中国环境影响评价公众参与制度的改进与完善
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中国环境影响评价公众参与制度的改进与完善
【摘要】：论述了环评中公众参与的作用和意义，在分析目前我国环评法公众参与制度存在问题的基础上，提出了完善公众参与制度的途径。
【关键词】：环评；公众参与制度；完善途径
1. 引言
环境影响评价,最早是由美国的柯德威尔教授提出的 [ 1 ]。1969 年,美国的《国家环境政策法》在世界上率先规定了该项制度。中国从1973年开始对重大建设项目进行环评,1979年颁布的《环境保护法》(试行)则从立法上肯定了环评制度,中国的环评也就此走上了法制化、规范化的道路。然而,由于”环保靠政府”思想的影响,中国的环评制度一开始并未重视公众参与问题,与此同时,公众也缺乏环境管理方面的参与意识。从实施情况看,中国环评中的公众参与始于1991年亚洲开发银行提供赠款的环评培训项目。1993年国家环保总局等部门在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环评管理工作的通知》中正式要求:公众参与是环评的重要组成部分,报告书中应设专章予以表述,使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。1996年新修改颁布的《水污染防治法》第13条第4款规定:”环境影响报告书中,应当有建设项目所在地单位和居民的意见”,这是中国首次对公众参与环评做出明确的规定。后来颁布的《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》对公众参与制度也做出了同样的概括性规定。及至2003年9月1日，我国《环境影响评价法》正式生效,公众参与制度有了重大突破,该法对公众参与的主体、条件、公众参与的对象、程序与方式等做出了较明确的规定,这对于发挥环评制度的积极作用十分关键。
2. 公众参与环境影响评价的作用和意义
公众参与的目的是使项目能被公众充分认可, 并将公众对项目的各种意见和看法体现在公众参与的结论中, 公众参与作为一种协调工程建设和社会影响的手段，在环评工作中弥补了单纯技术研究的不足。
2.1 保障公众环境知情权，充分考虑公众的看法和意见
让公众了解项目概况是公众参与的第一步。对居住生活在项目建设地周边的公众来说, 他们对拟建区域周边的环境有着最直接的感受和认识。。在环境影响评价过程中注重收集并认真听取他们的意见, 将有利于有关部门和单位在”环评”中更全面的认识被评价对象所处的环境状况, 及时发现存在的潜在环境问题,
以确保环境影响评价的质量,进一步提高”环评”的科学性和针对性, 确实使建设地域敏感环境保护目标得到有效保护。使项目的规划设计更趋合理，更有利于最大限度的发挥建设项目环评的综合和长远利益。
2.2 确认项目引起的重大环境问题可在环评中得到充分辨析
重大的建设项目，其引起的环境问题往往越复杂，环评中泄露某些环境资源的可能性就越大，就更需要公众的参与。 因为公众对某些模糊的环境资源或者特定的要素是非常有用的，尤其是居住在项目周边的人群，其对环境的感受是直接的，他们会亲身意识到某些重大的环境问题和环境影响，确保环评的重大环境问题得到充分认识。
2.3 确认环保措施的可行性，保障决策行之有效
公众是环保措施实施后直接受影响的人群，关系到他们居住环境的切身利益，他们会提出许多有益的看法，对于环境损失的补偿措施，公众参与的作用尤其重要。
2.4 提高环境影响评价执行的有效性
张长义等对台湾案例的研究表明[2] ,公众参与是环境影响评价制度执行有效性中功能最为突显的、最主要的制度性因素。这是逐渐步入发达和接近发达国家和地区的普遍现象。公众长期生活在项目周围的环境中,与项目的影响密切相关,让他们及时、全面地了解项目情况,有利于加强对项目环境影响的日常监督,弥补常规监测和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促进企业重视环境保护,提高环境影响评价执行的有效性。广泛和全面的公众参与可以为环境保护提供重要的信息和监督保证,对开发行为提供足够的外部压力,并使这种外部压力转变为企业重视环保的内部需要。公众了解项目，公众参与的意见成为相关决策中的重要依据，可以有效保障和发挥公众的监督作用。
3. 目前我国EIA中公众参与制度存在的问题
3.1 范围不清晰
《环评法》中规定的公众参与的范围是：需要编制报告书的规划和建设项目才举行论证会、听证会，或者以其它形式征求有关单位、专家和公众的意见。因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的编制环评报告书的项目以外，其它项目可以合法的避开公众参与制度。而现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和”三产”服务业。
3.2 途径不明确
中国《环评法》列举公众参与的形式与途径有:举行论证会、听证会,或者采取其他形式。何种开发活动采取什么样的参与途径,并没有一套既定的标准。往往根据具体的开发实践决定采取何种参与途径。叶俊荣等[3]认为，就参与方法而言,在双向沟通、公共接触程度、处理特定利益的能力等性质上有强弱之别,就告知教育、探询争议、解决问题、意见回馈、评价与建立共识等目的,亦各有所长,有待针对具体计划的性质作最有效的安排选择。
3.3 程序不具体
《环评法》中对公众参与制度实施法定程序的要求过于原则，可操作性不强，增加人为因素的几率较大，出现”上有政策，下有对策”的局面，流于形式，体现不了立法的本意。现阶段的公众参与基本上是采用发放调查表的形式来进行的。这种做法容易出现很多问题：一是调查表调查内容简单，环境问题不能充分让公众了解；二是由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差；三是由于建设单位不及时向公众发布拟建项目的详细情况，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见。这样，造成个别项目即使环评阶段有公众参与，实施生产后仍然会造成对项目周围社会环境，人民生活质量的影响，污染事故和环境纠纷不断[4]。
3.4 公众参与结果缺乏反馈
我国目前在环境影响评价的实际工作中,公众参与结果只是作为环评报告书技术评审与项目管理的依据,没有通过任何渠道告知公众其意见是否被采纳,环评的公众参与结果不能及时地反馈给公众,不但削弱了公众参与的作用,而且无法落实公众的监督作用。一旦项目有环境问题出现，投诉发生而项目没有被及时有效的处理，公众就会对公众参与的实际作用提出质疑，加剧公众的不满情绪，阻碍了今后环评的进展。在EIA 中应充分重视公众参与的结果, 并将结果告之公众,
打消公众的担忧。
4. 完善EIA中公众参与制度的途径
随着我国环保事业的不断深入，公众逐步成为环境保护的重要推动力量，并正在促成新的环保社会调节机制。环评中公众参与制度亟待完善。
4.1 强化环境意识，树立公众参与理念
坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，是我国新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。环评中公众参与制度的建设适应时代的要求，公众参与理念深入人心。环境宣传教育帮助人们掌握生态环境知识，了解环境保护法律体系。提高公众责任感就是摆脱过去”事不关己，高高挂起”的态度，积极参与到环境保护中，行使法律赋予的权利，同时监督他人的行为。通过多种形式，从社区到团体组织等的宣传，提高全民的环境保护意识。重在提高各级政府决策者对公众参与制度重要性的认识，保证其顺利实施。
4.2 增强EIA中公众参与的法律基础
美国环境影响评价法的公众参与法律规定包括：公众对是否需要编制环评报告的审查、向公众公告编制意图、公开讨论所有方案定环境影响、公告报告初稿、举行听证会并邀请公众参加，发表意见并予以解答。日本环评制度的主要法律依
据是其实施纲要[5]。目前，我国法律文件及部门规章中涉及公众参与的条文很少，而且多为原则性规定，这使得公众参与的范围、途径、程序、 方式以及救济保障等在实践中存在不可操作性。因此，可以试图将具体的操作规范制定在行政法规或者部门规章中。在法律法规中补充公众参与的详细条款,如规定公众在环评中的知情权、发表意见权、探告权等，使这项制度程序化、法律化、正规化,
明确公众参与的时机、方式, 建立环境影响评价听证制度和对公众意见的回应制度, 使公众参与具有坚实的法律基础。
4.3 建设环评信息公开制度
环评信息公开是公众参与环境保护的基本前提条件。从美国的立法和实践中的具体做法来看,在环境影响评价信息公开中负责信息公开的主体既包括政府部门,也包括项目提议者即企业。环境信息公开的主要办法就是采用包括在联邦登记上发布公告。信息公开制度是公众参与制度改善的关键，对于环境影响评价公众参与非常重要。台湾地区与世界银行采用的陈列、展示、信息发布,甚至采用广播喇叭、扩音器等办法都值得我们借鉴。只有当信息公开的条款明确地列入《环评法》中时，公众参与环境影响评价才能真正落到实处[5]。
另外，赋予公众提起诉讼的权利，鼓励和支持建设环保团体和组织，公众通过环保团体提出诉讼，可以避免直接的利益冲突[6]，既可以避免过激行为，也减少了对政府的依赖。此外，加强社会监督。例如，上海市环保局制定了对环境违法行为实施有奖举报的实施规定。沈阳市等地也在地方环保条例中加强了鼓励公众参与的制度。
总之, 我国在环评中开展公众参与专题研究工作起步较晚, 无论在研究深度和广度方面与工业发达国家还存在较大的差距。公众参与环境影响评价是民主原则在环境保护领域的重要体现。目前我国学界关于公众参与的研究大多停留在呼吁阶段, 实际上很多立法已经吸收了公众参与的原则与理念,因此有关公众参与的学术研究应当进一步推进。公众参与的实现及其程度有赖于程序制度及法律责任制度的完善,因此应当重视公众参与细节方面的完善与细化。应当认识到, 学术研究应当深入到公众参与的实施机制和法律责任的层次上来[7]。
参考文献
[1] 最早提出环境影响评价的人[N]. 中国环境报, 1991-12-14.
[2] 张长义. 从组织控制途径探讨环境影响评估执行之有效性--台湾之个案研究[Z]. 台湾大学地理学系所,1989.
[3] 叶俊荣. 环境政策与法律[M]. 北京:中国政法大学出版社, 2003.
[4] 杨小权等. 关于《环评法》中公众参与制度实施的几点思考. 中国环境管理, 2004,12:18～19.
[5] 李艳芳. 论公众参与环境影响评价中的信息公开制度[J]. 江海学刊,
2004 (1): 128.
[6] 陈霞明. 境外环境影响评价公众参与的法律规定. 经济工作导刊，34-35.
[7] 周珂. 生态环境法论[M]. 北京:法律出版社,2001. 73.
[8] 高福德, 等. 试论环境影响评价中公众参与的完善与细化.科技咨询导报，2007 NO.26:185.
