探析当前突发性公共事件的应急处理
公共102（10100983）潘婷婷
摘要：在组织生存和发展过程中, 经历突发事件与危机状态是必然性的考验。政府作为秉承国家权威、掌握行政权力、承担公共责任的政治性组织，在其所治理范围内应具备的突发事件处理能力与公共危机管理能力，这也成为其履行政治使命和实现行政职能的必备能力。在我国政治改革、经济发展、社会整合、文化变迁过程中，构建突发事件处理与公共危机管理机制成为政府实现社会主义和谐社会建设目标的必不可少的技术和方法。
关键词：公共危机；突发性公共事件；公共危机管理机制
随着社会转型,我国社会矛盾也日益多样化和复杂化，突发性公共事件的频发度与危害的严重性均呈上升趋势，已成为影响社会经济发展和社会稳定的重要因素。作为衡量政府管理水平的一项指标之一，政府处理“突发性公共事件”的能力直接关系到政府在民众中的权威地位和良好形象，直接影响到国家安全、社会稳定和经济发展。【1】
一、我国现阶段突发性公共事件的基本特征
我国基本国情决定了现阶段社会转型期的特征将会持续很长时间。这个阶段的经济社会发展面临资源瓶颈、环境破坏、公平与效率冲突、文化适应失败等严重的发展问题, 并由此导致政治失序、经济失稳、社会失和、心理失调、环境失衡等问题, 从而诱发突发事件与公共危机事件。现阶段我国突发事件与公共危机管理不但面临传统不稳定因素的影响，而且还面临转型期社会特有的不稳定因素的影响。我国突发事件与公共危机管理面临的传统不稳定因素是指政府在改革开放前和改革开放后的治理过程中都一般地面临的不稳定因素。例如, 生产中的灾难性事故、突发性的传染病、地震等。【2】我国转型期社会特有的不稳定因素包含两个方面的含义: 一是传统不稳定因素在转型期社会中以新的途径或方式表现出来；二是转型期社会中新出现的不稳定因素。例如, 多种所有制企业参与背景下的煤矿生产安全问题, 网络社会中的灾难性病毒事件, 人为因素诱发的自然灾害增多, 涉外突发事件增多等。
现阶段我国突发性公共事件的基本特征包括: 1、突发事件和公共危机事件涉及的领域多元化, 包括政治经济、社会文化、自然生态等几乎所有领域。2、突发事件和公共危机事件发生的频率提高、危害性增加, 包括频发人为原因自然灾害、重大生产安全事故、恶性治安案件等。3、突发事件和公共危机事件的组织性和暴力性增强，包括群体性事件增加、地方恶性势力抬头、民族分裂主义、邪教组织等。4、突发事件和公共危机事件可传播性、复杂性增强, 包括联发性事件增多、传播渠道多元化、危害国家安
全事件等。【3】5、突发事件和公共危机事件的国际化程度明显，包括公民海外安全事件、造成国际影响事件等。
二、当前突发性公共危机管理研究的现状
中国现代国际关系研究院创建的危机管理与对策研究中心希望借鉴国内外危机管理经验，对正在发生或可能发生的国内外重大危机进行对策性与理论性研究。但由于我国学界在该领域的研究起步晚, 危机管理研究尚处于起步阶段, 与国外发达国家相比, 存在许多种不足, 主要问题有:
1、重理论性研究，轻实证性研究。【4】目前我国学界对危机管理的研究仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段, 以对国外危机管理理论引入及文献资料的解读为主, 而能立足于国内具体危机案例做调查研究的不多见,研究的针对性和可操作性不强,在具体的危机管理策略层面上, 尽管学界在不少方面已经达成了共识,如建立预防系统、加强有关危机管理的加强信息系统建设、建立统一指挥的危机管理机构及借鉴国际专家等, 但大都停留在是什么、该如何的层面上, 在如何做的层面上缺乏深入的研究。因此，如何立足于国内危机状况，将危机管理理论与我国危机的实际相结合，是今后当长时期内我国危机管理研究的方向。
2、研究内容分散，跨学科研究不够。危机形态其有多样性与复杂性的特点, 因此研究必须运用更多政治学、经济学、管理学、社会学与生态(人类)学及心理学等多学科理论与方法。而目前我国的研究主要局限于政治学与管理学等领域，在相当程度上导致了研究视角的单一狭窄，制约了新领城的研究创新。要真正做到对危机管理的研究更加完整和深入就必须要进行跨学科的多视角、多渠道研究，这也是今后长时期内我国危机管理研究的必要方法。
3、研究领域与范围单一。目前我国对危机与危机管理的研究，主要以政府危机管理为核心，城市危机为主要研究对象，对农村、民族地区危机管理的研究和重视不够。伴随“三农”问题的产生，农村公共危机是农村各种社会矛盾与社会之间的累积，激化后的社会形态表现，并延伸到农村经济、政治、文化、杜会服务和自然等方面，甚至对整个国民经济和社会政治经济安危产生不容忽视的影响。【5】再者民族地区由于交通闭塞，通信不发达，经济、技术落后，文化多样，地城文化复杂的特点。对于危机管理研究者而言，虽然具备相当的危机管理能力与理论知识，但由于对民族地区的情况了解不够，因而广大民族地区危机管理的研究近于空白。而在近几年中我国民族地区危机事件的爆发度与危容的严宜性已经表明，需要建立适合民族地区的行之有效的危机管理体系，以达到有效地预防、回应、化解和消除各种危机的目的。我们应当看到,立足于民族地区灾情,构建适合于民族地区的危机管理体系, 将是新世纪我国学界在危机管理领域必须面对的重大课题。
三、如何应对当前突发性公共危机
第一，激活政府的危机应对机制。公共危机管理中需要建构完善的公共危机应对网络，其应该包括专业化的公共危机管理机构、制度化的公共危机管理机制和网络化的公共危机组织系统。专业化的公共危机管理机构是指政府为应对公共危机事件而专门建立的, 具有专业性公共危机管理技术的应急反应中枢系统。专业化公共危机管理机构在公共危机管理中作为首要的协调工作部门,其主要功能是就公共危机事件的管理工作向行政首长负责, 把行政首长的危机决策转化为公共危机管理职能部门具体责任范围、工作项目和作业程序，协调各公共危机管理职能部门及若干辅助机构, 力求在公共危机状态启动后, 施行有效的公共危机管理过程。制度化公共危机管理机制是规范公共危机管理过程的权责体系, 包括公共危机管理法令、公共危机事件管理预案、公共危机状态启动机制、公共危机管理工作原则、公共危机管理组织流程等。【6】
第二，完善网络化公共危机管理组织系统。21世纪是信息爆炸的科技时代，许多信息通过网络为大众所了解，所以，网络化公共危机管理组织系统显得尤为重要。这一组织系统主要指与政府公共危机管理决策中枢建立起有机联系的其它公共危机管理子系统和各种反应终端。政府作为公共服务的提供者, 公共政策的制定者, 公共事务的管理者和公共权力的行使者, 在应对公共危机事件的过程中处于特定的位置, 但并不意味着政府是公共危机管理的唯一责任者。除中央政府和地方政府外, 各种私人部门、志愿组织和个人、国际支援资源等都是在公共危机管理中能发挥积极作用的公共危机管理支持力量。通过政府与上述资源建立公共危机管理合作关系, 促生上述资源的公共危机责任感和自救能力, 往往能更有效地发挥政府公共危机管理的核心作用, 更好地达到公共危机管理效果。
第三，建立政府危机管理控制指挥中心。一般来说, 那些突如其来的危机往往隐
含在常规事件和常规危机背后, 由常规危机和事件演化而来。所以在危机发生前就做好危机预防是十分必要的。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分, 其职能是对各种潜在危机进行预测, 为危机的处理制定有关策略和步骤, 危机发生后, 指挥中心立即做出反应, 负责指挥危机的处理。在美国, 危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看, 总统制的国家一般建立以总统为核心的机制, 议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。【7】与国际社会相比, 我国没有一个独立和常设的危机管理协调中心, 灾害发生后, 一般都是临时成立工作组应付危机, 这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性, 缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个危机高发的社会里, 只有成立常设规范的危机管理中心, 才能将政府的危机管理纳入到科学、规范、有序的轨道。
第四，加强应对危机的训练与危机知识的普及, 提高公众的危机意识。中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，老百姓的危机意识比较淡漠。我们虽然关注911事件、伊拉克战争等国际危机, 但总认为那是外国的事情。由于缺乏危机意识, 当危机来临时, 人们便毫无准备手足无措, 立即陷人恐慌之中, 给政府处理危机带来极大困难。【8】2003年的SARS事件中老百姓的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控即是一个显著的例子。因此, 在危机预防管理中政府必须做到: 一是要警钟长鸣, 经常进行应对危机的训练和演习, 提高公民的危机意识, 树立危机观念; 二是要大力普及有关应对危机的知识, 让公民掌握正确的应对危机的措施与方法, 明确个人在危机中的职责。只有加强危机的预防训练, 整体提高国民的危机意识和危机应对能力, 一旦发生危机, 民众才能从容应对。
第五，建立公开、顺畅、权威的沟通渠道, 满足公众的知情权。当社会面临重大危机, 人们的生存与安全受到威胁时, 便会陷人极度恐慌之中, 为了减轻或消除心理上的紧张与压力, 人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足, 无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时, 各种流言就会迅速出现, 从而引发更大的社会恐慌。因此, 危机发生时, 公众出于对危机的恐惧和对公共危机事件的不明真相, 各种流言蜚语的出现是必然的, 封锁消息反而会为流言的传播创造条件, 况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相已成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌,唯一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道, 及时、全面、准确地告诉公众事实的真相, 提高政府工作的透明度, 满足公众的知情权。【9】
第六，及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用危机发生时, 政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力, 在最短时间内达到社会资源的最大整合, 这在政府公共危机处理中是最为关键和重要的。
世界许多国家都非常重视危机状态下政府协调职能的发挥, 例如英国为了协调各部门的紧急应变工作。【10】政府于2001 年设立了非军事意外事件秘书处, 秘书处的宗旨是在政府内外协调各部门并作出综合整体反应, 与各有关组织建立伙伴关系, 开发和共享英国关键网络和基础设施资源, 统一、合理、有效使用政府各部门资源, 确保预防和控制灾难的规划和机制实施到位以及发挥效应, 确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常社会职能。美国国务院下设美国联邦应急管理署, 集中中央到地方的救灾资源, 建立了一个整合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系, 发生重大灾情即可迅速动员一切资源, 在第一时间内进行救援工作, 将灾情降到最低。总之, 在社会面临危机的时候, 由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机, 将危机损失降到最低程度的最重要保证。
第七，做好善后沟通工作, 提升政府形象。危机给人民群众的生产和生活造成损失, 也使人们对政府的管理能力产生怀疑, 即使政府采取了积极而有效的处置方法, 政府
的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此, 危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后, 政府还应做好危机后沟通工作, 向国民承诺政府今后的措施, 表达政府的诚意, 恢复国民对政府的信心, 重新提升政府的形象。总之, 随着现代社会的发展, 危机虽然不可避免, 但危机却是可以管理的, 有效的危机预防可以减少危机的发生, 积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。
参考文献
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[10] 赵春盛,张玲. 我国现阶段的突发事件与公共危机管理[J]. 云南行政学院学报. 2007(03）