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部门规章审查机制的完善须发挥人大监督作用
作者：秦文峰
来源：《人大研究》2019年第07期
2018年12月24日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》提交第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议，引发广泛关注。这是继《全国人民代表大会常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称“首份备案审查年度报告”）提交全国人大常委会审议以来的“第二份备案审查年度报告”。
相比于“首份备案审查年度报告”，2018年的“第二份备案审查年度报告”中，规章的备案审查受到重视，这一点从报告中规章审查占据的篇幅以及词频可以找到数据参照。报告中涉及的“规章审查、转送、清理”的内容占据报告23%左右的篇幅[1]，“部门规章”相关内容占据其中的五分之一[2]。其中，2018年“两会”期间备受关注的由两位全国人大代表分别提请的关于部门
规章《机动车登记规定》的审查建议的研究情况赫然在列。在我国“一元二级多层次”的立法体制中，部门规章尽管是位阶最低的中央立法，却也是法制统合的基本面，自然也构成备案审查体系的基本面。职是之故，部门规章虽非全国人大常委会的直接备案审查对象，但其备审工作也需纳入全国人大常委会备审制度体系建设的框架之中，相关事例列举首次出现在“第二份备案审查年度报告”之中，分析部门规章审查由此成为观察这份年报的重要视角之一。
笔者拟从考察“第二份备案审查年度报告”所呈现的部门规章的审查研究情况入手，由此反观现行法律关于国务院为审查主体的部门规章备案审查机制之特点，进而针对性地提出设置羁束型的审查建议转送机制并通过人大监督推进转送后有关方面的审查活动，双管齐下形成闭环型部门规章审查建议衔接联动机制。
“首份备案审查年度报告”公布以来，对于备案审查的重视提上日程，相比其对于公民、其他组织的审查建议反馈情况只列举不进行总体数据统计的窘境，“第二份备案审查年度报告”中对于公民的审查建议反馈情况进行了统计并公布，“2018年共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果”，反馈率较低[3]。因此，從审查报告文面上看，反馈问题得到一定程度的重视。
另外，从“第二份备案审查年度报告”中推知不属于全国人大常委会备案审查范围的有1117件[4]，占全部审查建议的90.9%，可知非其审查范围内的审查建议数量相当庞大。
其中“2018年向有关方面转送审查建议14件”，即法工委转送的数量仅占到1.3%。可见，大量的不属于全国人大常委会直接审查范围内的审查建议并没有转送，其如何处理尚无进一步