浙江省发展改革委关于印发《浙江省政府投资项目实施代建
制暂行规定》的通知
【法规类别】价格综合规定
【发布部门】浙江省发展和改革委员会
【发布日期】2005.02.21
【实施日期】2005.02.21
【时效性】现行有效
【效力级别】地方规范性文件
浙江省发展改革委关于印发《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的通知
各市、县（市、区）人民政府，省级有关部门：
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令185号）对非经营性政府投资项目加快推行代建制的有关规定，为进一步深化投资体制改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的管理水平，充分发挥政府投资项目的投资效益，省发展改革委会同有关部门共同研究制定的《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二○○五年二月二十一日
浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定
第一章总则
第一条为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，依据《国务院关于投资体制改革的决定》和相关法律、法规制定本规定。
第二条本规定所称的代建制，是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。
第三条推行代建制本着“先行试点，逐步推广”的原则。根据我省的实际情况，试点项目首先在省级非经营性政府投资项目中进行，在此基础上，再逐步推广。实行代建制的省级非经营性政府投资项目主要包括：
（一）党政机关、人大政协、事业单位、人民团体等总投资规模在500万元以上的办公业务用房及培训、教育中心；
（二）教科文卫体、民政及社会福利等总投资规模在500万元以上的社会事业项目；
（三）监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等总投资规模在500万元以上的政法设施项目；
（四）其他总投资规模在500万元以上的公用事业项目。
第四条政府投资综合管理部门负责代建制的指导、协调、综合监管工作。财政、审计部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督，省级其它有关行政主管部门按照各自职责监督管理。使用单位作为项目法人，负责项目代建活动的实施和管理。代建单位负责代建项目建设。
第五条代建项目可以采用全过程代建方式，即由代建单位对代建项目从项目建议书批复后开始，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，直至保修期结束，实行全过程管理。也可以采用分阶段的代建方式，将代建项目分前期和实施两阶段委托代建单位进行管理。
第六条代建制实行合同管理制，由政府投资综合管理部门、使用单位、代建单位三方签订《项目代建合同》，在满足项目功能的前提下，确定项目的投资、质量和进度要求。代建项目实行履约担保制度，具体履约保证金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。履约保证金管理办法另行制定。
第七条代建项目执行基本建设程序，遵守有关投资项目管理的各项规定。
《政府投资项目“代建制”的具体操作》所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程。长期以来，财政性资金投资项目都是由政府一手包揽，政企不分，这种状况必须及时改变。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项日，在建设过程中要按照市场经济的运行机制，通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。 （一）项目管理公司的基本职能 初步设想如下。选择若干新上的财政性资金投资项目进行试点，通过项目法人招标的形式确定对应的项目管理公司（一般是一个项目由一家公司负责），由其负责项目的全过程管理，建成后对政府实行交钥匙工程。政府也可以委托项目管理公司负责项目建成后的物业管理及资产保值增值。这些项目应符合以下条什，专业技术性比较简单，主要是一些文化、教育，卫生和社会团体项目；项目使用单位缺乏足够的基建力量和管理经验，总投资在3000万元以上（政府财政全额投资或部分投资），建设规模在10000平方米以上。 项目管理公司的定位是资产经营管理公司，并不一定参加项目的工程建设，人员要精干，做到高效运作。因此，在这个意义上看，项目管理公司是受政府委托代理甲方的权利义务，其工作职能主要包括：组织有关单位编制并报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和建筑施工图；负责项目开工前的征地拆迁、三通一平、缴纳税费及办理有关报建手续：组织建设工程招投标和施工监理工作，选择施
工单位和监理单位；编制项目的年度投资计划利财务用款计划，报政府主管部门审批；组织编制项目概算、预算和决算文什；项目完工后将建成的固定资产移交给政府。 项目管理公司的利润来自两部分，一是建设单位管理费，二是实行投资包干责任制的节余资金分成部分。具体操作如下：建设单位管理费指项目管理公司为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所发生的管理费用，建议按项目总投资x2.5％或单项工程费用x3％的标准计算。项目总投资应以发改委或建设部审定的投资概算为基础，最终以财政局委托财政投资评审中心审定的项目决算为准。建设单价管理费应根据项目建设进度以及财政性资金划拨进度，每年划拨给项目管理公司相应的资金额度，最终结算时多退少补。 根据财政部《基本建设财务管理若干规定》（财基字[xx]4号）非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政性投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出，50％作为项目管理公司的分成收入。 （二）“代建制”下的项目管理模式 1.业主管理模式 业主管理模式是传统的基本建设项目建设管理模式，即由业主（项目管理公司）自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同，负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管理来最
政府投资项目办理流程 1、编制和上报年度计划（发改部门、财政部门） （1）列入年度计划项目，直接到“2”。 （2）未列入年度计划项目，向区政府申报，转发改局和财 政局初审后，报区政府同意。 2、编制和上报项目建议书（发改部门） （1）项目建设的必要性和依据； （2）初步确定的规划选址、建设规模、建设内容、建设标 准及其依据； （3）项目总投资及需要政府资金投资的理由及具体数额； （4）初步确定建设用地规模、环保要求以及其它相关材料； （5）有关招标的内容； （6）有关节能的内容。 500万以下项目，直接编制可行性研究报告。 3、非经营性项目代建单位招标（招标中心） （1）经营性项目，确定项目法人。 （2）非经营性项目，确定专门部门或项目主管部门，有条 件的招标选择代建单位。 4、编制和上报项目可研报告（含招标核准申报表）（发改部门）
（1）项目概况； （2）项目提出的可行性和依据； （3）建设内容和建设规模； （4）项目建设选址； （5）环境和生态影响分析； （6）节能方案分析，单列为“节能分析专章”，包括遵循的合理用能标准及节能设计规范，能耗种类和数量，节能措施和效果分析等； （7）项目外部配套建设条件论证； （8）劳动保护与卫生防疫、消防等； （9）项目总投资估算和资金来源落实情况； （10）招标方案，单列为“招标专章”，包括招标基本情况和招标方案，并附《招标方案核准申报表》（江东发改局网站供下载）； （11）风险管理方案； （12）经济效益和社会效益分析； （13）项目建设周期及工程进度安排；
（14）对于项目建议书批复中规定须实行项目法人责任制的项目，要提出项目法人的组建方案； （15）对于项目建议书批复中规定须政府投资采取资本金注入方式投入的项目，要提出股权结构和利益分配方案； （16）结论。 5、设计招标（招标中心） 6、编制和上报项目初步设计和概算（发改部门） 列入年度建设计划的项目，因建设规模变化较大，初步设计的投资概算超过原立项投资额20%的，按新增投资项目重新办理审批手续，即按“1（2）”办理。 7、施工图设计 因设计变更或其它原因引起下列变化的，项目概算应当报原批准机关重新审批，即500万以上基建项目或200万以上信息化项目报区政府审批，其他项目报发改及财政部门审批。 （一）累计额超过项目总概算10%的； （二）其它引起项目总投资增加应当予以报告说明的； （三）项目的主要功能发生变化的。 8、施工监理等招标（招标中心） 50万以上项目，由市招标中心办理。 9、重大项目与施工单位签订廉政合同（监察局） 10、申请建设资金拨付（财政部门）
政府投资建设项目代建合同 第一部分合同协议书 甲方（委托单位，全称）： 乙方（代建单位，全称）： 根据《中华人民共和国合同法》、《****经济技术开发区政府投资项目代建制管理暂行办法》及相关法律、行政法规，遵循平等、自愿、公平和诚信原则，为保证政府投资项目的顺利实施，充分发挥政府投资效益，经甲乙双方协商同意，就项目由乙方代建事宜协商一致，依法达成如下协议。 一、代建项目概况 项目名称： 项目总投资：万元（以立项批复金额为准） 资金来源： 建设时间： 建设地点： 建设内容： 二、项目代建方式： 根据《****经开区政府投资项目代建制管理暂行办法》文件，管委会直接委托****经开区开投资发展公司为代建单位，代建方式为全程代建。 三、代建项目管理目标 1.投资控制金额：万元（以经批准的投资概算为限，未办理
概算批复的项目以预算评审金额为准）。 2.项目管理期限：自项目代建合同生效起到代建项目实体移交手续完成止。代建项目竣工验收备案后月内向财政部门申请办理工程结算及竣工财务决算审批事宜，并按合同约定向使用单位办理代建项目实体移交手续。 3.项目工程质量标准：合格。 4.项目安全管理目标：项目建设过程中无安全责任事故。 5.项目建设廉洁守法目标：严格遵守法律、法规、政策要求和廉洁规定，无违法违纪行为。 三、代建服务费 根据《关于印发湖南省政府投资项目代建服务取费标准的通知》〔湘发改价服〔2015〕744号〕文件规定，本项目代建服务费取费基数为万元，代建服务费为万元（测算公式）。 四、代建公司的项目建设管理团队 乙方代建项目经理姓名及联系电话：。 乙方现场管理人员姓名及联系电话：，其中现场负责人为。 项目管理团队其他不允许变更的人员：。 五、合同文件 组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除通用条款明确规定可以作出不同约定外，合同协议书的内容不得与通用条款相抵触，否则相关内容无效。合同文件的组成如下： 1.合同协议书； 2.合同通用条款（每年备案一次）； 3.初步设计及投资概算的审查批复文件； 六、其它约定事项 1.本项目的质量保修期设定为年，（分部分项
绍兴市人民政府令 第100号 现发布《绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿）》，自发布之日起施行。 市长 二○一一年五月十六日 1
绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿） 第一章总则 第一条为加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高投资效益，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》和《浙江省政府投资项目管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条本办法所称的政府投资项目，是指政府利用下列资金采用直接投资和资本金注入方式所进行的固定资产投资项目：（一）财政预算内安排的各项建设资金； （二）纳入财政预算管理的各项建设资金； （三）政府性基金中用于基本建设项目的资金； （四）政府融资以及利用国债的资金； （五）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款； （六）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入（含廉租住房租金收入）； （七）国有土地使用权出让金； （八）法律、法规规定的其他政府性资金。 2
第三条绍兴市本级政府投资项目的管理适用本办法。 第四条政府投资主要用于公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，主要包括： （一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施、生态环境保护等公益性公共基础设施项目； （二）教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、资源节约等公益性社会服务项目； （三）政府公共服务设施项目。 第五条政府投资项目造价管理应当遵循估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则。 第六条市发改部门为政府投资项目的综合管理部门，具体负责政府投资项目前期审批、计划编制和下达、协调监督等综合管理工作。 经信、监察、财政、国土、环保、建设、规划、交通运输、水利、审计、建管、公共资源交易管理及其他有关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。 第二章前期管理 第七条政府投资项目实行项目储备制度。国民经济和社会 3
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/e0643886.html, 政府投资项目代建制的现状及政策分析 作者：闫建波 来源：《管理观察》2011年第08期 摘要：政府的项目投资建设关乎着国计民生，是经济发展重要的动力点之一，同时也与 百姓的切身利益息息相关。“代建制”则是目前政府主推的关于投资项目建设的模式，不过此种模式目前还处于起步的阶段，因而在创新、探索的过程中难免会有一些问题，所以笔者在此对其进行一些分析。 关键词：政府项目投资代建制探索完善 一、政府投资项目代建制的含义、意义 1、“代建制”含义 “代建制”作为目前政府主推的项目投资建设模式是指，政府通过招标等模式，选择一些具有相应资质的工程管理、建设公司代为建设，直至建设完毕后交付使用。此种模式关键之处在于将以往的“建用合一”改为“建用分离”，同时强调了其作为“制度”的存在，为此，建设部于2004年7月16日出台了《关于投资体制改革的决定》以及2004年11月16日出台的《建设攻城项目管理试行办法》，此两种规范性文件的推出，使得“代建制”作为一种新兴的建设模式有了其较为系统化、规范化以及制度化的运作流程。 2、推行“代建制”之前的政策以及“代建制”的意义 就以往的情况来看，政府投资项目的建设是一种很单一的模式，即以政府的建设资金为中心，集建设、管理、使用等为一体，而由于参与建设管理人员的经验、专业技术等的不足以及在建设过程中资源浪费而最终导致超预算、超标准、工时延期甚至于拖欠工程款等等。而推行代建制后使得政府建设投资更加科学，一方面，在机制上代建单位享受不到项目使用的利益，因而在建设的规模等方面基本不存在扩大的可能性；另一方面在其建设过程中，如若资金的使用超出了批准的投资部分，代建单位要承担相应的赔付责任，因而在法律上有了限制；同时，由于代建单位的的承揽是通过招标的方式选定，因而在其建设过程中的资金使用及管理水平以及后期的工程质量等问题受到市场的监督，因此，在一定程度上这也迫使着代建单位在设计、造价、质量等领域进行更加精细、合理的规划。 二、代建制的现状及问题 我国的代建制目前还处于一种探新、摸索的阶段，一方面在这期间确实出现了很多新颖优秀的管理方式，但是从另一方面看，却也存在这诸多的问题。
政府投资项目的全过程管理建议 1、明确界定政府性投资项目的内涵和范围 通常界定固定资产投资性质是按项目建设投入资金的性质来区分的。但由于政府性项目不仅涉及面广，而且投入资金的渠道也较多（既有财政预算内安排资金、业主单位预算外资金、向银行贷款以及相关企业垫资等），所以，仅依据建设资金性质来界定项目性质是不全面的，它容易淡化一些项目资金虽是财政资金以外筹集，但最终由政府负债偿还的责任。因此，应按项目的资产权属、性质来区分更为直接和清晰。因为只有国有资产的权属归政府，而其余的资产权属则不属政府。 2、规范政府性投资项目的决策计划和管理 评审中发现，许多建设项目未能严格按基本建设程序做好前期准备工作，没有项目建议书、初步设计审查、投资估算批复等文件；没有对项目的必要性、经济性和可行性进行充分的论证；没有经过严格的实地勘察、科学的分析和全面规划；没有对施工图设计方案进行了优化；对投资估算、投资预算的的重要性认识不足，搞“三边”工程，即边批复，边设计，边施工，导致“三超”现象严重，即概算超估算、预算超概算、结算超预算。施工过程中随意扩大规模、范围和建设标准，导致工程造价大幅增加。 解决的思路是要建立一套完整的政府性投资项目管理制度，逐步实现政府性投资项目的决策程序、计划安排和资金管理的科学化、制度化和规范化。 3、健全政府投资项目决策机制，投资主管部门应在全面征集行
业主管部门和有关单位意见建议的基础上，通过综合平衡、专家评定、广泛征求意见等过程，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。 4、强化项目设计的管理。项目设计深度直接关系到工程造价大小和工程质量优劣，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案，是控制工程造价和提高工程质量的关键。 （1）在设计单位选择上，应积极推行设计招投标办法，通过方案对比，择优选择设计单位。 （2）在施工图设计阶段，应优化设计方案，进行二次设计，使其在满足经济、适用、美观和使用功能的同时，以科学的设计控制投资规模，积极推行限额设计，防止在工程设计中任意提高安全系数的设计标准，这样既能保证设计方案先进，又能使工程造价得到有效控制。 （3）建设单位应积极与设计单位配合，主动影响设计，参与设计，并采取适当的形式，如设计图纸会审、专家会议论证等，广泛听取各方意见，完善设计方案，优化设计方案，提高设计深度。 5、合理确定投资。首先要加强项目概（预）算编制管理。要借助中介机构或组织有关专业技术人员，根据设计文件或图纸，结合使用功能，对项目概（预）算进行审核，提高概（预）算的严谨性、准确性。防止由于图纸不详、清单编制漏项或者项目特征描述不详而造成的变更和资金浪费。同时，对使用的主要材料应组织市场调查，掌握市场材料价格、材料的性能和质量，尽量采用性价比较高的材料，
编号： 政府投资建设项目 委托代建合同 （示范文本） 项目名称： 项目委托人： 项目代建人： 项目使用人：
委托代建合同书 委托人： 代建人： 使用人： 根据《中华人民共和国合同法》,为保证政府投资建设代建项目的顺利实施，充分发挥政府投资效益，严格控制投资概算，经委托人、代建人与使用人三方协商同意，签订本合同。 一、项目概况 项目名称： 项目总投资：（万元）（以批准的投资概算为准） 建设地点： 建设规模： 建设内容： 二、代建项目管理范围和内容： 三、代建项目管理目标 投资控制金额：（万元）（以代建人投标报价为准） 工程质量标准： 代建管理期限：个日历天 四、代建管理费 金额（大写）：元人民币 ￥：元 五、本合同由以下文件组成： 1、三方认可的有关工程的变更、洽商等书面文件或协议修正文件 2、委托代建合同书
3、专用合同条款 4、通用合同条款 5、中标通知书 6、投标书及其附件 7、招标文件及其附件（或描述代建项目的技术性文件） 8、初步设计文件及其审查批复文件 9、标准、规范及有关技术文件 构成本合同的文件若存在歧义或不一致时，则按上述排列次序进行解释。 六、本合同中的有关词语含义与本合同[第二部分通用合同条款]中赋予它们的定义相同。 七、委托人承诺，遵守本合同中的各项约定，为代建人提供项目建设的必要条件。 八、代建人承诺，遵守本合同中的各项约定，按照代建工作范围和内容，承担代建任务。 九、使用人承诺，遵守本合同中的各项约定，协助代建人完成代建工作。 十、本合同一式份，具有同等法律效力，三方各执份。 委托人：（签章）代建人：（签章）使用人：（签章） 法定代表人：（签章）法定代表人：（签章）法定代表人：（签章） 地址：地址：地址： 邮编：邮编：邮编： 电话：电话：电话： 本合同签于年月日 第一部分通用合同条款
龙华新区政府投资项目管理办法 发布时间：2013年03月07日 第一章总则 第一条为加强龙华新区政府投资项目管理，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，提升行政效率，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》及有关法律、法规，结合龙华新区实际，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资项目，是指利用下列新区政府性资金和本级融资平台所筹措资金进行的50万元以上固定资产投资项目（含单纯设备购置项目）：（一）财政预算资金；（二）政府融资资金；（三）国土基金（资金）；（四）纳入财政预算管理的专项建 设资金（基金）；（五）政府存量资产收益；（六）其他政府性资金。 第三条使用上级政府资金的投资项目，上级政府对项目管理另有规定的，从其规定。 第四条政府投资应当主要用于不能通过市场机制有效配置资源的经济和社会领域。政府投资应当发挥基础性作用，重点投向公益领域、市政设施和公共设施建设及生态环境保护和改善，引导推动创新型城市建设、战略性新兴产业发展和高新技术产业化。 第五条政府投资项目应当符合国民经济和社会发展规划、行业发展规划和土地利用总体规划，具有良好的社会效益且具备建设条件。 第六条政府投资项目应当节约能源、资源，推行能源、资源节约技术，使用绿色节能产品。政府投资项目应当符合国家环保、安全的强制性标准要求，相关设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。 第七条龙华新区管委会（以下简称新区管委会）发展改革部门是新区政府投资项目的主管部门（以下简称新区投资主管部门），负责政府投资项目年度计划（以下简称投资计划）的编制、组织实施、协调监督等管理工作。新区监察、财政、建设、环保、规划国土、审计及相关部门按职责对政府投资项目进行管理和监督。 第八条政府投资项目建设应当坚持以下原则：（一）集中财力保障重点建设，量力而行，综合平衡；（二）严格执行建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工；（三）概算指 导施工图，概算控制工程总造价；（四）严格执行招投标制、合同管理制、合同履约担保制、建设监理制。 第二章前期管理 第九条实行政府投资项目储备制度。新区有关部门应当根据经新区管委会批准的国民经济和社会发展五年规划纲要及专项规划，提出一定时期内需要建设的政府投资项目，由新区投资主管部门根据资金情况、实际需要、建设时间和程序、项目前期工作进展情况，经综合平衡后列入项目储备库。项目储备库实施分类动态管理，并建立择优和退出机制。
保定市政府投资项目管理办法（试行） 第一章总则 第一条为加快投资体制改革，规范政府投资行为，加强政府投资项目管理，健全科学、民主、高效的政府投资项目决策机制和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，完善投资责任制和风险约束机制，根据《国务院关于投资体制改革的决定》及有关法律法规，结合本市实 际，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资项目，是指使用下列资金建设的固定资 产投资项目： （一）财政预算安排的专项资金，包括纳入财政预算管理的专项资金；转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土 地使用权出让金； （二）政府融资以及利用国债、中央预算内和省预算内补助资金； （三）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款； （四）法律、法规规定的其他政府性资金。 第三条政府投资项目主要包括： （一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；（二）教育、科技、文化、卫生、体育、社会保险、生态建设、环境 保护、资源节约等公益性项目；
（三）政府公共服务设施和政权基础设施项目； （四）政府确定的其他项目。 第四条政府投资遵循量财办事、量入为出、综合平衡的原则。 第五条政府投资应当符合国民经济和社会发展规划，有利于资源优化配置和产业结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协 调、可持续发展。 第六条政府投资项目应当按照基本建设程序和国家投资管理的规定，做好前期工作；项目前期工作成熟后纳入年度政府投资项目计划。第七条政府投资项目的土地面积需求、项目选址和设计应当符合国民经济和社会发展中长期规划、土地利用总体规划和城市总体规划，体现土地资源的合理配置、集约利用，符合生态环境保护和改善的要 求。 第八条政府投资项目管理按以下程序进行： （一）制定投资项目中长期规划； （二）规划评审通过后，进入项目储备库； （三）编制下达政府投资项目年度计划； （四）编报和审批项目建议书； （五）编报和审批项目可行性研究报告； （六）编报和审批项目初步设计或项目概算； （七）项目实施过程中协调检查； （八）项目竣工验收；
政府投资项目管理采用EPC模式的探讨 发表时间：2019-07-20T18:01:51.983Z 来源：《建筑细部》2018年第26期作者：韩静敏 [导读] 做好发包人要求、选择合适的发包模式、合同方式，加强监管，选择优质的社会咨询服务力量，各司其职，互惠互利，达到多方共赢。 深圳市罗湖区建筑工务局 518001 摘要：阐述了政府投资项目及EPC模式的概念和特点，分析了政府投资项目运用EPC模式确定合同价格的两种方式存在的问题及风险，提出政府项目采用EPC模式的相关建议。 关键词：政府投资项目；EPC模式；固定总价合同；下浮率 政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资及资源配置中起重要宏观导向作用，还可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。因而，国家对政府投资的行为规范越来越严格，2019年中国政府网发布了《政府投资条例》，作为政府投资领域的第一部行政法规，使得规范政府投资行为有法可依，而政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化，[1] 管理模式也多重多样，本文主要对政府投资项目建设实施模式中的EPC模式进行一点探讨。 1.政府投资项目管理及EPC模式的概念、特点 1.1 政府投资项目管理的概念及特点 所谓政府投资项目即是政府作为投资主体的投资，利用财政预算安排用于基本建设的资金进行固定资产投资项目，主要包括包括房建类、市政类、医疗设备购置费等公益性项目和基础设施项目。政府投资与其他投资不同，其他投资都会追求高收益高回报，而政府投资项目要改善人民生活、促进国家或地区经济发展。因此，政府投资项目有着比一般项目更严格的项目管理程序。 政府投资项目规模大、额度高、范围广且协调环节多、影响面大，且管理主体较多，从可行性研究、投资估算至设计概算、施工图预算、结（决）算，都有不同的部门负责。加强政府投资项目管理，可以有效的防范国有资金的流失，提供政府的执行力及公信力。 1.2 EPC模式的概念及特点 1.2.1 EPC模式的概念 EPC模式即交钥匙总承包模式，即发包人与总承包人签订工程总承包合同，将项目的设计、采购及施工、调试服务全部委托给总承包人实施，发包人只负责整体的目标管理及控制，并且根据项目的实际情况将勘察内容加入承包范围。而总承包人则对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终是向发包人提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程。 1.2.2 EPC模式的特点 与传统的施工承包模式不同，采用EPC模式的项目，设计责任由EPC总承包人承担；且在项目招标时，没有完整的设计图纸，仅有“发包人需求”，即发包人对设计及项目的要求，总承包人只能依据自己对招标文件对设计的要求，自行制定设计方案报价；EPC总承包人负责整个工程的设计，设计及深化均由其负责；EPC模式要求总承包单位有较高的施工管理水平。 高风险，高收益，正是因为在项目前期有大量不可预见因素，才更希望利用专业力量去实施，对有能力的EPC承包商也更有吸引力，从某种程度说EPC承包商有足够空间对方案进行合理优化，利用自身专业能力，把方案做到最优，这也是此项承包计价模式带给EPC总承包商的最大动力。[2] 2.政府投资项目采用EPC模式的两种方式特点及风险分析 2.1 固定总价合同方式及其实施风险 EPC总承包固定总价是以投资估算或者设计概算为基础，潜在的EPC总承包商在招标文件的基础下，综合、充分考虑各种风险因素，自行提交设计、施工方案和报价清单，中标后确定下来的。在合同约定的范围内，总价固定，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，造价一般不予调整。工程采用固定总价合同方式，在约定合同范围内的量、价风险由EPC总承包商承担，减少了发包人的工程量，可以充分发挥总承包人的主动性。 采用此种合同方式一般是在方案设计或者初步设计完成后，招标时，缺乏清晰的发包计价依据，难以形成价格竞争机制，潜在的EPC 总承包人投标报价相对于施工图招标，相对粗略，报价是否合理，总承包商内部运行机制合理性、适用性等，较难判定。中标的EPC总承包人需对项目的造价、工期、质量、安全全面负责，若合同条款制定不严谨、事项约定不全面，职责关系未完全明确，均会导致变更量大、合同纠纷问题。另外，中标的EPC总承包上可能会将设计进行专业分包，且对设计方案审核不严，而设计人员又不了解现场，仍然会导致设计与施工脱节。 2.2下浮率合同方式及其实施风险 EPC下浮率合同是以投资估算为基础招标，潜在的EPC投标人在此基础上，投下浮率，中标后根据中标下浮率，确定暂定的合同价，合同内容包括方案设计、初步设计、概算编制、施工图设计、施工配合、竣工图编制等设计内容及工程施工等。中标的EPC总承包人进行方案设计、初步设计并编制概算文件，报发包人审批，有发改部门下达最终的概算皮肤文件，最终的工程费用以不得突破概算，并严格在此前提下开展施工工作。 这种合同方式下，前期招投标过程中效率高，因无需投标报价，潜在投标人只需提交资信资料、项目人员配备情况及投标下浮率，但实施过程中问题较多：（1）承包范围从可行性研究之后便开始，招标控制价可以参考的只有项目建议书，投资估算的准确度无法衡量，可能会导致控制价过高或者过低；（2）EPC总承包上投标时无设计方案及投标报价，而工程量却是按实结算，低下浮率中标的EPC总承包单位会倾向于有利于自身的方向设计，通过工程量的调整增加利润，丧失优化方案的积极性，形成变相的“三边”工程，项目成本难以控制，发包人承担大量的工程量风险，控制能力减弱，主动变被动，结算价与暂定合同价相差较大。（3）概算由EPC总承包单位编制后上报审批，待设计概算批复后，以批复概算作为EPC总承包合同价款上限，因政府投资项目最终要移交至需求单位，若EPC总承包单位在方案设计及初步设计时未完全征求需求单位的意见，在项目实施过程中，因功能不齐全，需求单位提出增加工作内容，导致实际施工图纸内容增多，
海南省政府投资项目代建制管理办法 第一条为进一步加强对政府投资项目建设的管理，提高项目管理效率和投资效益，根据国家的有关法律法规和海南省人民政府《关于规范政府投资项目管理的规定》，制定本办法。 第二条本办法所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目法人按照规定的程序，将政府投资项目的组织、管理、策划和实施，委托专业工程管理公司具体负责的一种项目管理制度。 第三条除涉及国家安全、国家秘密的项目外，项目法人具备以下条件的可以不实行代建制，按国家有关规定自行组织建设： (一)本部门拥有3名以上(含3名)从事与项目相关专业领域工作满8年并具有该相关专业高级职称或同等专业水平的正式在编人员，5名以上(含5名)中级职称或同等专业水平的正式在编人员，且其均具有同类工程建设管理业绩和相应的管理能 力。 (二)管理人员熟悉工程有关法律法规。 (三)管理人员能够认真、公正、诚实、廉洁地履行职责。
第四条不符合本办法第三条规定条件的，项目法人必须实行代建制。 第五条代建单位根据批准的项目建议书要求，对项目可行性研究或初步设计及项目实施至竣工验收实行管理。 第六条代建单位应当具备下列条件： (一)具有独立法人资格，并为自负盈亏的经济实 体； (二)具有综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或本专业施工总承包一级资质，或综合甲级工程咨询资 质； (三)具有与同类工程建设管理相适应的组织机构和项目 管理体系； (四)具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理经验； (五)具有与项目相适应的资金实力。 第七条代建单位应当通过招投标择优产生。有关招投标程序应当按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定实施。整个招投标过程应当有监察部门代表现场监督和公证机构的公证。
一、项目基本建设程序管理概况 基本建设程序是指建设项目从酝酿、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用整个建设过程中，各项工作必须遵守的先后次序。这个先后次序是国内外项目建设实践的经验总结，反映了建设工作所固有的客观自然规律和经济规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。所以，不管是政府投资项目还是企业投资项目，不管是国内的项目还是国外的项目，他们都在推行或者是自觉执行项目基本建设程序。我国在1951年3月由中财委颁布了《基本建设工作程序暂行办法》，规定所有建设项目都必须按照基本建设程序管理规定进行。此后，随着项目管理实践经验的积累，我国项目建设程序管理制度得到了不断发展和完善。到目前，总体上包括三个阶段的管理制度： 一是项目前期工作阶段。项目单位需要组织编制项目建议书、进行可行性研究、开展勘察设计和施工前期准备等工作。政府主管部门依法对项目基本建设程序执行情况进行审查。其中：对政府投资项目，主要进行项目立项审查批复、
可研审查批复、初步设计及概算审查批复、项目选址及规划许可、项目用地预审及批准、项目环境影响评价审批、项目节能评估和审查、施工许可证或者开工报告批复等；对企业投资项目，主要进行项目核准（或备案）审查、项目资金申请报告审查、项目选址及规划许可、项目用地预审及批准、环境影响评价审批、项目节能评估和审查、施工许可或者开工报告批复等。 二是项目建设实施阶段。项目单位要按照项目前期审核批复内容及要求，依法组织项目建设实施，并加强工程质量和安全管理。政府主管部门加强项目建设实施全过程监管，大力推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等。 三是项目竣工投产阶段。项目单位依法组织项目竣工验收并加强项目运营管理。政府主管部门进行项目竣工验收备案管理、积极推行政府投资项目后评价制度。 二、项目基本建设程序的分类管理
政府投资重大工程项目管理办法 （征求意见稿） 第一章总则 第一条为进一步规范市级政府投资的重大工程项目管理，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，提升项目投资质量和效益，依据国家、省有关法律、法规及政策文件，结合我市实际情况，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资重大工程项目（以下简称重大工程项目），是指由市级投资主管部门审批，市级政府或投融资平台投资2000万元及以上的公共工程项目。 第三条重大工程项目范围主要包括：农业、水利、能源、交通、城市公用设施等基础设施项目；教育、文化、卫生、体育、生态建设、环境保护等公益性项目；其他公共服务设施项目。 第四条市投资主管部门负责重大工程项目审批、稽察监督和综合竣工验收；市财政部门负责重大工程项目资金监管、预算审查；市审计部门负责对重大工程项目的预算执行情况和决算进行审计监督；市公共资源交易管理部门负责重大工程项目招投标活动指导、协调和管理工作；市国土、建设、交通、水利、环保、国资等部门，按各自职责对重大工程项目进行监.
督管理。 第五条重大工程项目应当建立项目信息共享机制。市相关部门和项目法人单位（以下简称项目单位）应及时将重大工程项目审批信息和实施进度录入投资项目在线审批监管平台，进行联动监管。 第二章项目决策管理 第六条组织编制三年滚动政府投资计划，构建政府投资项目库。根据投资调控方向、产业发展政策以及规划管理要求，市发展改革委会同有关部门对项目建设必要性和可行性进行论证，提出拟入库项目初步建议，报市政府审定，并实行动态管理。 第七条组织编制政府投资重大工程项目年度投资计划。市相关牵头部门应健全科学的投资决策机制，对已入选三年滚动政府投资计划的项目成熟度进行筛查，分清轻重缓急，通过专家论证、社会公众参与等形式广泛征求意见，开展立项审批等前期工作，于年底前提出重大工程项目年度投资计划草案。列入年度投资计划的重大工程项目原则上应完成项目可行性研究批复。 第八条重大工程项目年度投资计划草案经市政府常务会议、市委常委会研究批准后实施。重大工程项目年度投资计划应当严格执行，未经批准程序，不得变更。 .
龙腾PMS2(龙腾工程项目管理系统：project management system two)适用对象：建筑工务局/公建中心/代建中心/园区管委会/国有投资公司等具有政府投资工程建设（代建）职能的单位。 适用范围：政府投资工程项目建设（代建）管理 产品 概述 建设工程投资额大、技术复杂、专业性和综合性非常强，工程建设过程涉及面广且内容繁杂，非专业机构管理效果不佳，按照"投资、建设、监管、使用"分开的原则，各地都在逐步成立了政府投资项目专业建设机构，采用项目代建制方式来建设公益项目和市政基础配套设施。政府投资项目工程管理是一个复杂的系统工程，涉及项目前期审批、造价编制、招投标、合同会签、施工现场管理、变更管理、竣工验收、财务支付、关键人员管理、资产移交、图纸文档等多方面工作，参与人员多且牵涉多个部门，沟通和协调工作多，使得大量项目信息无法有效管理，急需寻找新的方法和工具。 龙腾PMS2是龙腾公司基于政府投资工程建设（代建）要求，经过8年的自主研发完成的工程项目全流程化管理系统,以工程项目管理为核心，涵盖了从项目预备、前期、施工、验收、决算等整个全生命周期，系统整合了单位内部行政办公与业务管理平台，采用现代项目管理理念，通过工程管理信息化，提高部门内部沟通效率，加快项目进度，提高工程建设管理水平。 产品架构
详细查看、点击放大 系统实现层面：向政府投资建设或代建单位，提供科学、系统的整体解决方案，围绕"安全、质量、造价、进度、廉政"五大目标，采取"一驾马车，两轮并驱"管理思路，通过建立一套运行有效的内部管理机制，使工程项目管理实现"管理可视化、审批权限化、数据共享化、覆盖全面化"科学管理模式。 应用价值 1. 进度管理"化整为零，齐头并进"
代建制的优势与劣势 代建制起源： 项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。 代建制模式： 项目代建制可以根据项目的特点采取不同的代建模式，一般项目的代建有项目管理模式（PM模式）和项目管理承包模式（PMC模式），以设计为龙头的代建制包括项目管理模式（EPM模式）和工程总承包模式（EPC模式）等。 我国代建制推行的背景： 长期以来，政府投资项目主要是通过组建临时建设班子进行管理，这种“四位（投资，建设，管理，使用）一体”的投资管理体制由于在项目管理方式上存在问题，经常出项各种管理不善德现象，往往会造成政府投资效益不能最大化，项目“三超”现象比较普遍，腐败现象时有发生，同时，一般在项目建成后其建设班子随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴。 为解决政府投资项目建设中存在的问题，2004年7月，政府印发了《国务院关于投资体制改革的决定》，明确提出非经营性政府投资项目必须加快推行代建制。浙江省也于2005年印发了《浙江省政府投资项目管理办法》和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》。浙江省政府为了加快政府投资项目代建制的推行，在2004年就组织专家进行了大量的调研和论证工作，在此基础上选择浙江美术馆工程作为政府投资项目实施“代建制”的第一个项目，同时也是第一个政府投资项目资金直拨制和第一个跟踪审计项目。 代建制的优势与劣势： （一）优势 ①项目决策更加科学深入 实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。 ②项目管理水平和工作效率大幅提高 代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。 ③项目控制得到真正落实
龙腾IM(龙腾项目投资管理系统：Investment management) 适用对象：发改、经发、财政、经信等部门及商业投资公司 适用范围：政府投资及社会投资工程项目综合管理 产品概述 龙腾IM 是龙腾公司基于项目投资管理要求，针对建设工程综合管理需要，以项目管理为主线，自主研发的一套投资项目管理系统，通过全面动态掌握工程建设及投资情况，对投资造价和进度进行预警分析、对工程投资进行决策分析，实现"管理信息化、决策智能化、效益最大化"三大项目。 产品架构 系统实现层面：龙腾IM主要面向政府高层领导，发改、财政、经信、国土等项目审批管理部门，街道乡镇、投资公司、项目建设业主单位，主要实现两方面功能： 一是为领导、项目审批部门、商业投资公司及时提供工程项目进度信息，包括项目前期研究、储备、前期、施工及竣工投用等，做好跟踪督查，并为投资决策提供依据； 二是为建设业主单位和相关审批部门提供工程项目审批情况，及时反映项目进度，加强工程建设综合管理。 系统主要针对政府投资项目及社会（含外商投资）项目的投资管理，根据年度投资计划，基于工程项目建设流程，做好立项审批、节点进度管理、项目超时预警，及时汇总投资月报、半年报及年报，突出省市重点项目和年度考核项目管理，实现政府投资项目全过程管理，推动社会投资项目和外商投资项目建设进度。
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1. 项目基础库 根据项目类别，按照工程项目建设流程，将建设内容、建设流程、项目节点、审批进度等关键信息导入智能管理平台： 2. 预警分析平台 项目预警分析是龙腾IM一大特色，通过及时采集和分析每个项目进度信息，对审批环节、项目施工进度延迟和投资计划重大问题进行预警，推动项目进度，加强造价管理，提高投资管理效率。
广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行） 关于印发广东省政府投资省属非经营性 项目代建管理办法（试行）的通知 粤府〔２００６〕１２号 各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：现将《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》印发给你们，请按照执行。执行中遇到的问题，请径向省发展改革委、监察厅、财政厅、建设厅反映。 广东省人民政府 二○○六年二月十六日 第一章总则 第一条为进一步深化投资体制改革，规范政府投资省属非经营性项目建设行为，充分利用社会化专业化组织的技术和管理力量，提高项目的建设管理水平和投资效益，加强廉政建设，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）及国家有关法律、法规和规定，结合我省实际情况，制定本办法。 第二条省政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代理建设制（以下简称代建制）。 本办法所称代建制，是指通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度。 本办法所称非经营性项目，是指： （一）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；
（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目； （三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施； （四）环境保护、水利设施项目； （五）其他非经营性项目。 第三条实行代建的项目（以下简称代建项目），总投资3000万元以上的采用公开招标方式确定代建单位；总投资少于3000万元的项目，可实行多个项目捆绑后公开招标等方式确定代建单位。 第四条代建工作的开展，应遵循公开、公平、公正和专业化、市场化原则。 第五条省政府成立广东省代建项目管理机构，具体负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作。 第六条省有关部门依照现行职责分工和程序对代建项目实施管理和监督。 第七条代建项目可以实行全过程代建，由代建单位负责项目的可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至工程保修期结束有关工作的组织和管理；也可以根据项目具体情况实行前期工作代理或建设实施代建。 第八条实行代建制的项目，代建期间代建单位按照合同约定行使项目建设管理职责。第二章代建单位的基本条件 第九条代建单位必须具备下列基本条件： （一）具有法人资格、具备独立履约能力； （二）具有总承包资质、或甲级工程设计资质、或甲级监理资质、或综合甲级工程咨询资质、或一级房地产开发资质； （三）具有与开展项目代建工作相适应的资产； （四）具备相应的建设管理组织机构和项目管理能力；
关于印发《自治区政府投资项目代建制管理办法实施细则》的通知 各有关市、县（区）发改委（局）： 现将《自治区政府投资项目代建制管理办法实施细则》印发你们，请认真遵照执行。 附件：自治区政府投资项目代建制管理办法实施细则 宁夏回族自治区发展和改革委员会自治区政府投资项目代建制管理办公室 二○一二年三月八日 主题词：经济管理代建制实施细则通知 抄送：自治区有关部门。 委领导。 宁夏发展和改革委员会办公室2012年3月8日印发
附件： 自治区政府投资项目代建制管理办法 实施细则 第一章总则 第一条为规范自治区政府投资项目代建制工作秩序，提高政府投资项目管理水平和投资效益，促进廉政建设，根据《自治区非经营性政府投资项目代建制管理办法》（以下简称《代建制管理办法》），制定本实施细则。 第二条在自治区行政区域内政府投资项目实行代建制管理的，适用本实施细则。 第三条自治区县级以上人民政府设立由发展改革、财政、住房城乡建设、监察、审计等部门组成的政府投资项目代建制管理办公室（以下简称“代建办”），其日常工作由发展改革部门承办。主要职责是： （一）负责本地区政府投资项目代建制工作的组织实施和指导协调； （二）组织通过招标、比选等竞争性方式确定代建单位和工程监理单位； （三）与代建单位和项目使用单位签订《建设项目委托代建合同》（以下简称《代建合同》）； （四）监督检查项目实施，制止或者纠正有关违规、违约行为，或者提请有关行政监督部门处理； （五）负责协调代建项目的重大事项； （六）完成本级人民政府交办的其他事项。 第四条代建制工作的开展，应当严格执行有关法律法规和基本建设程序，做到专业管理、注重实效。 第二章代建项目组织实施程序