底，全国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，比上年同期增加91.7万人，增长比例为1.81%。
我国全年的在农村低保的财政支出达667.2亿元，与上年度相比，增长了50%，资金的重要来源是来自于中央的补助资金高达502.6亿元，占总支出的75.3%。
2011年，我国享有低保制度的困难群体人均的低保标准为每人每月143.2元，较上年度而言，提高了26.2元，增长率为22.4%；我国享有低保制度的困难群体人均补助水平为106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4%。
[1]作为一项新兴的社会安全保障制度，它的实践过程及效果如何？这是农村低保制度研究需要迫切解决的问题，也是进一步完善农村低保制度需要解决的现实基础。
一、资料来源本文资料来源于笔者在2012年8月10日—8月30日对湖南x县低保户和低保管理人员的个案访谈。
笔者从x县管辖的23个乡镇中抽取y镇、s镇、r镇等三个乡镇作为调查地，并在这三个乡镇中通过随机抽样的方式分别抽取三名低保户作为调查对象，共抽取了九名低保户进行访谈（分别以个案1-9进行表明）。
同时，笔者从y镇、s镇、r镇等三个乡镇中分别抽取一名低保管理人员进行访谈（以个案10-12标明）。
最后，笔者还与x县民政局的一名农村低保管理人员进行了访谈（以个案14标明）。
论农村低保政策实践中存在问题的成因及对策摘要：我国农村低保政策实践中存在的“搭便车”现象严重、“假冒者”行为被漠视等诸多问题，是由于乡村社会“权力异化”等多种深层原因造成的，必须有的放矢地采取努力运筹制度的规划和实施、尽力彰显施行的严谨和严明等对策措施。
关键词：农村最低生活保障；成因；对策我国自2007年全面开展的农村低保政策实践，虽然取得了明显成效，但在具体实际运行过程中还存在诸多问题和缺陷。
这主要体现群众对低保的认知度较低，低保保障水平还不高，欠发达地区资金缺乏，“搭便车”现象严重，“假冒者”行为被漠视，监督管理不到位，低保对象界定执行模糊等诸多方面。
必须认真分析造成这种局面的原因，并采取有针对性的对策措施。
一、农村低保政策实践存在问题的成因探析（一）行为主体之间信息不对称农村低保政策实践中各行为主体之间的信息不对称，主要是指低保户、一般群众、村组干部、乡镇以上干部之间，一方比另一方拥有更多的信息，都存在信息不对称。
比如：低保户与乡镇以上干部之间存在信息不对称。
低保审批的信息来源主要依赖个人申报所在单位提供证明材料、入户调查以及村干部个人主观判断等，这些方法虽然比较直接简易，但也会引起一些申请者刻意瞒报，提供虚假材料的情况。
乡镇以上干部却无从得知真相，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者，从而使真正的贫困者无法获得低保救助，反而成了低保“假冒者”的生活消费“补贴”。
又比如：村组干部和乡镇以上干部之间也存在信息不对称。
村组干部作为低保工作者，由于工作做得不够细致，入户调查时只看表面情况，没有获得申请者的一些隐性收入的信息，从而仅仅采取个人主观的感觉来确定谁该吃低保。
乡镇以上干部受人力、物力的制约，更是无法实地清楚了解各村的具体状况，只能依靠村组干部所反应的情况来做决定。
如果村组干部的想法和做法不如实向乡镇以上干部汇报，即使其行为是不妥的和不当的，也难以被乡镇以上干部及时发觉和纠正，也就难以完全避免“鱼龙混珠”现象的发生。
浅谈农村低保存在的问题及对策农村居民最低生活保障制度(以下简称“农村低保”)是社会救助体系的一个重要组成部分,是传统的救济制度的改革与发展,按最低生活保障标准给予救助农村困难群众的新型社会救助制,是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会以及以人为本的必然要求,是解决农村贫困人口生活问题的重大举措。
其根本目的是保障农村困难居民的基本生活。
农村低保制度的实施以来,较好地保障了农村困难居民的基本生活,保障了老年人、农村贫困户、在生产和生活上得到了改善;对多子女不孝老人的老年人得到地帮助。
有力地促进了社会的和谐与稳定。
但是,在农村低保制度具体的实施过程中和规范农村低保工作中也存在着一些问题,需要进一步加强改进和完善。
一、当前农村低保存在的主要问题(一)低保对象界定难把握。
根据农村低保制度的规定,保障对象即是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民。
目前,各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定入门资格,但在实际工作中,“农民人均纯收入”的测算核定难以操作,从而很难把好低保对象入口关。
与城市低保对象家庭收入测算核定相比,农村居民收入测算核定显得更为复杂。
第一,收入的项目繁多。
农村居民的家庭收入,除务工等货币收入外,其主要的收入的组成部分种植业、养殖业以山林等实物收入。
第二,实物收入评估核定繁杂。
由于种植、养殖等具体项目品种不同,产值、投入及价格也不一样,这些收入的测算核定缺乏一种较为合理的衡量标准。
第三,抚(扶)、赡养费以及隐形收入更难核定。
另外,还有基层工作人员因人情关系等原因,没有按照低保标准认真核定核实,草率估算,随意填报,导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障;少数地方为了平衡关系,但又受保障经费的限制,存在着人为的“拆户保”现象。
第四,享受低保对象不能分配比例,因地区之间、贫困之间有所区别,要本着因地制宜。
(二)工作程序繁杂。
农村低保工作程序是参照城市低保工作程序而确定的,实行的是“三级调查、三级评议、三榜公示”。
农村低保存在的问题及对策王传雄农村居民最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）是对持有本市农业户口家庭纯收入低于本市农村居民最低生活保障标准的农村困难居民实行差额救助的制度，是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与发展，其根本目的是保障农村困难居民的基本生活。
农村低保制度的建立，较好地保障了农村困难居民的基本生活，有力地促进了社会的和谐与稳定。
但是，在农村低保制度具体的实施过程中也存在着一问题，在推进农村低保规范化建设当中，需要我们不断地探索与完善。
一、当前农村低保存在的主要问题（一）保障对象难界定。
根据农村低保制度的定义，保障对象即是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民。
目前，各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定保障资格；但实际上，这种“农民人均纯收入”办法的测算核定难以落实在具体工作当中，从而很难把好低保对象入口关。
与城市低保对象家庭收入测算核定相比，农村居民收入测算核定显得更为复杂。
第一，收入的项目繁多。
农村居民的家庭收入，除务工等货币收入外，其主要的收入的组成部分种植业、养殖业以山林等实物收入。
第二，实物收入评估核定繁杂。
由于种植、养殖等具体项目品种不同，产值、投入及价格也不一样，这些收入的测算核定缺乏一种较为合理的衡量标准。
第三，抚（扶）、赡养费以及隐形收入更难核定。
另外，还有基层工作人员因人情关系等原因，没有按照低保标准认真核定核实，草率估算，随意填报，导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障；少数地方为了平衡关系，但又受保障经费的限制，存在着人为的“拆户保”现象。
（二）保障标准偏低。
现行的农村居民最低生活保障标准普遍偏低。
以枣阳市为例，大部分镇的保障标准为每人每每人每月80元、60元、30元。
一方面，这样低的保障标准，一是很难维系一个农村居民的基本生存需求；二是严重地脱离了实际，如果农村困难居民的家庭收入据实核算的话，符合保障条件的对象恐怕是微乎其微的。
农村社会救助现状实证分析及政策建议近年来，我国农村贫困家庭的社会救助体系也逐渐建立，下面是搜集整理的一篇探究农村社会救助现状的，供大家阅读借鉴。
1研究问题的提出随着我国经济的快速发展，农村生产、生活条件不断改善，但仍然存在部分农村贫困家庭难以依靠个人力量摆脱贫困的情况，国家和社会应采取社会救助等措施帮助农村贫困家庭改善生产、生活条件。
党的十七大报告中，胡锦涛同志指出“社会保障制度是维护社会安定的依据，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系”，就强调社会救助是完善社会保障体系，安定社会不可或缺的一部分。
农村贫困家庭社会救助制度在保障贫困家庭基本生活方面起着不可替代的作用，它是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善我国社会保障体系的重要措施。
完善农村贫困家庭社会救助有利于缩小城乡贫富差距，保障贫困家庭基本生活，维护社会安定和谐，该政策是一项花钱少、社会效益极佳的民心工程。
近年来，我国农村贫困家庭的社会救助体系也逐渐建立，但该体系在实施过程中由于体制本身的问题以及我国目前的国情，仍有不少阻力和问题，这些都值得深思。
本文旨在通过调查山东省Z市农村贫困家庭社会救助实施的现状及存在的问题，提出相关建议以化解社会矛盾，消除社会不安定因素，完善我国社会保障制度，建设社会主义新农村。
Z市位于鲁西南，辖16个镇街，总人口116万，农村人口约76万，约占总人口的66%，可见完善农村社会救助体系，保障农村贫困家庭基本生活至关重要。
选取了北宿镇部分村(大岗、落陵、吴官、马楼、毛唐)中的典型个案进行访谈，采用无结构访谈的方式与不同特征群体的村民和个别领导进行了深层次的沟通交流，在交谈过程中掌握农村社会救助的现状、村民对社会救助的认识，并将相关资料进行整合，为研究和解决问题提供了依据。
2农村社会救助的现状及存在的问题2.1农村社会救助的现状2.1.1农村最低生活保障制度农村最低生活保障制度是一项基本的农村社会救助制度，主要是指农村一些家庭因生病、残疾、灾害、年老无依等原因造成生活困难，使家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的情况下，政府给予一定的资金和实物救助，以保障其基本生活，维护社会稳定的一项农村社会救助制度。
浅析农村低保政策执行过程中存在的问题及对策建议浅析农村低保政策执行过程中存在的问题及对策建议发布时间：2012-4-27 13:29:47 文章来源: 中国反腐倡廉网作者: 王茂桂阅读603 次农村低保是国家为保障农村困难群众的基本生活而建立的一项制度。
农村低保的实施对于保障群众生产生活，维护农村社会稳定有着重要的意义。
然而，在低保政策推行的过程中存在一些问题，损害了农民群众尤其是困难群众的切身利益，严重影响农村社会的和谐稳定。
现就农村低保政策执行过程中存在的问题及对策建议进行简单的分析。
一、存在的主要问题1.低保政策歪曲执行，损害了群众利益。
随着国家农村低保政策的持续实施，农村低保资金投入不断增加，农民群众的受益面也越来越广，得到的实惠也越来越大。
一些农户甚至少数村干部正是看到其中“有利可图”，使低保政策没有执行到位。
主要表现在：一方面，一些不符合享受低保政策条件的家庭为了增加家庭收入找关系，获取补助金；另一方面，少数村干部或利用手中权力，违规为自己亲属办理人情低保；或以他人名义办理低保，从而让自己赚取补助金；或以取消低保资格作为“威胁”，让普通群众听从于他、为他办事。
2.低保标准难以统一，执行随意性较大。
首先，低保的唯一标准表现为：家庭人均收入低于低保标准则被纳入低保对象。
而对于家庭收入的测算，实际操作起来较难，难免产生偏差，这就使错保、漏保成为可能。
其次，村干部在确定标准时存在较大的随意性。
一些村干部对所辖村民的基本情况了解不够，往往凭借主观判断标准。
再次，一些农民自身素质不高，缺乏参与意识，往往是村干部说什么标准就是什么标准，农民对此没有发言权。
因此很容易出现低保指标分配不公现象。
3.准入资格把关不严，审核程序不规范。
低保户审批程序一般按照“个人申请、村委会评议、镇政府审核、民政局审批的三级评议、审核、审批”的流程进行。
但是，在一些地方这些程序往往审核不严或流于形式。
4.动态管理缺乏，核查清理不够。
低保制度存在的主要问题及对策一、引言低保制度作为社会救助体系的重要组成部分，在解决贫困人群基本生活需求方面发挥着重要作用。
然而，长期以来，我们也不得不面对低保制度存在的一些问题。
本文将从以下几个方面探讨低保制度存在的主要问题，并提出相应的对策。
二、问题之一：标准过低当前我国各地在设定最低生活保障标准时存在普遍性偏底现象，导致了很多贫困家庭无法获得充足支持。
这种情况下，很多人仍处于贫困线以下，且无法摆脱贫困状态。
针对这个问题，我们可以采取一些有效对策。
首先是加大收入分配政策力度，在确保经济运行平稳增长的同时，争取提高整个社会流动性水平；其次是根据城乡差异和消费水平等因素全面调整最低生活保障标准；第三是建立动态调整机制，根据宏观经济形势和物价变动情况实行适时调整。
三、问题之二：审核方式不合理低保制度存在的另一个问题是审核方式不合理。
目前，低保申请过程复杂，需要提供大量证明材料，审批周期长。
这使得一些急需救助的家庭无法及时获取帮助。
为了解决这个问题，可以采取以下措施。
首先是简化程序，减少所需提供的证明材料数量和种类；其次是加强内部考核机制，确保各级低保部门在规定时间内完成审核流程；此外还可以借鉴其他国家或地区的做法，在经济状况符合条件的情况下直接发放社会救助金。
四、问题之三：经费来源单一目前我国低保制度建设主要依靠财政资金来支撑生活补贴和服务补充等费用。
然而由于财政收入有限，导致了社会救助资金分配困难以及覆盖范围有限等问题。
为了解决经费来源单一的问题，应当从多方面进行改进。
首先是推动社会力量参与，并积极引导企业、公益组织等对社会救助事业进行捐赠；其次是完善相关税收政策，鼓励富裕地区和单位多缴纳税款，用于社会救助基金；同时也可以探索建立合理的保险制度，将社会救助费用纳入保险范畴。
五、问题之四：扶贫与低保脱节我国在扶贫领域取得了显著成绩，然而在低保制度与扶贫工作之间却存在一定程度上的脱节。
这导致一些原本符合低保条件的家庭无法获得相关帮助。
浅谈农村低保中存在的问题及其对策“农村低保”是国家保障体系中的的重要组织部分，是保障贫困居民生活，维护基层社会稳定的一个“重要抓手”。
然而，在一些地方低保政策却成了少数人谋取私利的工具，出现了“开着小车领低保”，“住着洋楼吃低保”的不正常现象，群众对此意见很大。
针对这些问题，笔者深入村镇及一些低保户中进行了调查走访。
一、农村低保中存在的问题及原因分析实际操作过程中，主要存在的四个方面的问题。
1、低保管理工作程序倒置，县级统筹不到位。
农村低保属行政给付，根据行政法学理论，属依申请的具体行政行为。
根据《湖南省农村最低生活保障办法》（以下简称《办法》）规定，农村低保由户主本人提出申请后，先后由村民委员会初审、乡镇复核、县级民政部门审查。
但在实际操作过程中，申请审查程序却出现倒置，由县级民政部门给乡镇下达低保指标，再由乡镇下达低保指标到村，最后由村委会根据指标数来确定低保户数。
而在下达指标过程中，并没有严格统一的标准，基本上按当地总人数的百分比进行确定，低保管理由县级统筹变成了村级统筹，导致低保没有真正落到最贫困的人群当中。
2、村级初审过于集权且不公开透明。
《办法》第十六条规定，村民委员会应当对申请人的家庭成员劳动力状况、经济收入状况和实际生活水平进行调查核实后，召开村民代表会议或者评议小组会议进行民主评议，并将情况进行公示，接受村民监督。
但在实际操作过程中，许多村民委会员在初审时，均由村委会或村支部进行决定，并没有按照规定召开相关会议讨论决定；少数地方甚至就是村支委主要负责人个人决定。
对于初审的低保对象，亦没有公开，相反还百般遮掩。
部分村支书记认为，召开村民代表大会过于麻烦。
事实上，据笔者了解，几乎所有大小村级事务，均由村委会决定，很少召开村民代表大会。
同时，许多村没有评议小组的机构和人员，不可能召开评议小组会议。
由于村级初审的集权且不公开透明，一些村干部则乘机暗箱操作，优先将本人亲属、朋友或向其贿赂的人初审为低保对象，少数村干部甚至变相将自己列入低保初审名单，而将应当纳入低保的对象排除在外。
谈当前农村低保工作中存在的问题及对策谈当前农村低保工作中存在的问题及对策随着我国经济的不断发展，农村地区的扶贫工作也越来越受到重视，而农村低保工作作为扶贫的重要组成部分，也面临着一系列问题。
本文将从多个角度对当前农村低保工作中存在的问题进行全面评估，并提出相应的对策。
1. 概述农村低保工作的现状当前，我国农村低保工作虽然取得了一定的成绩，但仍存在一些问题。
一些地方政府在低保对象的认定上存在不公平、不合理的情况，造成了资源的浪费和滥用。
由于监管不到位，一些低保对象存在虚报户口信息和收入、资产等情况，严重影响了低保工作的公正性和效果。
再次，一些农村低保对象长期依赖低保救助，却得不到有效的脱贫帮扶，使得他们长期生活在贫困之中，无法真正实现自我发展和翻身的机会。
2. 对农村低保工作存在的问题进行深入分析针对上述问题，我们深入分析，发现存在以下几个方面的原因：首先是农村地区的信息不对称和监管不到位，导致了低保对象的虚报情况；其次是一些地方政府在低保政策的落实过程中存在不合理的地方，如认定标准过低或者过高等问题；最后是一些农村低保对象缺乏有效的帮扶措施和社会支持，使得他们难以脱贫。
农村低保工作中的问题主要来自于政策执行、监管不到位以及帮扶措施的缺失。
3. 提出解决农村低保工作问题的对策为了解决农村低保工作中存在的问题，我们应该从以下几个方面着手。
首先是加强对低保对象的认定和监管，建立完善的信息采集和核查机制，确保低保对象的真实性和合理性。
其次是完善低保政策，根据当地的经济发展水平和物价水平进行合理的认定标准，确保低保救助的公正性和有效性。
再次是加强对低保对象的帮扶和培训，通过提供职业技能培训和创业扶持等措施，帮助他们脱贫致富，摆脱贫困。
最后是加强对农村低保工作的监督和评估，建立健全的考核机制，推动农村低保工作的规范化和科学化发展。
4. 个人观点和理解从我个人的观点来看，解决农村低保工作中存在的问题需要全社会的共同努力。
５７低保，即居民最低生活保障制度，最早是国家在城镇居民中推行的一项社会福利制度，从2006年开始农村居民也能享受到了这一政策的优惠。
事实上，在农村，对困难村民的救助一直是政府和党的一项传统，尤其是在逢年过节的时候，这种救济更是体现党和政府温暖的一项必不可少的工作。
和这种临时性的救济不同，低保政策代表的是国家对弱势人群的一种制度化的救济，即国家以财政定期拨付的形式来保证救助的实现。
如果说救助农村贫困群体是低保政策的最大目标，那么这项政策在实践中是否达到了其目标？而如果答案是否定的，那么这一政策在实践中又是如何变形的？“好”政策却难以顺畅执行的制度性原因何在？2007年7月至2008年9月，笔者数次在河南F 县C 镇进行调研以连续观察低保政策的执行状况，本文也正是以该地区的经验材料为基础，试图对以上问题做出回答。
一、C 镇概况C 镇地处豫东平原，为典型的农业大镇，全镇共有人口5.2万辖21个行政村。
该镇位于F 县西北部，距县城约30公里，2007年全镇财政收入600万元，上报农民收入为3000元，经济发展处于全县中等水平。
在2005年，F 县就建立了针对农村特困户的救助制度。
在上级政府出台了建立建全农村低保工作的通知之后，F 县就顺势将农村特困户整体过渡为农村低保对[摘要]作为国家推行的一项福利政策，农村低保要实现对农村贫困人群的救助。
然而，在现实中，低保政策经历了从“绝对贫困”到“相对贫困”、从以户为单位到以人为单位的扭曲和变通，以至低保政策在某种程度上成为了基层政权的一种治理手段，从而背离了政策的本意。
事实上，低保政策执行中出现的种种问题既是监管力度不够及制度建设不到位所导致，更与税费改革后乡村组织的治理困境密切关联。
在这个意义上，基层政权的治理状况既是保障低保政策能否顺畅执行的根本，也是一个现代国家基本治理能力强弱的重要体现。
[关键词]低保；治理手段；基层政权；国家能力[中图分类号]D632.1[文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2009）06-0057-05郭亮收稿日期：2009-06-29基金项目：香港乐施会“税费改革后的农村形势变化”项目的最终成果之一。
作者简介：郭亮（1981-），江苏沛县人，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生，主要研究方向为乡村治理和政治社会学。
（华中科技大学中国乡村治理中心，湖北武汉430074）从“救济”到“治理手段”——当前农村低保政策的实践分析：以河南F 县C 镇为例象，“低保”一词也就开始为村民所熟悉。
从2006年至2008年三年期间，F县低保救济的范围不断扩大，救助的标准也在提高。
以下是我对该县这三年低保情况的统计：2008年以来，随着物价水平的上涨，低保的标准也相应的提高。
短短的三年期间，低保的补助标准提升了四倍之多，从中可见国家救助农村弱势人数的力度和决心。
在F县，低保的资金筹集是按照5：1：4的比例由省、市、县三级财政负担。
资金的发放是由财政部门直接将钱打到低保户的“一卡通”帐号上，每一季度一发。
为了保证低保政策真正达到救助的效果，县民政局要求由村民代表评议通过的低保户名单必须在村庄中进行公示，接受群众的监督。
在低保的管理上，民政机构努力将“动态管理、分类施保、应保尽保”作为工作方针。
显然，在低保政策的实施上，国家和地方政府都抱着良好的愿望，希望贫困人群在一定程度上也能享受到经济发展的成果。
然而，在实际的政策执行中，农村贫困人群所获得的救助并没有呈现出相应比例的增长，甚至在一定程度上，低保政策背离了其政策的初衷。
二、从“绝对贫困”到“相对贫困”由于是以指标的形式来分配低保名额，一县、一镇、一村都不可能超过上级规定的人数。
2006年，低保人数是按照农业人口的2.6%确定，2007年，这一比例扩大到3.3%，各级都是以此为依据而确立相应的低保人数。
在“僧多粥少”的条件下，低保事实上成为了一种稀缺性的“资源”。
2006年，当低保政策刚开始推行时，大部分村民心理上还存在着一定的抵触情绪，如果不是过于贫穷的话，甚至不愿意让自己家戴上“低保户”的帽子。
在他们看来，低保户无疑是与天灾人祸联系在一起的，而且，得到的钱也不多，与其让自己家招惹这种不吉利的预兆，还不如与其避而远之。
然而，这种心理迅速地被利益所消解，当看到其他和自己条件差不多的村民每季度都能领到钱时，意见和不满开始涌现。
低保户理论上应该是村庄中的贫困户，但由于贫困与非贫困之间并不存在一个泾渭分明的界线。
除非发生天灾人祸，村民之间的经济水平很难以完全量化的标准进行排序。
在这种情况下，村民难免会产生心理上的不平衡，“他是低保，我比他还穷呢”就经常成为村民发牢骚的一句话。
C镇范围内的许多村干部无不感慨低保工作的难度，确定低保对象时既要考虑救助人本身的因素，又要考虑到村庄内的平衡以及村庄社会的稳定等诸多因素。
事实上，低保政策由于只是面向村庄中的一部分人，如何选择、甄别出村庄的贫困户并获得村民的一致认可是低保政策执行中的最大困难。
税费改革后，C镇的干群关系虽然由于税费的不再收取而缓和，但却并没有得到真正的改善。
由于丧失了集体收入的来源，乡村干部越来越无力为村庄提供基本的生产秩序（如道路建设、农田水利维修等），村民对乡村干部的“不作为”产生了不少意见，而低保政策执行中的技术困难使得本来就难以开展工作的乡村干部“雪上加霜”。
在这一现实的处境下，杨村的村支部书记认为低保工作只能是“不公平的公平”。
为了降低低保确立中的困难，C镇的多数村庄都是以村民小组为单位进行评选，即首先由村委会根据各村民小组的人数分配名额，然后由村民组长决定本组内的低保户。
即使没有村民组长（部分村庄在税费改革之后取消了村民组长），村干部也要将低保的评定限制在村民小组范围内。
采取这种方法，低保户的产生就成为各个村民小组的事务，低保户也就只可能是小组内的“相对贫困”，而不是全村的“绝对贫困”，这就为村干部的工作提供了缓冲的地带，并在相当程度上减少了矛盾和冲突。
我和刘村支部书记访淡时，问他如果低保全部是由村干部来决定的话会怎样，他毫不犹豫地回答：会打架。
也正因为此，他在将低保名额分配给各个村民组长时就事先声明：“低保名单由你们掌握，出了事（指群众有意见、闹矛盾）你们要负责”。
刘村共有12个村民小组，以村民小组为单位进行低保户的评定大大减轻了村委会的工作压力。
在C镇，低保户确立的这种方式与其说是一种策略，不如说是一种无奈。
这种方式虽然从客观上减少了村庄内有可能增多的纠纷，却因为实际不公平的存在而无法彻底平息村民对低保工作的意见。
而且，更年份享受低保户数（户）人数标准（每月每人）2006年（下）55711138712元2007年（上）69491747320元2007年（下）88252215730元2008年（上）98062219140元2008年（下）98062219150元５８重要的在于，这种“相对贫困”式的低保产生方式使得低保政策的救助效果降低，因为那些在本组范围内没有获得资格但却是村庄范围内的贫困户就很有可能与国家的救助无缘。
三、从以户为单位到以人为单位低保户，顾名思义，即户是救助的基本单位，在城镇居民中建立的最低生活保障制度正是建立在户的基础之上。
如果一个三口之家被确立为低保户的话，那么按照2008年的标准，该家庭能获得每月150元的补助。
这笔钱数量虽然不多，但对于贫困人群而言，却也能解决一些基本的生活问题。
以户为单位是低保政策本身的救济方式，然而这种方式在C镇并没有实现，以户为单位的救济变成了以人为单位的救济，这在增加低保覆盖面的同时，大大降低了低保的救助效果。
以曹村为例，2007年，全村共有73个低保名额，如果将这73个名额以户为单位进行分配的话，那么涉及的家庭数量非常有限。
以一家平均三口人计算，73个名额只能惠及25户左右的家庭。
而如果将73个名额按照人而非户进行分配的话，则能惠及更多。
正如上面所论及，低保户的确立面临着技术操作上的困难，在低保户缺乏明确评定标准的现实条件下，村民难免就低保户名额的分配问题产生意见。
如果选择第二种方案，村组干部确立低保的难度相对降低，因为低保指标的增多能够相对实现名额分配中的平衡。
通过将低保户一拆为几的方式，村组干部能够让更多的家庭“尝到甜头”，从而平息村民中的争执，并减少村民对村干部的不满。
对于那些生活极端困难的特困户，村组干部则适当地增加低保名额。
然而，即使这样的特困户，也很难得到与自己家庭人口数量相一致的低保名额。
以下是我对曹村73个低保分配情况的统计：从以上可以看出，在50个低保家庭中，高达35户的家庭事实上只获得了一个人的低保补助。
村干部这种对低保户的“重新理解”最大限度的增加了低保的覆盖面，但却是以贫困人群所获得救济量的缩减为代价的。
2006年，C镇的所有村庄都是以这种方式来发放低保补助的。
在对低保户的审核中，县民政局对他们的这种做法提出了批评，并责令在2007年的低保发放中进行整改。
迫于压力，各个村只好对低保名单进行了调整，但这种调整只是名单上的变动，整个低保的实际运作并没有改变。
2007年，曹村的低保名额增加到了88个。
在名单上，这88个名额是这样分配的。
但事实上，这23户只是起到“代表”作用，实际享受低保补助的家庭远不止这些。
在曹村的23户家庭中，我们发现，村组干部及其配偶的名字占据了10个左右。
他们并非将低保补助完全“吞为己有”，而是通过这种方法来应付上级的检查，因为这表明低保已经实现了按户发放。
在实际操作中，村组干部在将分配到自己户头上的低保金额分开，仍然按照基本一户一个低保名额的标准发放。
显然，在当前的村庄治理条件下，“按户发放”的方式无法推行，于是，面对来自上级的压力，只好以“弄虚作假”来应付。
为了进一步扩大低保的覆盖面，以让自己握有更大的分配权力，村组干部充分贯彻低保工作“动态管理”的规定。
在县民政局的文件中，动态管理指的是在每半年对农村低保对象进行复核，符合条件的（低于年人均收入668元）的继续享受，不符合低保条件的应该消失。
也就是说，动态管理的本意是要尽可能地救助那些真正需要救助的贫困弱势人群。
然而，村组干部出于尽可能扩大低保覆盖面的考虑，有意将“动态管理”理解为低保对象的每年一变。
在多数村庄中，除非低保户是特困户，大部分的低保对象都不可能连续两年享受补助。
曹村第11村民小组总共有200人左右，53户，每年能分配到有5个左右低保名额，但在这三年中，享受低保的家庭已经有十二户左右，其中除了两户因为家庭贫困而一直享受外，其余的低保对象都在变化。
有些村民对自己第二年不再享受低保感到不理解，“自己家庭明明未脱贫，为什么今年不再补助了呢”，进而认为村组干部从中作梗，村组干部就以“动态管理”的规定来为自己开脱。
村组干部将低保户按人而非按户发放的方式“灵活”贯彻了低保政策，在此基础之上，又辅之以所谓“动态管理”办法，低保政策在执行中出现了以上种种的变通。
