图1：城市增长边界概念图
图3：城市空间发展情境分析
图4：城市刚性发展边界规划图
市县级国土空间总体规划中城镇开发边界划定方法研究 摘要：近几年，由于空间规划改革力度的加大，城镇边界开发将是国家空间治 理体系的关键环节，其多次在大型会议以及重要文件中提到，在国家层次的空间 规划改革试点过程中获得了有效推动。与生态保护红线等相比，在“十九大”报告 文件中提到的“三条控制线”，城镇边界开发这一项是现阶段唯一未曾有国家层次 对应的划定制度与相关技术指南，这是需要进行深入探究的。文章对现阶段空间 规划试点工作积累的城镇边界开发经验进行了整理与总结，同时对边界存在的内 涵以及规划实施的要素进行了探讨，期望给国家整体空间规划改革给予一定程度 上的参考。 关键词：国土空间规划；城镇开发边界；划定方法 城镇边界开发项目在其他国家城镇整体规划建设过程中有着重要的意义。不过因为国内 外土地政策以及规划制度的差异，虽然我国研究学者关于城镇边界开发的基本内涵以及划定 方式做了非常多的探究，不过现阶段还有没有一致性的界定出明确的概念。但对于现阶段全 国性质城市边界开发划定的大潮流，怎样界定城市边界开发的基本概念，规划好城镇开发边 界范围，能够真正促使城镇发展模式从规模粗放型增长模式转换为质量效率型精细化增长模式，这是值得我们深思的。文章会研究城市边界开发的基本概念内涵以及划定手段，期望对 现阶段我国城镇边界开发划定工作给予一定程度的参考价值。 一、城镇开发边界划定过程中需要考量的内容 1.城镇特征和整体功能的剖析 城镇在国家整体规划过程中有着非常独特的地位和特定作用，在城镇开发过程中划定边 界应该结合城镇特征以及规划战略，某些国家发展过程中具有特定作用规划布局的城镇，需 要依据有助于增强城镇功能、改进综合职能的基本原则，在资源配给上给出优先性战略以及 结构安排，使得城镇的结构以及相应功能呈现更加合理的关系。另外还应该认识到，由于国 内城镇化水平的提高，形成都市区变成了一种常见的空间现象，应该掌握好城镇功能区域内 的态势，要更加关注都市区空间规划上的管理，使其更加有利于完善城镇功能区域规划。 2.国土空间开发过程中适宜性评估 评估国土空间开发过程中适宜性问题是为了辨别不同类型的国土资源更适合于哪种模式 的开发方式，哪些地区应该配置怎样的开发工具，哪些区域是禁止开发，哪些区域需要设置 特定的开发条件，用这些来提升国土资源开发过程中的安全性以及开发效率。需要关注的是，城乡用地评估与国土空间开发中的适宜性评估是存在很多差异的。 3.应对城镇发展过程的不确定性因素 城镇边界开发可以说是一项规划政策工具，那么其就很难离开关于城镇空间增长态势的 预测分析。不过预测只是一个预测而已，空间增长由于其受经济政策等多因素条件的影响， 其发展前景具有不确定性。城镇规划师在时刻与这种不确定性做了斗争。对于一个复杂性的 真实世界，其确定性不过是规划师不停捉到的幻影。在某种程度上加强规划弹性的同时，还 需要认识到，“三条控制线”的目的就是管理国土资源空间性结构，为了保持生态系统的稳定 性以及提高生态系统质量，具体到实际情况中，就联系到城镇结构与职能优化问题，所以， 城镇边界开发划定边界范围不仅仅是提供规模指标这么简单，在具有指标管理的前提下，还
江苏省城镇化和城乡规划研究中心 关于划定城市增长边界的思考 规划研究 ＰｌａｎｎｉｎｇＲｅｓｅａｒｃｈ 【摘要】当前，我国城镇化进程快速推进，城市人口和用地大规模增长，城市无序蔓延和城乡空间混杂问题日益明显，城乡规划作为城乡空间管理的政策工具，正面临着从增量规划向存量规划转型的趋势，而划定城市增长边界则是适应该趋势的重要手段之一。本文对城市增长边界的内涵及发展历程进行了梳理，在此基础上提出了划定城市增长边界要与城镇化进程相协调，要与“三规合一”等工作相结合，在我省人口规模超过５００万的特大城市优先开展试点工作，并指出苏南各市县应结合城市总体规划修编工作，充分运用城市增长边界的理念，开展相关研究工作。 【关键词】城市增长边界；城镇化；三规合一 1城市增长边界的划定背景 自上世纪90年代以来，随着我国城镇化 进程快速推进，城市人口和用地大规模增长。由于缺乏有效的城市空间增长管理手段，导致城市无序蔓延问题日益凸显，主要表现在：开发区、新区和大学城等城市扩张浪潮使城镇空间不断向外扩展；城市过度扩张而土地利用效率低下；自然景观和基本农田受到吞噬；耕地和生态保护压力大等。为有效遏制城市的无序扩张和土地低效利用所带来的问题，国家在“十二五”规划、国家新型城镇化规划等政策文件中，多次强调合理确定城市规模、增长边界、开发强度和保护性空间的重要性。习总书记在中央城镇化工作会议中已明确提出，要“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”。 长期以来，国家各有关部门也分别从耕地保护红线、生态红线、规划建设用地范围等不同角度探索城乡空间管理的方法。住房和城乡建设部在2006年实施的《城市规划编制办法》中，第一次正式提出在城市总体规划纲要阶段 要研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围。但是由于传统的规划建设用地范围所采取的方式是通过城市人口预测，结合城市人均建设用地指标来划定，实际操作中受地方用地需求的影响，往往难以适应城镇化快速发展所带来的用地增长。 自2012年以来，环境保护部从保护生态环境的角度划定生态保护红线，在总结内蒙古、江西等相关试点工作经验的基础上，于2014年出台了中国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，生态保护红线划定工作有序开展。 国土资源部则从保护耕地角度划定基本农田保护红线，结合《基本农田保护条例》等法律法规进行严格管理，耕地保护也取得了一定的成效。在此基础上，国土资源部开始关注城市增长边界的划定工作，在今年出台的《节约集约利用土地规定》第十一条中明确提出， “国土资源主管部门应当在土地 利用总体规划中划定城市增长边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制”。 可见，基本农田保护红线和生态红线等非建设用地界线愈来愈显“刚性”，相关法律法规和管理办法也越来越完善。土地利用总体规划已开始关注“城市增长边界”，但城市总体规划从城市空间增长管理的角度划定“城市增长边界”尚未得到足够重视。在当前新型城镇化推进过程中，如何从实现紧凑发展、协调城市公共财政投入和公共设施配给范围、提高设施供给效率等角度考虑，开展城市增长边界划定工作，为城市开发提供一个兼具“刚性”和“弹性”的边界，对我国未来城镇化的有序推进，显得尤为迫切和重要。 2城市增长边界的内涵和发展历程 城市增长边界起源于美国，二十世纪六七十年代，美国正处于城镇化发展的中后期，
城市空间增长边界 城市空间增长边界(Urban Growth Boundary，简称”UGB”)的基本功能是控制城市规模的无节制扩张，是城市增长管理最有效的手段和方法之一。关于UGB，有学者从政府管理角度理解为”被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”；也有学者从保留地形、地貌的角度出发，认为”大都市区域是应该具有地理界限的有限空间。这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或者是消失”；也有学者从城乡关系的角度出发，认为UGB是一条划分城市与乡村的分界线，是一种城市空间控制和管理的手段”，还有学者认为UGB是城市的预期扩展边界，边界之内是当前城市与满足城市未来增长瓣求而预留的土地”。笔者认为，UGB是城市建设用地与非建设用地的分界线，是控制城市无序蔓延而产生的一种技术手段和政策措施，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线。它既可以是有意识地保护城市所处区域内的自然资资源和生态环竟作为控制城市发展的”刚性”边界;也可以是合理引导城市土地的开发与再开发成为引导城市增长的”弹性”边界。 UGB的确定基于以下因素:①城市人口增长需要;②满足住房、就业机会和生活质量需要;③通过经济手段提供公共设施和服务;④最高效地利用现有城区以内和边缘区的土地;⑤关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响;⑥根据土地分类标准保留农
业用地;⑦使城市对土地的使用与附近的农业活动相和谐。因此，其目标可以被概括为：保护基本农田；提供充足的公共设施减少对空气、水和土地的污染;圈定明确的城区边界。 当前我国UGB的提出主要是为了:①限制城市无序蔓延，圈定明确的城市边界;②保护城市外部开放空间;③保护乡村与基本农田;④实现高密度、更加紧凑的发展模式。UGB确定以后，地方政府就必须尽最大努力，满足规划期末居住、工业、商业、娱乐及其他建设用地的需要。 UGB对城市蔓延的控制是通过划定允许城市发展的界限来实现的:划出若干”拟发展区”，根据需要选择不同的开发密度，并赋予边界一定的灵活性，在必要的时候允许调整。 “精明增长”的十大原理是： 1. 土地的混和使用。 2. 设计紧凑的住宅。 3. 能满足各种收入水平人的符合质量标准的住宅。 4. 适合步行的社区。 5. 具有自身特色，极具场所感和吸引力的社区。 6. 保护开敞空间、农田和自然景观以及重要的环境区域。 7. 强化已有社区。 8. 多种选择的交通方式。 9. 城市增长的可预知性、公平性和成本收益。 10. 公众参与。 精明增长的目标和原则 精明增长是一项综合的应对“城市蔓延”的发展策略，目标是通过规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效力，提出“城市增长边界”、“TOD”(Transit-oriented Development)发展模式以及城
新时期对城镇开发边界的思考 发表时间：2019-09-21T12:17:51.470Z 来源：《基层建设》2019年第19期作者：李晓玮[导读] 摘要：随着国家机构改革实施，国家空间治理进入到了新的历史阶段。 山东省城乡规划设计研究院 摘要：随着国家机构改革实施，国家空间治理进入到了新的历史阶段。在当全面展开的国土空间规划中，要划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。城镇开发边界是国土空间中与城镇乡村发展、资源环境节约与保护密切相关的一条控制线。有必要对城镇开发边界的相关理论研究进行梳理思考。对国外城镇开发边界经验总结的基础上，梳理了国内近年来城镇开发边界的实践研究和存在问题，城镇开发边界的政策意图，最后总结新时期城镇开发边界划定的思考。以期明晰城镇开发边界对国土空间治理的重要作用。 关键词：城镇开发边界；空间治理；规划政策；国土空间 1 国外城镇开发边界经验 1.1 国外城镇开发边界的概念理解 城镇开发边界的思想起源于19世纪霍华德提出的田园城市理论。霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分，城市周边围绕着农田，当城市规模发展到一定规模时，不可在原地扩大城市规模，需要另外新建另外一座田园城市。围绕城市周边的农田起到了限制城市无序蔓延扩张的作用。 1938年颁布的《大伦敦绿带规划法案》，在伦敦周边划定了环城绿带用地，此后1944年的《大伦敦规划》正式划定绿带环，用以限制城市无序蔓延扩张。 1976年美国的塞勒姆市（Salem）最早明确提出城市增长边界概念的，为“城市土地和农村土地之间的分界线”。塞勒姆都市区划定了城市增长边界，明确了城市发展范围。解决了当时塞勒姆市与其相邻的波尔克（Polk）和马里恩（Marion）两县在城市规划管理中的冲突。规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发，边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发。此后，西方学者对城市增长边界的定义进行了补充，西贝特（RichardSybert）认为“城市空间增长边界是在城市外围划定的一条遏制其城市空间无限制进行扩张的线”。本斯顿（DavidBengston）等将城市增长边界定义为“将城市化地区与郊区生态保留空间进行区分的重要界线，由政府在地图上予以标示”，通过区划（Zoning）及其他政策工具保障其实施。 1.2 波特兰城镇增长边界实践案例 波特兰在2040年远景规划的编制过程中，采用多方案比较的模式，划定了城市增长边界。 基于土地利用现状、环境敏感性分析、开发适宜性分析、城市发展等初步提出了三个“增长概念”，各对应一种城市发展情景。方案一预判城市增长迅速，新增城市用地主要为居住，城市向生态压力小的地区扩张。方案二预测城市为内涵式发展，城市规模基本维持现状。方案三预测城市发展兼具外延扩张和内涵发展相结合，城市布局以组团式沿交通干线展开。 通过综合分析土地消耗总量、城市人居适宜性、职住平衡、景观多样性等方面，最终选择方案三。确定增长情景后，进一步结合城市发展各项要素对城市增长边界进行细化，划定增长边界形态（图2）。 图1 波特兰四种情景的城市增长情景 图2 波特兰城市增长边界 2 国内近年来城镇开发边界的实践 2013年的中央城镇化工作会议明确要求：“尽快把每个城市特别是特大城市城市开发边界划定”。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》和中央城市工作会议等一系列规划、文件和会议都强调，要科学划定城市开发边界，限制城市无序蔓延和低效扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2014年7月，住房和城乡建设部、国土资源部选择了北京、上海等14个大城市开展城市开发边界划定的试点工作。四川、陕西、安徽等省份也在这个时期发布了地方性的城市开发边界划定导则。 3 城镇开发边界的政策意图 通过十多年的探索，我国城镇开发边界的政策意图逐渐由模糊到明确。2005年住建部颁布的《城市规划编制办法》最早提出研究划定“城市增长边界”。其目的是抑制2000左右出现的城市建设用地快速扩张的态势。 2013年中央城镇化工作会议上有关“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”的要求，是在2012年党的十八大报告中首次提出了“生态文明建设”和统筹推进“五位一体”总体布局的背景下提出的。在试点的基础上，中央城市工作会议后的中发〔2016〕6号文件中，明确了划定“城市开发边界”的意图在于“加强空间开发管制”，“根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”。整体上体现的是“严控增量”的思路。
城市总体规划中“四区”的划定方法研究 彭小雷苏洁琼焦怡雪王磊徐超平 中国城市规划设计研究院 TU984.11 【摘要】在分析总结国内外有关建设区域和限制建设区域的研究进展、城市规划编制案例和城市管理实践的基础上，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》及城乡规划相关法律法规，提出现阶段各城市“四区”划定和空间管制工作具有长期性、地区差异性和时效性三大特征，确定“四区”划定应重点在城乡规划体系中的城市总体规划编制阶段，最后提出该阶段“四区”划定的原则、方法、限制性要素及分区、成果要求，为城市总体规划编制工作提供技术借鉴。 【关键词】禁止建设区，限制建设区；适宜建设区；已经建设区。 1 研究背景 随着城镇化进程的推进，非农经济对土地的巨大需求使得农地农用，自然资源合理利用，生态环境保护成为土地利用的重要目标，许多国家已建立空间管制制度来引导开发建设行为，虽然各国政治制度、经济发展水平和自然资源状况等条件不同，空间管制的实施范围，强度和作用也各具特点，但多数国家和地区均经历了从仅管制城市建设用地转向管制区域用地①，城市建设区从严格的指标管理转向战略性和鼓励性管理②，非城市建设区从保护个体资源转向保护整体性生态环境③，实施手段从严格的法律法规控制转向法律法规为主和经济杠杆引导④的制度演变历程。 中国正处在快速城镇化时期，到2020年将新增2.2－2.5亿左右城镇人口（建设部，2006），城镇人口的快速增长将引发对建设用地的巨大需求。但中国也是一个资源相对不足，生态环境脆弱的国家，城镇周边的优质农田，生态敏感地区不应该也不可能完全转化为建设用地。在此背景下通过城乡规划来划分建设用地和
城市开发边界划定技术要点及地方探索 边界划定工作启动以来，各市积极组织管理部门、科研院所的专家学者，研讨边界划定的理论方法和管理经验，明晰工作方法和技术思路。由市委或政府领导牵头成立领导小组，各相关部门组成成员单位，国土资源管理和城市规划部门负责具体事务，加强技术标准、基础数据、信息平台、行政管理等方面的协调衔接。由于管理模式、技术准备等方面的基础不同，划定工作的进度存在差别。其中，厦门市已初步完成国民经济和社会发展规划、城市规划和土地规划的“三规合一”工作，基本形成边界划定初步成果，正在探索以信息平台的协同管理为抓手，强化开发边界的管控；武汉市在确定基本生态控制线的基础上，结合市域环境容量研究和建设用地适宜性评价，形成了城市开发边界的雏形；贵阳市已完成组织和技术准备，正在建立城市建设用地分类和土地利用现状分类对照体系，加快推进划定工作。 总体思路上，三市的划定工作突出了生态保护优先和节约优先的原则，通过资源环境承载力评价、生态敏感性评价和建设用地适宜性评价，明确不能开发建设的国土空间，划定生态控制区。统一土地、城市等相关规划的技术标准、基础数据、空间布局、和信息平台，协调衔接规划目标和控制性指标，按照近期严控和远期弹性的思路，划定城市开发边界。建立开发边界的管理办法，完善配套政策，强化边界管控。 技术要点上，一是明确了划定范围和期限。厦门市和武汉市在全市域范围内开展划定工作，贵阳市将《贵阳市城市总规划（2011-2020年）》确定的城市规划区确定为城市开发边界的工作范围。规划期限上，厦门市和武汉市将边界划定设置为2020年，并提出远期目标，贵阳市将边界划定设置为2020年，展望至2030年。二是建立了统一的基础平台。厦门市从标准认定、规划用途、空间布局等方面制定了处理三个规划差异的原则和措施，武汉市实现了“两规合一”的数据口径统一、规划目标统一、城乡建设用地布局统一和空间管制分区统一，贵阳市正在制定统一两规用地分类的工作。三是强化了规划刚性与弹性。厦门市设置生态控制线（包括生态红线和生态缓冲区）、建设用地规模控制线分别作为生态空间和城市空间。生态控制区内的建设用地采取多种方式逐步清退，生态缓冲区作为远景的城市发展空间。武汉市将生态红线和开发边界之间设置为弹性区，作为城市开发边界维护调整的弹性空间，也是远期发展的备用空间，生态红线作为刚性线，不得轻易调整。四是衔接了相关规划。厦门市以“三规合一”一张图为基础，推进环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划纳入统一平台；武汉市在“两规合一”的基础上，逐步融合发展、水利和环保等相关领域规划；贵阳市重点落实“两规合一”，与环保、林业、水利、文物等部门规划相协调。五是结合了生态保护划定工作。厦门市将生态林地、基本农田及生态廊道、重要河流水系、一般农田、城市公园、防护绿地等划入生态控制线范围，进一步划定基本生态控制区，采取定点、定位、定桩等方式，将空间坐标落地，配合管理实施细则加以保护。武汉市已在都市发展区划定基本生态控制线，今年正在开展都市发展区外围的基本生态控制线划定工作。都市发展区内的基本生态控制线与城市开发边界基本重合，外围控制线即为生态保护红线。配套出台管理规定和实施细则，对既有项目清理处置、新增项目控制管理。贵阳市将开展资源
北京市城市空间的扩展与空间结构演变分析 王亮加雨灵 【摘要】本研究利用北京市全市域的遥感影像数据，运用GIS分析技术，对北京市近30年来的城市空间扩展与城市空间结构演变进行分析。结果显示，北京市空间扩展有明显的阶段性和方向性特征。而城市空间结构在2001年以前日趋紧凑，城市扩展围绕中心城近地域圈层式蔓延态势明显；2001年以后，北京的城市扩展呈现多中心集聚趋势，近地域新城开始与中心城成片连接，且空间的无序蔓延程度增加。研究表明，常规性事件是城市空间演化的本底，演化性事件是决定北京城市扩展模式和空间结构演变方式的决定性因素，革命性事件为城市扩展创造了契机，它们共同影响了北京市城市的扩展与空间结构的演变。 【关键词】城市空间；扩展；结构；演变；北京市 1．引言 伴随我国城镇化进程的不断加快，城市空间扩展与空间结构演变是城市发展的必然趋势[1, 2]。城市化是城市用地增长的主要动力[3, 4]。目前对于城市空间扩展的研究，大多从用地变化的角度出发，对城市用地扩展的空间过程、格局、动力机制和模式等进行讨论，并以北京、上海、深圳、广州、沈阳、武汉、淮安等城市[5~11]为例开展了广泛的研究。从研究方法看，近年来开始采用RS数据，利用GIS空间技术获取城市用地资料，计算城市用地单元在某时段内的扩展指数[12, 13]、分形指数[14]、景观指数[15]等。 本文将以遥感影像数据为基础，利用GIS空间分析技术，对北京市近30年来的城市空间扩展与城市空间结构演变进行分析。并对空间演化背后的动力机制进行探讨。 2．数据来源与研究方法 2.1 数据类型及来源 以北京市全市域遥感影像为基础数据源，均从北京市城市规划设计院规划信息中心遥感影像数据库获得。其中，1986年～2001年数据为TM遥感影像，分辨率为30米×30米；2006年～2012年数据为SPOT5遥感影像，分辨率为10米×10米。 为进行空间扩展的动态分析，需对遥感影像数据进行预处理。借助ERDAS 软件对图像进行几何精校正，校正精度满足要求。再对图像进行裁剪和主成分分析等相关的增强处理，利用人机交互的方式对遥感影像进行监督分类。然后将栅格数据转换成矢量数据，再进行用地类型比较和矢量数据叠置分析、属性数据的提取和计算。得到完整的遥感解译数据。 需要指出的是，由于缺乏建设用地类型的实地普查，无法十分准确地区分城市建设用地和农村建设用地，故在城市扩展的核算中，将两种类型加总，得到建设用地的数据。 2.2 研究方法 2.2.1 等扇分析方法
城市综合承载力导向下的城市增长边界划定 ——以常州城市承载力规划研究为例 黄勇王宗记 (常州市规划设计院，江苏213003) 摘要：城市空间增长边界(简称UGB )是为了控制城市空间的无序蔓延而产生的一种技术手段和政策措施,是合理引导城市土地开发与再开发、保护各种自然资 源(包括土地资源)有意识行动。它是指导城市如何增长,并塑造合理城市内部空间与外部空间的一种方法模式。设立UGB 对于中国的城市空间扩张管理有着十分重要的指导意义,但我国与其他国家在城市化发展阶段、城市化发展速度、土地所有制、行政基础以及市场化程度等诸多方面所存在的差异,因此UGB 管理模式并不能够简单地“复制”到中国,如何科学地划定城市增长边界，成为当前我国城市规划亟待解决的问题。综合城市承载力导向下的城市增长边界划定以特定时期和目标为指导思想，综合城市扩展模拟结果、承载力空间分布以及城市总体规划“四区”划定结果，三者协调，结合自然和历史界限划分城市增长边界。关键词：城市增长边界；城市综合城市承载力；CA 模型1引言城市增长边界（Urban Growth Boundary ，UGB ）是通过划定允许城市发展的界线，划出若干“拟发展区”供开发公司发展，各发展区之间用永久性的绿带隔 离，并以公共交通将他们连接，然后根据需要选择不同的开发密度，在必要时可在一定范围内通过严格的审批程序进行调整。城市增长边界被视作一种严格控制蔓延并引导合理增长的规划途径，在美国许多城市得到广泛应用。 城市综合承载力指特定时期和目标下，一个城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及经济社会活动的承载能力。综合承载力导向下的城市增长边界划定以特定时期和目标为指导思想，综合城市扩展模拟结果、承载力空间分布以及城市总体规划“四区”划定结果，三者协调，结合自然和历史界限划分城市增长边界。 中国人多地少，耕地资源短缺，节约用地的思想一直是城市规划和城市建设中遵循的基本原则，但现实中的城市空间增长仍然存在这样那样的问题，如城市 都市世界—城市规划与交通网h t t p ://w w w .c i t y u p .o r g
城市增长边界划定方法比较研究 摘要 1)目前，中国各个城市的建设用地在肆意蔓延，用地规模在无限制扩大。 2)同时，中国城市扩张有着不竭的动力，如城市化进程的快速推进，城市人口的不断增加 等。 3)我们应思考，如何使城市蔓延得到合理的控制，如何使城市建成区得到更高效的利用， 其中有一条行之有效的方法，即是划定城市增长边界。 4)然而，目前划定城市增长边界的方法众多，其切入角度、适用范围也各不相同，这为城 市增长边界的划定增加了难度。 5)基于这点思考，本文首先分析了划定城市增长边界的多样性，然后详细研究了其中三种 划定方法，并运用典型案例进行阐释，最后针对两类不同城区进行了方法应用的实证研究，并做归纳总结。 6)本研究的现实意义在于为总体规划增长边界的划定提供更多参考，其理论意义在于为抑 制城市蔓延献言献策。 关键词： 城市增长边界；划定方法；比较； 1.引言 2011年,中国城市化率突破50%，中国城市化进程到了重要的转折时期。城市化带来的诸多问题,将逐渐凸显出来。其中，城市建设用地的不断增长，城市建设范围的扩大，是一种必然的趋势；而中国城市形态逐渐呈现出分散、低密度、区域功能单一和依赖汽车交通的特点。为此，我国政府出台的城市规划条文中逐渐出现了对划定城市增长边界的要求。06年新版的《城市规划编制办法》第二十九条总体规划纲要及第三十条市域城镇体系规划同时指出，城市规划需要研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围。2011年3月14日，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》：合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张。预防和治理“城市病”。 正视人口发展速度慢于用地扩张速度的现状，警惕人口城镇化慢于土地城镇化的问题，城市化的发展需要有个极限。划定城市增长边界或有条件建设区，以约束城市增长的范围。城市发展达到增长边界时，考虑城市增长转移到有条件建设的地方。探索、比较并评估城市空间增长边界相关研究，以期发现内在的规律性，还应展望其现实应用性。
附件1：城镇开发边界划定指南（试行） （一）总体目标 通过划定城镇开发边界，防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，推动形成边界内城镇集约高效、宜居适度，边界外山清水秀、开敞舒朗的国土空间格局。 （二）基本概念 城镇开发边界。城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，在一定时期内因城镇发展需要，可以进行城镇开发和城镇集中建设,重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇有条件建设区和特别用途区。（附图A） 附图A：城镇开发边界空间关系示意图
城镇集中建设区。根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。 城镇有条件建设区。为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。 特别用途区。为完善城镇功能、提升环境品质，保持城镇开发边界的完整性，需加强规划管控的地区。可以包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。 （三）划定原则 坚持节约优先、保护优先。落实全市国土空间总体规划确定的主体功能区定位，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的范围，落实全市国土空间总体规划相关指标，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，提高城镇建设用地集约化程度。 顺应城镇发展需求。在综合考虑城镇定位、发展方向和综合承载能力的基础上，科学研判城镇发展需求,优化城镇形态和布局，促进城镇有序、适度、紧凑发展，实现多中心、网络化、组团式、集约型的城乡国土空间格局。 提升人居环境品质。坚持以人为本，统筹安排城镇生产
“三规合一”背景下城市增长边界（UGB）划定方法初探1 ——以宝鸡市眉县为例 程永辉 摘要：“三规”在城市管制上的矛盾由来已久，城市增长边界（UGB）的划定作为“三规合一”的基础性工作，已成为有效控制城市蔓延的技术手段和政策工具。目前，我国学者多从“城市扩张模拟”和“生态基底保护”两个角度对UGB的划定进行探索。本文并以宝鸡市眉县为例，探讨了“三规合一”背景下县级行政单元UGB划定的方法，即首先划定城市开发不可逾越的刚性边界，然后以城市发展研究为基础协调规划之间的差异，明确城市可建设区域，最后提出法定规划的修改意见，以期为我国UGB划定工作提供借鉴。关键字：三规合一城市增长边界（UGB）划定方法眉县 引言 在我国现行行政体制下，国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用总体规划（以下简称“三规”）是由政府的三个行政主管部门自行独立编制的。“三规”从各自不同专业角度对城乡未来发展进行设想，在技术标准、编制体系、规划平台、行政审批程序等方面均存在差异。这种“三规”各自为政的局面，导致“三规”在空间管制上矛盾突出，控制界线被一再突破，实施效果不佳，减弱了规划对空间的管制作用。 同时笔者注意到，在中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》等重要会议或文件中，明确要求“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界”。笔者对我国有关“城市增长边界（UGB）”划定的文件或会议内容进行简要梳理（表1），结果表明UGB划定是“三规合一”工作的基础性工作。而随着我国经济、社会发展呈现出“新常态”，占我国人口总数70%的县级单元成为城镇化的重要层级[1]。但现实中市级政府城乡规划管理部门没有参与县级政府城乡规划管理的权利和义务，而县级以下再无相应的规划主导部门，县级单元作为“城”和“乡”的连接单元，成为有效推进城乡统筹的重要单元。鉴于此，本文选取县级单元为主要研究对象，以宝鸡市眉县为例，探讨在“三规合一” 1基金项目：陕西省自然科学基础研究计划项目（项目编号：2015JM5171），城市化过程的城市空间扩张响应机理与调控。
陕西省城市开发边界划定工作办法 （试行） 第一章总则 第一条为贯彻落实中央城镇化工作会议精神，进一步加强和改进城乡规划和土地利用规划工作，防止城市无序蔓延，优化城市空间布局，提高建设用地利用效率，根据《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规，特制定本办法。 第二条本办法适用于陕西省城市开发边界划定试点市县的城市开发边界划定工作。 第三条城市开发边界是指在城市规划区范围内划定可进行城市开发建设与不可进行城市开发建设的界线，包括中心城区规划建设用地，以及中心城区周边与中心城区连绵发展的各类园区、开发区及下辖城镇的规划建设用地。 第四条城市开发边界划定工作应坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，严格保护耕地和生态环境，坚持节约集约用地，合理控制建设用地规模，优化城市用地布局。 第五条各试点市县政府应当安排专项资金用于划定城市开发边界的工作研究、成果编制和边界的实施管理。 第二章职责分工
第六条省住房城乡建设厅会同省国土资源厅负责全省试点城市开发边界划定工作，并建立协调工作机制。依托科研院所和相关专家做好城市开发边界划定的技术指导和审查。 第七条各试点市县人民政府作为城市开发边界划定的责任主体,负责划定城市开发边界的组织领导工作。具体工作由城乡规划、国土资源管理部门承担，发展改革、环境保护、农业、林业等相关部门要做好协调配合工作。 第三章工作要求 第八条各地应委托具有相应资质的设计单位承担划定城市开发边界成果的编制工作。 第九条城市开发边界划定工作要与城市总体规划、土地利用规划、主体功能区规划、环境保护规划、林地保护利用规划等相关规划做好衔接。 第十条按照城市总体规划和土地利用总体规划的编制技术要求，合理确定2020年城市人口规模和建设用地规模。 第十一条划定城市开发边界应与城市区域资源环境承载力和城市发展阶段相适应，明确各类需要重点保护和限制开发建设的要素，通过城市用地限制性评价，明确不能开发建设的空间和比重；通过城市用地适宜性评价，明确适宜开发建设区域的优先次序。 第十二条城市开发边界的划定成果参考（《陕西省城市开发边界划定编制技术指引》（附件2），边界应尽量利用各类区
城市增长边界一词目前在国内很火，在官方文件上第一次出现城市增长边界应该是在2006年由建设部颁布实施的《城市规划实施编制办法》中，其中明确要求制定城市总体规划过程中，“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。但对于什么是空间增长边界，如何划定增长边界，官方并没有明确的说法。时任建设部规划司副司长的孙安军提出“城市空间增长界限，应该可以理解为城市实体空间扩展的范围，实际上是指“规划建设用地的范围”。”（《城市规划》记者，2006（5）） 在实际规划操作中，城市增长边界并没有作为强制性的要求，翻阅2006 年以后编制的城市总体规划，可以发现很多规划中并没有这方面的内容，或者仅以很小篇幅带过。不过这段时间对于城市增长边界在学术领域的讨论日趋热烈，对于不同类型的城市增长边界（刚性/弹性，以北京为代表），城市增长边界的不同划定方法等均有讨论，2014年第4期国际城市规划《中外城市增长边界研究进展》（王颖，顾朝林，李晓江，2014）中有较为全面的整理归纳。后来这一概念被国家新型城镇化规划带入国家政策层面，其中提到合理控制城镇开发边界，严格控制城市边界无序扩张，防止城市边界无序蔓延。 城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划（好像以前的城市规划没有限定城市边界似的……），要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。在国家层面发声之后，2014年1月国土部传出消息，说在研究城市增长边界划定的相关政策，将划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线；2014年3月，国土部召开部长
办公会，讨论城市发展边界的划定问题；2014年7月，住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会，共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。城市增长边界这一概念终于从学术走向具体操作。但是，中国各城市各部门，你们真的准备好运用这一政策手段了吗，城市增长边界真的能促进土地集约利用吗，即使能，那么划定一条线，就能像孙悟空的金箍棒一样，保证城市不会外溢？谈到城市增长边界，肯定要说到波特兰，我想以我在波特兰了解到的情况，向大家说明一个道理，一切不是这么简单。文章分三个部分，第一部分介绍城市增长边界这一政策如何产生，第二部分介绍城市增长边界的发展过程，第三部分介绍围绕城市增长边界的一些波折，最后做个总结。 1、缘起 城市增长边界是波特兰所在的俄勒冈州全州的土地规划政策之一。 俄勒冈州位于美国西北角，陆地面积全美第10，24.9万平方公里，和广西（23.6万平方公里）差不多大，人口全美第27，2013年393万人，还不及2010年深圳宝安区的人口（450万）。俄勒冈州虽然面积很大，但是适宜人居的地方并不多，俄勒冈州东部三分之二的地方都是沙漠，东部为Williamette河谷，沙漠与Williamette河谷之间有一连串的火山口，俄勒冈唯一的火山湖国家公园就是火山口形成的独特景观。这393万人基本集中在俄勒冈州西部窄窄的Williamette河谷中，全州人口前12大城市有11个在Williamette河谷，其中5个属于波特兰都市区。这11个城市2010年人口总和146.9万，差不多占了俄勒冈州人口（2010年383万）的40%。但
基于轨道交通模式下的城市空间尺度探讨 靳来勇 沈莉芳 摘要：在我国快速城镇化发展的背景下，大城市、特大城市的规模增长迅速，许多城市提出了发展新城等组团式发展模式，而发展新城往往需要轨道交通的支撑。本文是基于轨道交通模式下，把最大出行时间作为制约条件，通过数学模型分析，从交通角度对城市空间尺度进行了初步测算。根据测算结果，依托轨道交通发展的新城总体空间尺度一般不超过30km长，宽度一般控制在8km左右，文章最后通过国内外城市发展案例进一步印证了模型的计算结果。 关键词：轨道交通；空间尺度；出行时耗 1.前言 我国正处于快速城镇化的发展阶段下，我国的城镇化率以每年一个百分点的速度增长，根据国家“十一五”规划，到2010年我国城镇化率将达到47％。在此背景下，大量的转移人口进入城市，交通拥挤、交通尾气污染等城市病对现有大城市的影响越发严重，传统的圈层式、摊大饼的城市空间发展模式已经逐步被人们摒弃。北京、上海等城市先后提出了建设新城、发展组团式的城市空间发展战略。 2. 城市布局结构的主要形式 影响城市发展的因素众多，反映在城市布局结构上，不同的城市具有不同的空间结构关系，比较有代表性的城市结构可以大致分为单核点状、线形带状、十字星状、多核网状等。 （1）单核点状结构 单核点状式是城市空间结构的基本形式，城市公共中心为结构核心，公共活动强度随着距核心距离的增大而衰减。我国现有大城市传统的摊大饼式的空间结构即是其代表。 图1：单核点状结果示意图
（2）线形带状和十字星状 线形带状结构是指城市的公共中心由点状结构扩展而成。十字星状结构是指城市公共中心呈现两个方向或多个方向外扩展的结构形式。 城市走廊式结构即是线形和十字星状结构的一种变形体。走廊中的点是各级中心地，是各级区域的集聚点，走廊中的轴是在一定的方向上联结若干不同级别的中心城镇而形成的相对密集的人口和产业带。走廊式形态是新的背景下城市发展在空间上的一种表现形式，其改变圈层的中心点状成带状结构，用地沿交通走廊成带状集聚，形成连绵的形态，走廊之间存在分隔绿地。本文研究的城市空间尺度主要是指城市走廊式结构中的空间尺度。 图2：线形带状结果示意图 图3：十字星状结构示意图 （3）多核网状结构 多核网状结构是指城市中心以多中心的形式存在，多核之间以网状组织方式，每个单核具有独立、相对完整的功能形式和各自的影响范围。 图4：多核网状结果示意图
国土空间规划与城市理性增长组员名单（5人）：陈威、王佳利、程云飞、刘春燕、吴东东 1.我国城市扩张现状和特点： 改革开放三十年以来，我国已经进入了一个经济快速发展的时期，城市迅速、持续扩张.在此期间，土地不仅为工业化和城市化进程的顺利进行提供了基本的保障，也在一定程度上扮演了加速这一进程的发动机角色，为城市基础设施投资和城市扩张作出了重大贡献。 在城市化的过程中，城镇建设用地面积急剧增加，大量的农田被吞噬，能源和原材料被大量消耗和浪费，环境也惨遭破坏和污染。可以说，我国城镇建设用地扩张基本上是以耕地减少为代价的平面型扩张，土地节约和集约利用程度不够。 2.我国城市扩张存在问题： 第一，首先表现在耕地面积减少，人均可利用地面积迅速减少，人口迁徙由城市的中心区域向城市的郊区边远地区。 第二，城市大规模地扩张速度过快，工业化用地也不断地向外迁，致使经济效益问题加深，居住就业问题尤为凸显。 第三，社会影响导致负外部性的增加，社会上出现了很多不公平的问题。 第四，城市扩张使得环境问题日趋严重，不利于长久的社会经济以及环境的发展。 第五，或将面临着房地产泡沫危机。 3.我国国土空间规划体系 空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。 我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。 4.我国国土空间规划面临的问题 一、“基础薄弱”。尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。传统规划在指导思想上，只追求满足经济快速发展的需要，而忽视了资源保障和环境容量，使我们在经济社会发展取得巨大成就的同时，也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发展不协调等突出问题。 二、“城乡分离”。尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来，空间规划重城市轻农村，更没有从统筹城乡发展出发，将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决"城中村"和城郊结合部空间开发无序问题，土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节，它既不能适应城市化发展的需要，更不能满足新农村建设的需要。 三、“群龙无首”。尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点，可以成为各城市总体规划的"头"，而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强，但在空间布局上主要听命于其他空间规划，因此也当不了"头"。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为"龙头"，各类空间规划或者空间重叠，内容重复；或者观点矛盾，功能抵触；或者同一空间"一女多嫁"，谁有项目谁先利用。规划之间缺乏统筹协调，重复交叉严重，既造成了规划实施的混乱，又浪费了大量人力、物力和财力。 5.城市理性增长
附件1： 河北省中心城市空间发展战略规划 编制导则（试行） 河北省住房和城乡建设厅 二〇一一年二月
目录 1 总则 (2) 2 规划内容 (3) 3 规划成果 (7) 4 附则 (8)
河北省中心城市空间发展战略规划 编制导则（试行） 1 总则 1.0.1 为规范中心城市空间发展战略规划编制内容和技术深度，根据《中华人民共和国城乡规划法》和其他相关法律法规，结合我省实际，制定本导则。 1.0.2 本导则适用于我省设区市及重点发展地区中心城市空间发展战略规划编制，其他城市空间发展战略规划的编制可参照执行。 1.0.3 中心城市空间发展战略规划范围，应当包括中心城区及其周边一定范围内纳入中心城市市区统筹管理的县（市）、乡（镇）以及各类开发区、产业聚集区。 1.0.4 编制中心城市空间发展战略规划，应当依据经济和社会发展规划，并与现行城市总体规划和土地利用总体规划及其他相关规划相衔接。 规划期限一般为20年，同时可对远景发展提出设想；近期建设规划应与当地经济和社会发展规划一致。 1.0.5 编制中心城市空间发展战略规划，应当以科学发展观为统领，坚持城乡统筹发展，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，科学确定城市定位、发
展目标，合理调控城市空间资源，促进城市全面协调可持续发展。 1.0.6 编制中心城市空间发展战略规划，应当对涉及城市长远发展的重大问题进行专题研究。 1.0.7 编制中心城市空间发展战略规划，应当广泛听取有关部门、专家和公众的意见，深入研究、多方案比较、科学决策。 1.0.8 编制中心城市空间发展战略规划，除执行本导则外，必须遵守国家和省有关法律法规、技术标准和规范。 2 规划内容 2.1发展条件分析 2.1.1区位条件分析。研究城市所处区位条件，分析中心城市发展面临的机遇和挑战。 2.1.2 资源禀赋分析。综合分析评价土地资源、水资源、矿产资源、能源等城市长期发展的保障性资源和气候、植被、河流、风向等自然环境要素，深入挖掘历史文化遗产、民俗民风等地方文化资源。 2.1.3 经济发展水平分析。研究城市经济结构现状和存在问题，判断城市所处经济发展阶段，分析产业结构特征和发展优势。 2.1.4 环境条件和资源承载力分析。研究区域生态环境特点和环境约束限定条件，定量分析环境容量。