论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善

2009年1月 河北学刊 Jan.,2009第29卷第1期 Hebei Acade m ic Journal Vol.29　No.1论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善陈　勇,于彦梅,冯　哲(河北科技大学文法学院,河北石家庄050018)[摘　要]公众参与环境影响评价是公民的宪法权利,也是公民环境权实现的重要方式。

目前,中国环境影响评价听证制度立法与实施缺陷有听证代表与主持人遴选、听证笔录的拘束力以及公众参与权的法律救济等,为构建与完善中国公众参与环境影响评价听政制度,应当转变政府观念,提高公众环境参与和维权意识,完善环境公众参与权的救济机制。

[关键词]公众参与;环境影响评价;听证制度[基金项目]2006年度河北省哲学社会科学规划项目《环境影响评价行政许可听证制度研究》(200602018)[作者简介]陈　勇(1954—),男,河北省定州市人,河北科技大学文法学院教授,主要从事宪法及行政法研究。

于彦梅(1978—),女,河北省正定市人,河北科技大学文法学院讲师,主要从事环境法研究。

冯　哲(1977—),女,河北省辛集市人,河北科技大学文法学院讲师,主要从事行政法研究。

[中图分类号]D91216　[文献标识码]A　[文章编号]1003-7071(2009)01-0158-03　[收稿日期]2008-08-18 《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定,除国家保密的情形外,“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的专项规划和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”必须在规划草案和建设项目环境影响报告书报批前举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。

然而,该制度的实施情况并不尽如人意。

2007年5月30日,关于厦门市宣布缓建“海沧PX 项目”的新闻报道见诸各大媒体,由此引发的讨论此起彼伏。

对公众参政权的热切呼唤与中国环境影响评价听政制度设计的缺憾已成为人们关注的焦点。

本文试图从保障公民宪法权利的高度认识中国环境影响评价听政制度,从而寻找解决方案。

一、公众参与环境影响评价的价值与功能(一)公众参与环境影响评价是公民的宪法权利《宪法》规定:“中华人民共和国一切权利属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和方式,管理社会事务。

”参与环境管理并对环境事务发表自己的见解,是现代社会公民民主权利的重要组成部分。

《中华人民共和国环境影响评价法》(2002)、《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006)等法律法规对在环境影响评价中的公众参与作了具体规定,贯彻落实这些规定是保障公民参与环境管理的重要基础。

(二)公众参与环境影响评价是公民环境权实现的重要方式环境权是一个包括一系列子权利的权利群,它是公权力与私权利的复合体。

第一,环境资源利用权。

环境权的核心在于保障人类世世代代对环境的永续利用,以获得满足人类生存需要和经济社会发展的必要条件。

第二,环境状况知情权。

是环境权主体获得本国乃至世界的环境状况、国家经济管理状况以及自身环境状况等有关环境信息的权利。

这一权利既是国民参与国家环境管理的前提,又是环境保护的必要民主程序。

第三,环境事务参与权,或者称之为环境决策参与权,包括参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度的实施过程,参与环境科学技术的研究、示范和推广等。

第四,环境损害请求权。

即公民的环境权受到侵害以后向有关部门请求保护的权利。

随着社会发展和生活水平的不断提高,人们的需求结构发生了重大改变。

公众的民主参与意识、环境权利保护意识日益提高,环境权的诉求也日渐强烈。

如何保障公众有效参与环境影响评价,已经成为满足公民政治参与和环境权利保障的一种具体形式。

(三)公众参与环境影响评价的功能公众参与环境影响评价,实质是规划和建设项目方或环境评价工作组同公众之间的一种双向交流。

此种交流的良性发展能够提高环境决策的科学性以及社会可接受性,从而提高环境影响评价的有效性。

第一,有助于提高环境决策的科学性。

规划和建设项目引起的环境问题往往十分复杂,涉及的范围很广,确认其所引起的环境问题往往存在若干不确定因851素。

而公众尤其是直接受规划和建设项目环境影响的人群,虽然在相关专业知识上有所缺乏,却十分熟悉和了解本地环境资源的情况,他们的感受是直接的、自觉的、敏感的,往往会意识到某些重大的环境问题和环境影响,他们的有效介入可大大充实评价方的实力,有利于制定出最佳的环保措施。

另外还可以使决策者更准确深刻地理解受影响人群的感受和要求,寻找更恰当的补偿和缓解措施,更好地权衡利弊,解决矛盾,避免后患。

因此,公众参与在一定程度上有助于对规划和建设项目作出更准确、全面的环境影响分析和评价,从而保证环境决策的科学性。

第二,有助于提高人们对规划和建设项目的认识,减少环境群体事件发生。

环境影响评价的公众参与作为公民行使民主权利的途径之一,其基本出发点是让环境决策更多地集中反映公众的意愿。

它可以保障公民的意愿得到合理的表达,环境决策更易得到公众的接受和认可,从而消除公众与规划和建设项目方的对立情绪,有利于减少环境群体事件的发生。

此外,环境影响评价的公众参与还有助于提高环境影响评价执行的有效性。

公众长期生活在建设项目周围的环境中,与建设项目的影响密切相关,让他们及时、全面地了解项目情况,有利于加强对建设项目环境影响的日常监督,弥补常规监测和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促进企业重视环境保护,提高环境影响评价执行的有效性[1]。

二、环境影响评价听证制度立法与实施缺陷(一)政府观念急需改变《环境影响评价法》在立法讨论期间,关于是否引入环境影响评价听证制度曾成为各相关部门激辩的关键内容。

反对方认为,与公众利益相关的规划和建设项目的环境影响评价要召开听证会的做法在中国太超前;现阶段中国国民素质还有待提高,让其参与到建设项目和专项规划的环境影响评价中除降低决策效率外,对于科学的环境决策毫无益处。

实质上,这种观念严重阻碍了公众参与环境决策制度的建立、完善和实际的执行效果。

(二)公众的环境参与意识仍需提高从20世纪70年代中国开始环境保护立法至今,公民的环保意识迅速提升,改革开放进一步激发了压抑已久的公众民主政治参与热情。

在中共十七大保障公众政治参与权利的精神鼓舞下,公众的法治意识和参与环境事务决策的意识有了进一步提高。

但只有在公众参与环境影响评价实现由“政府主导型”向“社会自觉型”转变,才能真正发挥该制度的作用,其实际的执行效果才会显现出来。

(三)听证代表产生程序及其构成仍有待完善听证代表产生程序及其构成是听证会能否准确反映公众意见的关键。

《环境影响评价公众参与暂行办法》听证会一节虽然很周全地考虑了听证代表的广泛性和代表性,但是受知识层次以及目前各地方环境信息公开程度及公开方式等因素的限制,使得部分相关利害关系人群失去了接受遴选的机会。

另外,听证会的组织者既是决策者又是听证代表的遴选者,因而对如何保证听证组织者的公平、公正,尚缺乏相应的制度约束。

(四)听证主持人必要的中立性与独立性有待提高听证制度的本质是利益相关方的博弈,决策者在此博弈基础上作出决策,应当全面考虑各方的意见,避免偏听偏信。

作为听证代表,发言时间及发言机会都应是平等的,这要靠听证主持人实际把握。

因此,听证主持人应处于超然中立不受行政决策者干预的地位。

而在实践中,听证主持人是由环境保护行政主管部门的法制工作机构中的人员担任,其与决策者属同一行政系统,不能保证其中立性与独立性。

(五)听证代表意见影响决策的刚性需增强《环境影响评价公众参与暂行办法》规定:“听证会组织者对听证会应当制作笔录。

”但对于听证笔录是否对决策是有一定约束力没有明确规定,而在实践中决策的制定并不以听证笔录为约束,因而就导致了听证程序流于形式,听证代表的意见对决策的影响刚性不足。

以价格听证会为例,“逢听必涨”的“规律”已经使得听证会的公信力受到极大损害,公众对听证会的热情正在丧失。

环评听证要走出价格听证的这一轮回,必须增强听证代表意见影响决策的刚性。

三、公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善 环评听证如何提高实效性,首先要做到以下几点:(一)转变政府观念,提高公众环境参与和维权意识环境影响评价听证制度的设立可以纠正、限制个人或少数人随意决策,限制政府权力。

听证机制并非是公众对抗政府的机制,而是优化政府运行机制。

环境领域的公众参与机制所反映的理念也不是倡导无政府主义,不是否认政府组织存在的意义,而是强调政府及其活动的有限性[2](P15)。

政府作为社会事务的管理者其权力来源于人民通过宪法的授予,人民需要秩序方授权政府,而非需要智慧才授权政府。

因此,政府不能以“智者”、“精英”自居,而只能是秩序的提供者,人951◆政治学聚焦◆民才是权力的真正主人。

因此,政府观念必须转变,公众通过听证会、论证会等方式参与环境影响评价也是公民宪法权利的具体实现。

(二)完善环境信息公开制度和听证代表遴选制度国家环境保护总局通过《环境信息公开办法(试行)》,对环境信息公开的范围、方式以及不履行信息公开职责的环保主管部门的法律责任作了明确规定。

但是,在环境信息公开方式的选择上,应以保证知识层次较低的人也能获取信息为标准,进而保证听证代表层的广泛性。

如何保证听证组织者的“公平、公正”,除了《环境信息公开办法(试行)》中明确规定代表遴选过程中应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,充分保证听证代表的广泛性之外,在选取听证代表时,还要充分考虑不同的观点、意见的代表性。

可以规定持“反对”观点和意见的代表比例,要求反对者不少于参会者的三分之一。

(三)建立专职听证主持人制度听证主持人是否独立,在很大程度上决定着听证程序设立者预期目标能否顺利实现。

鉴于此,可以考虑引入司法程序的中立理念,设立专职听证主持人制度,以保证其中立性和独立性。

专职听证主持人的选任,可以由相关部门举行资格考试,考试合格者均进入待选的听证主持人资源库,以供随机抽取。

为了降低运行成本,听证主持人资源库应当以一个县(市、区)或者市级行政区域为基础设立。

(四)明确听证笔录对环境决策的拘束力行政听证制度有正式听证和非正式听证之分。

非正式听证是指决策作出时,只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会,以供决策者参考,决策无须基于听证笔录作出。

而正式听证是指决策作出时,举行正式的听证会,使当事人得以提出证据、质证、询问证人,决策基于听证笔录作出。

从中国环境影响评价听证制度的现状来看,其属于非正式听证,不利于环境影响评价听政制度的实施。

应明确环影响评价听证制度正式听证的法律地位,建立听证笔录作为环境决策依据的制度,凡经过听证程序的,环保行政部门的决策必须依照听证过程中提出、经过对质的具有证明力的证据作出,不得考虑听证记录以外的材料。