我国公共政策执行过程中存在的问题
及其成因的分析
HHY
政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下：
一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。
二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。
三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没
有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。
四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。
五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。
六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。
综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：
一是利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。
二是行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执
基层反映：“限塑令”政策执行存在的问题及对 策建议 2008年，国务院发布“限塑令”：从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋。然而，已施行九年的“限塑令”效果不佳。 一、目前存在的问题 （一）免费塑料袋仍在普遍使用。以个体商家为主的农贸市场、批发市场仍在普遍使用免费塑料袋，在一些生鲜市场和小型超市，“限塑令”明令禁止的超薄塑料袋也在广泛使用。 （二）收费对需求的调节作用弱化。塑料袋收费太低，导致价格对供需的调节作用不够明显。各地大型超市大都能严格落实“限塑令”，执行塑料袋收费政策。虽然收费能够减少使用量，但很多消费者，尤其是年轻人对塑料袋的价格并不敏感。 （三）新兴消费方式成“限塑令”新盲区。近年来，外卖业呈现出井喷式发展，商家在外卖配送时通常会使用超薄塑料袋包装，塑料袋的消耗也成了一个天文数字。“互联网+”的消费场景往往是商家与消费者直接“点对点”，具有一定程度的隐蔽性，这给监管带来了新的难题。快递业也是消耗塑料袋的“大户”。2016年度中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告显示，2015年我国快递业共消耗了82.6亿个塑料袋。 二、问题存在的原因 （一）政策效能不足，处罚威慑低。“限塑令”本身缺乏一定的科学性、合理性，它在政策的制定、执行和监察没有形成一个完整闭环，如何引导民众、监管市场并促进良好消费和循环系统的形成，需更详细地分解任务，将激励和制裁措施真正运用下去。根据《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，“限塑令”涉及的部门包括发改委、质监、工商、环卫、环保、科技、财政、税务等，然而不少基层部门对本部门是否负有相关监管职责并不清楚。不同地区之间监管力度不均衡并缺乏监管协作机制，刺激超薄塑料购物袋、非环保塑料袋在一些监管较松的地区生产，再流向生产环节监管严格的地区使用，对后者的监管工作造成冲击。 （二）垃圾分类“肠梗阻”致塑料袋难降解、难资源化。因价格、技术等原因，能实现全降解的环保新材料塑料袋市场拓展困难。垃圾分类回收再利用体系尚待建立的现状，导致不可降解塑料袋难以资源化利用，而全降解塑料袋也难降解。 三、对策建议
我国公共政策执行过程中存在的问题 及其成因的分析 HHY 政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下： 一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。 二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。
三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。 四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。 五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。 六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。
公共政策执行过程中的偏差及对策 摘要：在中国正处于社会主义初级阶段时期，政策执行的研究具有很大的社会意义。政策的执行成败直接决定政策的效益和价值实现。然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决，政府的形象严重受到破坏，甚至会影响一个国家的正常运行。因此，我们要针对我国现实的国情，采取正确的对策，防止执行偏差的出现，维持社会秩序。 关键：公共政策、政策执行、执行偏差、对策 一、公共政策执行的含义 公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把公共政策内容转变现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。也可以说，公共政策执行既是实现政策目标的唯一途径，也是检验政策质量的重要标准，然而，许多的政策在执行的过程中存在着偏差现象。公共政策执行偏差，是指执行者在实施政策的过程中，由于受到主客观因素的制约，其行为效果偏离政策的目标并产生了不良后果的政策现象。下面分析产生这些偏差的原因，并给出纠正偏差的建设性对策。二、公共政策执行偏差的原因 根据我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因有以下几点： 1、公共政策本身不合理 政策实施的成功与失败，首先取决于政策本身是否科学合理。就一般情
况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策，创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。所以政策本身内容是否科学合理相当的重要。首先，政策内容不合理主要体现在政策目标缺乏可行性、目标僵化和目标缺乏前瞻性。其次，政策连续性和稳定性影响政策的执行成本和公正公平。政策连续性和稳定性紧密相连，若政策执行犹豫不定，不但是使政策执行成本增加，而且会影响政策的公正公平，使政策失去公信力。最后，政策的配套影响政策执行的整体性。政策执行是一个复杂的过程涉及方方面面的利益，因此，它需要多方面的政策措施与之相配套，形成完整的政策执行体系。 2、转型时期的政策环境 我们作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标，但是长期的计划经济体制以及人们思想观念的转变都需要一个过程，因此仍是存在着市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；强大国际竞争力压力下，本国的幼弱产业难以发展；以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下，对于政策执行者来讲，就增添了正确地把握和分析环境诸因素的难度。致使在公共政策执行时出现偏差，政策目的无法实现。 3、公共机构的管理缺陷 任何一项政策的实施必须依赖于一定的机构和执行人员，因此，公共机构的管理缺陷是导致政策执行偏差的重要原因。
附件2 税收优惠政策落实情况企业调查问卷 各有关企业： 为跟踪调研企业研发费用加计扣除和研发仪器设备加速折旧政策在企业的具体落实情况，分析政策实施中存在的问题与不足，完善相关政策及操作办法，方便企业更好、更便捷地享受到政策优惠，我们特设计了本问卷。 请认真、客观地回答每一个问题，我们将妥善使用贵单位提供的宝贵信息，并保证不向任何无关机构或个人透漏。问卷采用网上填报方式，请于2013年11月15日前登陆科技部科技评估中心网站（https://www.doczj.com/doc/f611678907.html,）填写和提交。为保证问卷质量，税收政策部分（前两项政策）建议由贵单位分管财务和科研工作的人员共同填写。 衷心感谢您的支持与配合！ —1—
科技部政策法规司 科技部科技评估中心 2013年10月◆填写说明：选择题部分，除有特别说明外，均为单选。 一、基本信息 1．企业名称：_____________ 2. 企业代码（组织机构代码）：_____________ 3. 企业所在技术领域：_____________ 4．企业所在的省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团：_________ 5．企业的性质： □国有□民营□中外合资□外商独资 □港澳台企业□其他（请具体说明）：_____________ 6．贵企业是否为高新技术企业: □是□否 7．贵企业是否为经有关政府部门认定的创新型（试点）企业： □是□否 如是，属于以下哪类: —2—
□国家级创新型企业□国家级创新型试点企业 □省（区、市）级创新型企业□省（区、市）级创新型试点企业 8．贵企业按规模分类为： □大型企业（从业人数≧1000人，年营业收入≧40000万元） □中型企业（300≦从业人数<1000人，2000万元≦年营业收入<40000万元）□小型企业（20≦从业人数<300人，300万元≦年营业收入<2000万元） □微型企业（从业人数<20人，年营业收入<300万元） 9．贵企业2008年以来是否曾获得中央或本地区财政性资金支持：□是□否 10．贵企业2008年以来是否从事了以下创新活动（可多选）： □由本企业自行承担进行的研发活动 □由本企业出资委托其他企业（包括集团内其他企业）、研究机构或高等学 校进行的研发活动 □为实现产品创新或工艺创新而购买或自制机器设备、软件及其他资本品 □为实现产品创新或工艺创新而从其他企业（包括集团内其他企业）、研究机构或高等学校获取专利、非专利发明、版权、技术诀窍和其他类型的技术 □为实现产品创新或工艺创新而进行人员培训 □将新产品推向市场时进行的活动，包括市场调研和广告宣传等 □对新产品进行外观设计 □与实现产品创新或工艺创新有关的可行性研究、测试、工装准备等其他活动 —3—
公共政策执行的手段与过程.txt鲜花往往不属于赏花的人，而属于牛粪。。。道德常常能弥补智慧的缺陷，然而智慧却永远填补不了道德空白人生有三样东西无法掩盖：咳嗽贫穷和爱，越隐瞒，就越欲盖弥彰。第四节公共政策执行的过程和手段 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。 1 、政策宣传 政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。 2 、政策的分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。制定执行计划，应遵循下列原则： （ 1 ）客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。 （ 2 ）适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。 （ 3 ）全面性原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。 （ 4 ）一致性原则。执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3 、物质准备 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。 4 、组织准备
公共政策执行过程 v 一、政策执行研究的兴起 v 二、政策执行的基本内容 v 三、政策执行力 v 四、提高政策执行力 一、政策执行研究的兴起 v （一）政策执行研究兴起的背景 v 1、政策科学早期的认识 v 虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成了政策过程中的一个环节，但是政策执行并没有引起政策科学学者的足够重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，例如德洛尔的政策科学范式就认为政策科学就是对政策制定的研究，其目标是改善政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程被分成元政策制定、政策制定和后政策制定（包括政策制定和评估等环节）三个阶段。 v 2、政策执行不受重视的原因 v 天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的；强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对政策执行过程负责；执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；时间和资源的巨大消耗。 v v （二）政策执行研究兴起的契机 v 1、美国奥克兰计划没有取得预期的成功
v 1973年美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业的机会的政策项目——“奥克兰”计划的跟踪研究而写成报告《执行：华盛顿的宏大计划是如何在奥克兰破灭的》。这本书成为70年代“执行运动”兴起的标志。 v 2、政策科学研究视野的拓宽 v 从理论上看，20世纪60年代末政策科学研究取得突飞猛进的发展，要求对政策过程的各个环节进行全面深入的研究。从实践上看，60年代约斡逊总统发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，客观上提出了为什么比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果这样一个问题，这促使人们从政策执行上寻找原因。 （三）政策执行研究的主要途径 v 1、自上而下的研究途径 v 这种途径假定，政策是由上层规划制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示、以便下层的行政官员或职员执行。领导人形成政策偏好，这种偏好随着行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员或职员。 v 2、自下而上的途径 v 这种途径以组织中的个人（即参与政策过程中的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；客观存在强调政策或项目的成功与否取决于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 v 3、“政策/行动连续统”途径 v 这种途径或多或少有作为前两种途径的综合的意味。政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。这一途径是以权力作为焦点的。 v 4、工具选择途径 v 政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱选择特定工具。
“三重一大”制度落实方面存在的问题及对策建议 “三重一大”制度指的是重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用都必须由领导班子集体作出决定。实行“三重一大”制度是贯彻民主集中制的重要内容，是推进惩治和预防腐败体系建设的重要体现,是加强领导班子监督的重要途径，对加强党内民主与监督,促进反腐倡廉建设，增强基层党组织的凝聚力和战斗力具有十分重要的意义。笔者结合工作实际，对当前“三重一大”制度落实方面存在的问题及原因进行了分析，并提出相应对策建议。 当前，在执行“三重一大”集体决策制度中存在一些不容忽视的问题，具体表现在： (一)对制度内涵的理解不深入。有些单位对实行“三重一大”事项议事决策制度的重要性和必要性认识不足，不少人将“三重一大”制度简单理解为一种单纯的集体决策行为，即将重大事项、重要人事任免、重大项目建设和大额资金使用交归集体讨论，而没有认识到“三重一大”制度更深层次的意义在于增强决策的民主性、公开性、科学性、制度性，在于规范权力运行，加强党风廉政建设，从源头上预防和治理腐败，是反腐倡廉的重要举措，是筑牢反腐防线的重要保障。 (二)对具体事项的界定不清晰。有些单位领导班子对于哪些具体事项属于“三重一大”范畴还不能准确区分到位，对需要集体决策
的内容、范围、权限、项目安排、资金的性质和数量以及重要岗位的界定等不够明确和清楚。因此，落实“三重一大”制度规定的会议成效也将打“折扣”。一些可以不上会研究由个人决定的事情却上了会，挤占决策层的时间精力，降低了决策效率，也为推卸责任提供了借口。 (三)出台制度内容的操作性不高。一是部分单位对“三重一大”制度内容只做了原则性、概括性、粗线条界定,细化、量化不够，“三重一大”事项范围不明确。二是个别单位对决策形式、程序、规则以及决议的方式执行不严，议事规程的缺乏规范性文件作为指导，导致操作过程中随意性、盲目性较大。三是在贯彻落实“三重一大”制度的过程中，乡镇站在全镇的角度制定了相应的意见和办法，同时也需要各村级组织结合本村实际制定具体的实施标准和细则，但实际调查却发现，村级组织制定的“三重一大”相关规章制度基本是照抄、照搬上一级规章制度，缺少结合实际情况制定的本级实施规范，使制度成了“说在嘴上，写在纸上，挂在墙上”的形式化制度。 (四)议题事项的透明度不够。有些上会研究的“三重一大”议题仅局限于决策环节，决策是否执行、如何执行、执行效果等情况，很少在事后对决策执行的情况在会上进行反馈和通报。此外，一些“三重一大”事项在决策执行过程中会发生调整变更现象，而调整变更的集体决策过程往往容易被忽视或漠视，从而导致集体决策的要求未能贯穿“三重一大”事项的始终。例如：某村停车场经营权的发包，最
第四节公共政策执行的过程和手段 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。 1 、政策宣传 政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。 2 、政策的分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。制定执行计划，应遵循下列原则： （ 1 ）客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。 （ 2 ）适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。 （ 3 ）全面性原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。 （ 4 ）一致性原则。执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3 、物质准备 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。 4 、组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现方式。
硕士研究生期末考试
公共政策执行过程中的问题与对策 ——从洮南市兴安家园物业管理案例谈起 2016级公共管理专业郭春娟公共政策执行是一定的机构或人员，为了实现既定的政策目标而采取的各 种行动，如发布命令、拨付款项、订立契约、收集资料、传递信息、委派人员、创设机构等。在诸多活动中，最重要的是组织政策执行人员，向社会解释政策 方案，采取具体的行动措施实现政策目标三项内容；公共政策执行又是一定的 组织行为，即政策执行人员的行为都是按照明确的组织结构和组织原则，依据 一定的权力和职责分配关系，遵循系统的运行程序和方式进行的，而政策执行
中，政策执行主体与社会之间的联系也都体现为整体互动；公共政执行的组织 结构与行动功能是相互联系的，不可分割的整体。 政策执行是一项非常复杂的管理活动，需要不同执行机构和执行人员的共 同参与和密切配合，需要调动并利用人力、财力、物力、时间、信息、权威等 多种资源，需要综合使用行政、法律、经济等各种手段。由于不同的政策执行 机构具有不同的职责范围和管理权限，不同的政策执行人员在知识、经验、智力、观念、利益、性格和观察问题的角度等方面存在差异，在政策执行过程中 难免出现意见分歧、利益矛盾和冲突摩擦。而这些矛盾、冲突和摩擦往往给政 策执行带来种种障碍。除了执行机构与执行人员，公共政策的执行还受政策本身、公共政策执行体制与机制、目标群体与政策执行环境等因素影响，因此， 众多因素交织在一起，公共政策执行过程中会出现各种问题。 洮南市是地处吉林省内偏北方向的一个小城市，自2005年棚户区改造这 一惠民工程在东北三省轰轰烈烈展开以来，居住环境和居住质量得到改善，城 市功能得到提升和完善，城区落后面貌得到改善。居民告别平房生活，开始楼 区生活，构建新型的邻里关系，由原有的独门独院以家庭为单位“关门闭户” 各自生活转变为接受物业统一管理，有更多的公共利益空间需要打理，也出现 了平房区没有过的问题，诸如业主与物业管理之间的问题。我国的物业管理服 务起步较晚，尽管在改善居民生活环境、提高城市管理水平、扩大就业和再就 业等方面起到了积极而重要的作用，物业管理服务也不断地寻求进步，但因为 牵涉的利益方（政府、社区、物业公司与业主）过多，物业管理仍存在一些不 容忽视的问题。 团结街道辖区内的兴安家园属于第一批接受改造而建成的楼区之一，在物 业管理方面显现的问题在城市小区中具有典型的代表性。自2011年居民回迁 入住后，兴安家园共经历3任物业。第一任物业开始按住房面积收费，后经居 民强烈反对后改为每户每月14元，但因收费减少导致服务项目减少等问题， 居民仍然不愿交物业费，最终导致物业公司于2013年中撤离该小区，并且卷 走部分业主预交的物业费，引起居民强烈不满，从此也对物业失去信任。同年，以王景孝，张德福等为首的居民代表就小区陆续显现的工程“后遗症”通过各 种渠道寻求解决办法，当时未过工程保修期。居民通过信访等方式表达诉求后，住建局等部门为居民联系开发商进行协调，开发商允诺将工程遗留问题一一解决，但迟迟没有兑现。社区发起居民投票选出以王景孝为首的七位代表成立业 主委员会，共同管理物业事务，半年后，居民反映院内及楼道卫生打扫情况不佳，且服务态度变差，导致只有100余户交物业费的状况，同时，居民也将反映工程遗留问题的责任全部放在物业人员身上，要求他们必须为居民上访，问 题解决不了就反对他们做物业。2014年7月，经社区多次调解，居民仍不肯 交物业费，兴安家园再次弃管。为了保证居民的正常生活环境及秩序，经过多 方努力，2014年年末，现任物业负责人周经理接手小区物业服务。接手后，
关于对当前我县创业就业方面的问题及对策 以创业带动就业，是实践科学发展观的重要举措。特别是面对当前全球金融危机，实现创业带动就业，对解决当前就业困难具有重大意义。因此，我们针对当前我县在创业就业政策方面存在的问题及对策进行了探讨，通过调查了解，我县在落实创业就业方面存在的问题主要是： 第一、思路少、技能低，缺乏创业意识。其原因大致有三点：一是思想守旧，观念落后，加上缺乏必要的创业资金，希望创业，愿意创业，又怕担风险，不敢创业。二是无技术素质，洞察市场的能力差。创业教育体制不健全，没有创业教育和相关培训机会，对创业者忽视了创业能力的培养。三是想创业又觉得没有适合的“好项目”，对市场把握不准确，严重制约创业者投资意向和创业积极性。 第二、扶持创业政策不够具体明确。在政府扶持和帮助方面，力度不够，如税费减免和小额贷款政策宣传、生产经营场地审批办证扶助不十分到位。对创业带动就业（一人创业带动多人就业）者的激励机制有待进一步加强和完善。 第三，创业就业供求信息不畅，没有搭建完善的信息互通平台，资源不能共享。各相关单位缺乏沟通，各自为政，在一定范围内出现劳方上岗难，资方招工难，有投资意向的找不到项目人，有技术立项的找不到投资者的情况，就是缺乏一个统一组织的协调联络机构，导致就业创业和用人脱节。 针对以上问题，就如何进一步完善就业创业体制机制，提出以下建议与对策：
1、加强组织领导，推动工作开展。一是建立有关部门共同参与、分工负责、协调配合的工作小组，形成联席会议制度，定期通报信息， 发挥促进就业工作协调机制的作用。二是营造创业的良好氛围。加强创业宣传教育，提高下岗失业及返乡农民工创业意识。特别是加强对返乡农民工的培训引导，使其转变恋家、不愿外出他乡务工的固步自封的意识。 2、制定配套机制，改善创业环境。针对创业就业中存在的实际问题，制定一系列相关配套制度，首先要制定优惠政策放宽对创办企业注册资金和经营场所的限制，简化审批、办证手续。二是制定出台创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策。多渠道、多层次为创业者提供优惠政策，推动以创业带动就业。三是要典型引路，选树一批创业典型，鼓励吸纳下岗失业人员超过一定数额的创业企业或个人给予资金扶持。以奖代助营造政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的良好氛围。 3、加强培训，提高创业和再就业能力。首先是借助国家阳光工程、劳动、工会等下拨的培训经费，对下岗失业人员及返乡农民工进行针对性的实用技术培训，提高其就业能力。建议企业在停产期间采取各种形式对职工进行技术技能提档升级就地培训，再就是抓住机会进行再生产的技术改造，基地扩建，想方设法吸纳消化本单位人员，不使他们下岗失业。 4、畅通就业渠道，推动劳动力转移。一是外输，二是内销，在使用农民工较多的工矿企业和城镇关停企业，为停产失业农民
“限塑令”政策执行存在的问题及对策建议 2008年，国务院发布“限塑令”：从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋。然而，已施行九年的“限塑令”效果不佳。 一、目前存在的问题 （一）免费塑料袋仍在普遍使用。以个体商家为主的农贸市场、批发市场仍在普遍使用免费塑料袋，在一些生鲜市场和小型超市，“限塑令”明令禁止的超薄塑料袋也在广泛使用。 （二）收费对需求的调节作用弱化。塑料袋收费太低，导致价格对供需的调节作用不够明显。各地大型超市大都能严格落实“限塑令”，执行塑料袋收费政策。虽然收费能够减少使用量，但很多消费者，尤其是年轻人对塑料袋的价格并不敏感。 （三）新兴消费方式成“限塑令”新盲区。近年来，外卖业呈现出井喷式发展，
商家在外卖配送时通常会使用超薄塑料袋包装，塑料袋的消耗也成了一个天文数字。“互联网+”的消费场景往往是商家与消费者直接“点对点”，具有一定程度的隐蔽性，这给监管带来了新的难题。快递业也是消耗塑料袋的“大户”。2016年度中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告显示，2015年我国快递业共消耗了82.6亿个塑料袋。 二、问题存在的原因 （一）政策效能不足，处罚威慑低。“限塑令”本身缺乏一定的科学性、合理性，它在政策的制定、执行和监察没有形成一个完整闭环，如何引导民众、监管市场并促进良好消费和循环系统的形成，需更详细地分解任务，将激励和制裁措施真正运用下去。根据《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，“限塑令”涉及的部门包括发改委、质监、工商、环卫、环保、科技、财政、税务等，然而不少基层部门对本部门是否负有相关监管职责并不清楚。不同地区之间监管力度不均衡并缺乏监管协作机制，刺激超薄塑料购物袋、非环保塑料袋在一些监管较松的地区生产，再流向生产环节监管严格的地区使用，对后者的监管工作造成冲击。
政策的执行与实施 一、政策执行的一般理论 所谓政策执行，狭义而言就是指某项政策、方案、决议等的具体贯彻、推行和实施。即将政策付诸实施、把政策内容转变为现实的过程。它不包括某些准备工作和善后工作，以及对执行的监督和反馈。广义的政策执行则是指政策执行者为贯彻、落实政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过程。它涉及方方面面、各个步骤和环节以及各要素与各环节之间的联系，从而使政策执行的全过程显现出鲜明的综合性、广泛性、动态性、现实性、具体性、层次性、灵活性以及执行与决策统一性等特点。可以说，政策执行是运用政策解决社会问题的最直接环节和检验政策正确与否的重要途径，它不仅决定着政策目标的能否实现以及实现的程度和范围，而且是完善、发展原有政策和制定新政策的重要环节。 有学者把将政策实施定位为政策执行与政策落实，①其实是政策执行的狭义表述。综合政策科学家对政策的研究，总结出以下七种政策执行理论：② （一）行动理论 它认为政策执行实际是指某一项公共政策所采取的广泛行动。在各种活动中，解释、组织、实施政策最为重要。 （二）组织理论 它认为政策执行是一种组织行为，政策执行需要组织，没有组织就没有政策执行。持此观点的人认为，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 （三）因果理论 它认为政策决定只是一种假设，一张指导人们从当前情况导出设计目标的地图，政策执行就是按照地图的指引达到目的地。 （四）管理理论 它认为政策执行是行政机构依据政策实施管理的过程，这个过程受立法机关的影响，受政策环境的影响，受合法委任权的影响，也要受相关利益集团的影响。 （五）交易理论 它认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。在这个过程中，政策执行者和政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动中达成某种妥协、退让或默契。 （六）系统理论 它认为政策执行过程，可以理解为政策系统与外界环境进行物质、能量和信息的交换过程。政策系统产生了政策输出，外界环境对政策系统进行物质、能量和信息的输入，政策结果和反馈又提供了对政策的评价与再输出过程。 （七）演化理论 它认为，在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。因此，在执行中，会对原有的目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。 二、政策执行的基本原则
公共政策执行过程中的偏 差及对策 This manuscript was revised on November 28, 2020
公共政策执行过程中的偏差及对策 摘要：在中国正处于社会主义初级阶段时期，政策执行的研究具有很大的社会意义。政策的执行成败直接决定政策的效益和价值实现。然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决，政府的形象严重受到破坏，甚至会影响一个国家的正常运行。因此，我们要针对我国现实的国情，采取正确的对策，防止执行偏差的出现，维持社会秩序。 关键：公共政策、政策执行、执行偏差、对策 一、公共政策执行的含义 公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把公共政策内容转变现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。也可以说，公共政策执行既是实现政策目标的唯一途径，也是检验政策质量的重要标准，然而，许多的政策在执行的过程中存在着偏差现象。公共政策执行偏差，是指执行者在实施政策的过程中，由于受到主客观因素的制约，其行为效果偏离政策的目标并产生了不良后果的政策现象。下面分析产生这些偏差的原因，并给出纠正偏差的建设性对策。二、公共政策执行偏差的原因 根据我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因有以下几点： 1、公共政策本身不合理 政策实施的成功与失败，首先取决于政策本身是否科学合理。就一般情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策，创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。所以政策本身内容是否科学合理相当的重要。首先，政策内容不合理主要体现在政策目标缺乏可行性、
我国公共政策执行过程中存在的问题及其解决对策二 我国公共政策执行过程中存在的问题及其解决对策 摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。 关键词: 公共政策执行偏误政策失真 一、引言 公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、解决政策问题以及
实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。二、我国公共政策执行偏误的主要表现 在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。 具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：(1)“虎头蛇尾”敷衍性 执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对
公共政策执行的模型.txt我退化了，到现在我还不会游泳，要知道在我出生之前，我绝对是游的最快的那个第二节公共政策执行的模型 20世纪70年代中期以后，政策研究者纷纷根据自己的学识背景，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题，这些理论模型主要有以下六种： 一、过程模型 这是由美国学者T．B．史密斯(T．B．Smith)在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。 史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量： (1)理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。 (2)执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。 (3)目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。 (4)环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。 下图描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响过程。史密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应。 政策执行过程模型 二、互适模型 有些学者称其为“互动理论模型”。这一模型的构建者是美国学者M.麦克拉夫林（M. Mclanghin），其代表作是写于1976年的《互相调适的政策实施》。 下图就展示了一定环境下二者的互适过程及与政策的关系，从中也可看出M.麦克拉夫林的相互调适模型至少包含如下四个逻辑认定： （1）政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此须经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。 （2）相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上
我国公共政策执行中存在的问题与原因分析 所谓公共政策，即公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。它的作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。其表达形式包括法律规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。 对于我国公共政策执行中存在的问题，结合有关资料我总结了以下三个方面： （一）公共政策内容的偏离。 在公共政策的执行过程中，执行部门难免会考虑自身利益而偏离执行政策的内容。擅自改动部分政策内容，选择性执行政策内容抑或延伸莫须有的政策内容，这些行为都对公共政策偏离预期效果产生不同程度的负面影响。 当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。执行对自己有利的内容，而擅自变动于自身不利的内容，严重影响党和围家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。 当地方政府单位注重自身利益大于国家时，执行机关便对上级政策指令或命令进行筛选，选择对自身有利的规定执行。合利执行，不合利不执行，在执行中见黄灯便走，见红灯便绕道。置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，断章取义，为我所用，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。 当然，在公共政策的执行中也有执行部门为了本地利益采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。 （二）公共政策执行不到位。 有些单位在政策执行过程中，只是象征性地做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。抑或对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效
小微企业税收优惠政策执行中存在的问题及建议 小微企业是我国国民经济重要组成部分，具有创业成本低、吸纳就业能力大、发展见效快等特点，在推动经济增长、增强市场活力、创造就业机会、优化产业结构等方面发挥着重要作用。为进一步扶持小微企业发展，政府先后出台了一系列税收优惠政策，涉及增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税等多个税种，既有直接由小微企业享受的税收优惠，又有为解决融资难等问题而间接由金融机构、信用担保机构享受的税收优惠。在落实小微企业税收优惠政策过程中存在一定问题。 一、小微企业税收优惠政策执行中存在的问题 （一）政策法规规定和执行层面存在缺陷。1、“小微企业”定义不统一，影响政策执行效果。目前税收层面的“小微企业”定义共有三种：一是企业所得税角度，二是流转税角度，三是税收统计角度。这三种角度分别对“小微企业”做出了定义且定义大不相同，这样容易导致基层税务人员在执行税收优惠政策时产生模糊认识，也容易使纳税人对税收政策产生误解，不仅影响了税法的规范性，而且使扶持小微企业仅成为宣传上的热点，在实际执行中很难贯彻落实。2、税收优惠力度不强，未考虑行业差距。一是税收优惠政策优惠面和优惠力度在逐步扩大，但对于部分小微企业来说一年享受的税收优惠数额不足万元，对于资金薄弱的小企业仍属“杯水车薪”；二是目前的税收优惠政策中仅以统一的标准确定减免税对象，未考虑行业差异，对于金融、制造等行业来说，“月销售额不超过
3万元”的减税标准过低，根本享受不到税收优惠政策。三是流转税优惠政策受到起征点临界税负与小规模纳税人标准的制约，减半征收的所得税优惠边际效果随着优惠标准的提高而减小，相对于所得税，流转税具有更大的减税空间。 （二）对小微企业管理缺乏有效的税收征管手段。1、税收管理难度大，风险高。小微企业税源户数较多，税源零星分散，流动性强，生产经营规模难于掌握，收入、成本取得难以核实，交易活动频繁、缺乏依法纳税的意识，这些都造成税收管理难度较大，耗费的税收征收成本较高，征管效益低。2、日常管理存在轻视。由于小微企业税收收入贡献小，与大企业管理相比，税务部门需要投入更多的人力、物力、财力上对其进行管理，部分税务机关认为加强管理得不偿失，因此对小微企业的管理仅浮于表面，忽略了深层次管理，没有把税收征管着力点放在中小企业管理上。 （三）小微企业自身发展存在“先天不足”。1、经营稳定性较差。小微企业成立多为家庭式、父子式、夫妻式、合伙融资等方式，企业规模小，科技含量低，缺乏核心竞争力，企业经营者在经营理念、管理水平等方面与大企业相比都有较大差距，抵制市场风险的能力较差。2．财务会计核算混乱。一是部分小微企业不能按照财务制度的规定设置相关账簿，财务核算、纳税申报不全不实，管理不规范；二是企业财会人员业务素质不高，聘用兼职会计较为普遍，而兼职会计由于对企业的经营情况缺少了解，只就单证做账，企业经营的真实性无法控制。三是个别纳税人税法遵从度不高。现阶段，纳税人办理工商营业执照、税务登记证等证件的门槛越来越低，不法企业为了少缴税款，利用拆分资产和从业人