攸县
2019年度国有建设用地供应计划
编制说明
攸县人民政府
二O一九年二月
目录
前言 (1)
一、计划编制背景与内涵 (2)
（一）计划编制背景 (2)
（二）计划编制内涵 (3)
二、计划编制指导思想、原则与依据 (5)
（一）计划编制指导思想 (5)
（二）计划编制原则 (5)
（三）计划编制依据 (6)
三、计划编制过程与方法 (8)
（一）计划编制过程 (8)
（二）计划编制方法 (9)
（三）技术处理与说明 (10)
四、2018年度国有建设用地供应计划实施评价 (12)
（一）2018年度国有建设用地供应计划指标落实情况 (12)
（二）2018年度国有建设用地供应计划实施成效 (14)
（三）计划编制实施过程中存在的问题 (14)
五、国有建设用地供应潜力分析 (16)
（一）新增批回国有建设用地供应潜力分析 (16)
（二）批而未供国有建设用地供应潜力分析 (17)
（三）存量建设用地供应潜力分析 (19)
（四）2019年国有建设用地供应能力确定 (20)
六、2019年国有建设用地需求量预测 (21)
（一）国有建设用地需求预测内容与思路 (21)
（二）攸县社会经济发展状况和走势 (21)
（三）国有建设用地需求量预测 (26)
七、国有建设用地需求审核分析 (40)
（一）需求审核标准 (40)
（二）需求结构 (40)
（三）国有建设用地需求与供应对比 (42)
八、国有建设用地供应计划指标确定及说明 (43)
（一）国有建设用地供需平衡分析 (43)
（二）国有建设用地供应指标确定 (43)
（三）计划的可行性 (46)
附件 (49)
前言
攸县位于位于湖南省东南部，罗霄山脉中段武功山西南端，介于东经113°09′09″至113°51′30″，北纬26°46′34″至27°26′30″之间，隶属株洲市，东邻江西萍乡市、莲花县，西连株洲县、衡东县；南达茶陵县、安仁县，北接醴陵市，属中亚热带季风湿润气候区。攸县面积2648平方公里，下辖鸾山、皇图岭、丫江桥等13个镇和4各街道办事处，总人口80.4万。攸县交通水陆便利，境内洣水、渌水穿城而过，106国道、吉衡铁路、醴茶铁路、岳汝高速、衡炎高速公路、省道S212、S315、安攸互通连接线等道路纵横交错，四通八达，素有“衡之径庭、潭之门户”之称。 2018年，全年地区生产总值达到412.1亿元，增长8%；完成财政总收入25.69亿元，增长7%；社会固定资产投资344.4亿元，增长14%；社会消费品零售总额140亿元，增长12%；城乡居民人均可支配收入达到29964元，增长8.1%。
面对省内外区域发展环境，攸县紧紧围绕“三大梦想”总目标，实施转型升级总战略，大力推进供给侧结构改革，去产能、去库存、降成本、补短板、防风险，深入开展“项目突破年”和“企业帮扶年”活动，持续推进改革创新开放，切实保障和改善民生，推动经济社会平稳健康发展。编制高水平的国有建设用地供应计划，是促进攸县又好又快发展的重要前提。
一、计划编制背景与内涵
（一）计划编制背景
随着我国城镇化、工业化和现代化进程的快速推进，建设用地需求量与日俱增，在总量有限的前提下，土地资源的开发和供应愈来愈紧张。而国有建设用地供应计划是在充分研究土地市场规律、把握土地市场发展趋势的基础上，依据有关法律法规和土地现实供需要求编制的，体现了对未来国有建设用地供应规模、时序、结构等方面的设计和谋划，对于满足各行业用地有效需求，促使各行各业协调发展，保证国民经济持续、平稳、健康发展，有十分重要的意义。
2004年，党中央、国务院提出，国土资源部要运用土地政策参与宏观调控。2009年，在应对金融危机、调整经济结构的大格局下，为稳定房价，国家提出加大保障性住房建设力度，要求住房建设用地中保障性住房用地不得低于70%，当年国土资源部要求各地必须编制保障性住房供地计划。2010年，国务院连续发文，要求坚决遏制房价过快上涨现象，促进房地产市场平稳健康发展。根据国土资源部于2010年8月下发《关于印发<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》（国土资发[2010]117号）和《国有建设用地供应计划编制规范》（试行），湖南省国土资源厅办公室随后下发了《关于认真贯彻执行<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》（湘国土资办发[2010]180号）等文件，要求各县、县（县）国土资源局从2011年开始，每年应编制国有建设用地供地计划。
攸县从2011年开始编制国有建设用地供应计划，历年国有建设用地供应计划的实施，明确了国有建设用地供应的目标和重点，确定了国有建设用地供应的规模和布局，规范了国有建设用地供应的时间和方式，提高了政府供地的前瞻性、科学性、针对性和合理性。2019年是改革的“深化年”，供给侧结构性改革要取得实质性进展。对于2019年的房地产，围绕供给侧结构性改革这个“纲”，提出很多推进改革的新要求，比如楼市长效机制建设、基础性制度建设、租售并举、盘活存量土地和疏导购房需求等。科学合理的住房供地计划，可以控制住房供地结构和时序，保证保障性住房建设用地需求，中低收入阶层住房有保障，有利于房地产市场回归理性，对攸县房地产市场调控起到了重要作用。
（二）计划编制内涵
国有建设用地供应计划是指政府立足经济发展规律和国民经济社会发展规划的要求，依据区域土地利用总体规划和城市规划，从科学、合理用地的角度对区域未来一定时期内土地的开发和供应所作的定时、定量、定位、定序、定向的宏观部署和战略安排。
1、国有建设用地供应总量是指本区2019年1月1日至12月31日各类国有建设用地供应的总规模；
2、国有建设用地供应结构是指本区2019年1月1日至12月31日商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地等各类国有建设用地
的供应规模和比例关系；
3、国有建设用地供应布局是指本区2019年1月1日至12月31日国有建设用地供应在空间上的分布；
4、国有建设用地供应时序是指本区2019年1月1日至12月31日国有建设用地供应在不同时段的安排；
5、国有建设用地供应方式包括划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式。
二、计划编制指导思想、原则与依据
（一）计划编制指导思想
1、保障发展，保护资源。
坚持保障发展与保护资源并重的方针，有效满足攸县合理用地需求，合理确定攸县国有建设用地规模与布局，促进用地结构向生活富裕、生产高效、生态文明的方向不断优化，保障经济社会可持续发展。
2、精明增长，紧凑发展。
“精明增长”主张用足城市存量空间，减少盲目扩张；提倡土地的合理混合利用与紧凑的建筑布局；“紧凑发展”强调城市的集聚与内涵发展，反对城市蔓延和粗放式扩张。
3、突出重点，保障民生。
充分考虑开发建设的阶段性与未来趋势，基于攸县整体发展要求，突出重点，优先保障两型产业、民生工程以及重点建设项目用地。（二）计划编制原则
1、城乡统筹原则。
根据经济社会发展对土地利用的非均衡性，解决城乡土地利用主要矛盾，保证重点区域、重点项目的用地需求，统筹安排各类型、各区域用地，为攸县经济持续发展提供保障。
2、节约集约用地原则。
严格执行土地供应政策及各类项目用地定额标准，节约集约利用土地和盘活使用各类存量建设用地，提高土地集约利用水平和效益，
建设资源节约型社会。
3、供需平衡原则。
规范土地供应，以土地供应引导需求，合理调整土地供应结构和用地供应量，优先保障廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设用地供应，严格执行经营性用地招、拍、挂制度，全面推行熟地出让。
4、有保有压原则。
确保经济建设发展、民生工程用地、基础设施用地、开发园区工业用地需求，严格限制供应限制类建设项目用地和禁止供应类建设项目用地。
5、因地制宜原则。
充分利用区位优势，因地制宜地安排各项用地合理需求，使土地资源禀赋转化为产业优势和经济优势。
6、公众参与原则。
计划编制过程中，对供地计划草案的拟定，应广泛听取吸收相关部门和公众的意见。
（三）计划编制依据
1、《中华人民共和国土地管理法》
2、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）
3、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）
4、国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知（国
办发〔2013〕17号）
5、关于印发《供地计划备案审查技术要点》的通知（国土资发〔2011〕46号）
6、湖南省人民政府关于解决节约用地的若干意见（〔2011〕42）
7、《关于做好2019年供地计划编制工作的通知》（湘自然资办发[2018]16号）
8、《国有建设用地供应计划编制规范》（试行）
9、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）
10、《供地计划备案审查技术要点》
11、《湖南省人民政府关于节约集约用地的若干意见》（湘政发[2011]12号）
12、《建设用地定额指标》
13、《攸县土地利用总体规划（2006-2020年）》
14、《攸县城市总体规划（2004-2020年）》
15、攸县土地利用年度计划
16、攸县住房建设规划与计划
三、计划编制过程与方法
（一）计划编制过程
1、准备部署阶段
2018年11月至12月，攸县人民政府根据计划编制的有关规定和要求，成立了攸县国有建设用地供应计划编制领导小组和工作班子，并在县国土资源局设立了计划编制办公室。
2、调查分析阶段
2018年12月，土地储备中心、网岭循环经济园、攸县城市建设投资有限公司、县交通局、县房产管理局等相关部门、各有关单位申报了2019年度本行业、本领域国有建设用地需求。攸县国土资源局会同县国资局、县改制办等相关部门调查分析了国有建设用地供应能力，调查核实了用地需求申报情况。
3、草案拟定阶段
2019年1月，依据相关调查分析结果，统筹确定了2019年度国有建设用地供应计划各项指标，拟定供应计划草案。
4、征求意见和修改完善阶段
2019年2月，征求县政府相关部门、有关单位对供应计划草案的意见，并进行修改完善，报攸县国土资源局审查汇总平衡，形成文稿，报县人民政府审批。
5、计划备案阶段
2019年2月至3月，将供应计划报湖南省自然资源厅备案。
6、公布阶段
2019年3月，将湖南省自然资源厅批复的建设用地供应计划提请县人民政府公布实施。
（二）计划编制方法
本次攸县国有建设用地供应计划编制采用实地调查与科学预测相结合、对比分析与统计分析相结合的方法。在科学调查分析经济发展情况、土地利用、地产市场状况的基础上，科学预测国有建设用地需求总量和结构，将2019年实际可供应建设用地与2019年建设用地需求量平衡后综合确定国有建设用地供应计划指标。国有建设用地供应计划编制技术路线如图3-1。
图3-1 国有建设用地供应计划编制技术流程图
（三）技术处理与说明
1、基础资料的收集和处理
（1）历年数据采集主要来源于土地市场动态监测与监管系统以及国土局提供的各类用地数据台账。
为保证数据来源的客观性和公正性，攸县历年国有建设供应数据采用自然资源部土地市场动态监测与监管系统的统计数据。不过考虑到在初期，供地数据录入不全，供地数据缺录或者少录，技术单位通过收集建设用地统计台帐进行核对和补充，以保证数据的准确性。
（2）通过核对项目位置和面积核减重复上报项目
由于资料收集通知是针对各用地单位下发，导致某些用地项目重复上报，如同一个项目可能由土地储备中心、城建投、乡镇政府同时上报，且上报时项目名称和申报单位都不一致，如果不加剔除，上报数据会重复统计。技术单位主要通过对项目用地面积和位置进行一一核对，剔除重复上报项目。
2、上报数据的处理
（1）总量以近五年平均值的110%为基础，并综合考虑其他因素。
根据湘国土资办发[2018]16号文件要求，2019年国有建设用地供应总量应控制在近五年平均实际供地量的110%。本计划中拟用2014-2018年数据进行分析。
（2）单宗用地规模严格按有关规定调整
湘国土资办发[2010]180号文明确规定，单宗商品住宅用地出让面积要严格按《限制用地项目目录（2012年本）》要求，小城市（镇）
不得超过7公顷，中等城市不得超过14公顷，大城市不得超过20公顷。在实际上报项目中，部分宗地面积超过7公顷，在处理过程中，跟上报单位衔接后，核减项目规模或分项目上报。
（3）商住综合项目按比例分摊用地
由于少数项目是商住综合项目，而编制规范要求商住用地应该分别统计。在处理过程中，技术单位首先是将项目分商业和住宅项目分别上报，并通过对攸县已建商住项目进行调查，按15%的商业用地和85%的住宅用地进行分割。
3、基础底图的收集和供地计划图的绘制
工作底图采用2017年攸县土地利用现状图，保证了图形数据的准确性和现势性，而且图斑权属单位名称和座落单位名称落实到村，有利于项目宗地上图；另外，由于上报的交通运输等线性工程和公共基础设施项目目前难以确定具体用地位置，且部分项目用地位置涉及多个乡镇、村，因此在计划图绘制中，一个项目以一个图点标注在图件上，主要是将出让用地和保障性住房用地落实到图件上。
四、2018年度国有建设用地供应计划实施评价
（一）2018年度国有建设用地供应计划指标落实情况
1、2018年国有建设用地供应计划总量指标落实情况
从2011年攸县首次系统编制实施供地计划以来，至2018年已是第八个年头，总体上看，供地计划对指导攸县国有建设用地的科学、合理供应起到了十分重要的作用。从供地计划实施情况上分析， 2018年国有建设用地计划量为174.82公顷，实际供应量为69.20公顷，计划实施率为39.58%，实际供应量大大低于供应计划量，其主要原因在于2018年没有供应交通运输用地，而且在工矿仓储用地和公共管理与公共服务用地上的项目落地不及时。
2、2018年国有建设用地供应计划结构指标落实情况
从供应结构来看，仅有住宅用地的计划实施率基本达成，其他地类的实施率均不理想。其中，住宅用地计划供应45.65公顷，实际供应30.18公顷，计划实施率为66.11%；商服用地计划供应15.61公顷，实际供应14.84公顷，计划实施率为95.07%；工矿仓储用地计划供应40.69公顷，实际供应19.44公顷，实施率为47.78%；公共管理与公共服务用地计划供应23.54公顷，实际供应 3.75公顷，实施率为15.93%；实施率最低的为交通运输用地，计划供应49.33公顷，实际没有供应一个项目。特殊用地没有计划供应，实际供应0.99公顷。攸县2018年国有建设用地计划量和实际供应量对比详见表4-1。
表4-1 攸县2018年国有建设用地计划量和实际供应量对比
单位：公顷，%
合计商服用地工矿仓储
用地
住宅用地
公共管理
与公共服
务用地
交通运输
用地
水域及水
利设施用
地
特殊用
地小计
保障性
安居工
程用地
商品住房
用地
计划量174.82 15.61 40.69 45.65 12.8732.78 23.54 49.33 0.00 0.00供应量69.20 14.84 19.44 30.18 1.9028.28 3.75 0.00 0.00 0.99计划实施
率
39.58% 95.07% 47.78% 66.11%14.76%86.28%15.93%0.00% -- --
3、2018年住宅用地供应计划指标落实情况
2018年攸县住宅用地计划供应45.65公顷，实际供应30.18公顷，计划实施率为66.11%，住宅用地供应量以商品房用地供应为主，商品房用地实际供应量均低于计划量。商品房用地计划供应32.78公顷，实际供应28.28公顷，计划实施率为86.28%；中低价位小套型计划供应20.05公顷，实际供应0公顷；经济适用房用地计划供应12.87公顷，实际没有供应，计划实施率未达标；其他公租房用地没有计划供应，实际供应1.90公顷；保障性住房用地没有计划供应，实际也没有供应。攸县2018年住宅用地计划量和实际供应量对比详见表4-2。
表4-2 攸县2018年住宅用地计划量和实际供应量对比
单位：公顷、%
合计廉租房经济适
用房
商品房用地其他住宅用地
普通商
品住房
用地
中低价
位小套
型
公共租
赁房用
地
棚户区
改造用
地
安置房
用地
计划量 45.65 0.00 0.00 32.78 20.05 0.00 12.87 0.00 供应量30.18 0.00 0.00 28.28 0.00 1.90 0.00 0.00 计划实
施率
66.11% —— —— 86.28%0.00%—— 0.00% 0.00%
（二）2018年度国有建设用地供应计划实施成效
2018年攸县国有建设用地供应计划经过一年的实施，取得了较为明显的综合效益，具体表现在以下几方面：
1、较好地满足了社会经济发展对国有建设用地的需求
2018年攸县国有建设用地供应计划有效地控制了土地供应总量，科学安排了国有建设用地供应，提高了供地的科学性、针对性和合理性。通过计划实施优先保障了重点服务业项目、重大工业项目用地，为攸县“全国百强县”战略实施、基础设施水平提升等提供了强有力的支撑。
2、促进城镇土地节约集约利用
通过严把建设项目审核关，严格执行国家产业政策和国家《限制用地项目目录（2012年本）》、《禁止用地项目目录（2012年本）》和《全国工业用地出让最低价标准国土资发[2009]56号》，优先安排重点建设项目、高新技术产业、新型建筑材料产业、能源产业等四大产业项目和社会公共事业发展用地。积极盘活存量土地，新建项目优先利用现有建设用地和未利用土地，严格控制占用耕地。合理确定供应土地的宗地规模，各项目用地面积严格按照国家有关项目建设用地标准和产业政策确定。
（三）计划编制实施过程中存在的问题
1、计划不能完全反映当地的实际用地需求
2018年已是国有建设用地供应计划编制的第八年，根据政策要
求，没纳入供地计划的用地原则上不允许供地，导致各单位在上报用地需求数据时将实际需求和潜在需求一并上报，部分单位将“十三五”规划期用地需求一并上报，且上报用地面积又一般超过实际用地规模，使用地需求数据过大，很难反映出社会经济发展状况。
2、计划成果协调配套程度不高使计划实施难度加大
2018年计划编制过程中，一方面由于过分注重计划指标分配与控制而将计划编制的主要精力置于计划文本及其他相关文字成果的编写，而对计划指标的落实与用地布局重视不够，另一方面由于多数用地项目缺少四至坐标，在图上仅能表示大概位置，而不能准确反应地块面积和四至范围，致使计划文本、数据和图件成果之间协调配套性差，计划文本和数据集的重要内容不能完全真实、准确地反映在计划图件之上，从而给计划的实施造成困难，降低了计划的科学性和可操作性。
3、计划图纸成果缺乏统一的规范
在编制供应计划图纸时，存在三个方面的不足：一是底图不规范，如以县城现状图（或规划图）为底图时，能够很好地反映县城的供地情况，但不能全面反映整个县域的供地情况；以县域现状图（或规划图）为底图时，则能全面反映整个县域的供地情况，但是对每宗地的具体位置很难准确描述；二是宗地编号不统一，难以与地籍调查宗地编号相衔接；三是反映供应计划特色的图形要素不规范，如各地类的标示、颜色等均未做统一规定。
五、国有建设用地供应潜力分析
攸县国有建设用地供应潜力来自于新增建设用地、城乡建设用地增减挂钩指标以及存量建设用地三个方面。新增是指城市实行外延扩张，利用城市外围用于城市发展的规划预留用地，以及城市开发区内尚未利用土地的潜力，是由外延扩张带来的新增潜力，主要来源于农用地及未利用地转用；城乡建设用地增减挂钩指通过将农村建设用地地块整理复垦为耕地（即拆旧地块）和增加用于城镇建设的地块（即建新地块）组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），是通过平衡区内各类土地面积而带来的供应潜力；存量用地是指城市内部已用但处于闲置状态的土地，以及可以或需要转换用途的土地，是由内涵挖潜带来的存量潜力。因为上级批回用地包括新增用地批回和城乡建设用地增减挂钩批回，所以可概括为批回的国有建设用地和存量建设用地。以下分别从新增批回建设用地潜力、往年批而未供国有建设用地潜力和存量建设用地潜力三方面分析攸县2019年度国有建设用地供应潜力。
（一）新增批回国有建设用地供应潜力分析
编制国有建设用地计划时，湖南省自然资源厅尚未对攸县下达2019年新增建设用地年度计划指标。据了解，攸县每年从省厅和县局批回的建设用地指标（“圈外”单独选址项目除外）基本持平，均在110公顷左右，而“圈外”单独选址项目批回指标视每年情况而定，浮动较大。故预计2019年全县批回国有建设用地潜力为110公顷。
（二）批而未供国有建设用地供应潜力分析
通过对攸县已供应土地情况的分析，截至2018年12月31日，攸县批而未供国有建设用地面积为481.75公顷（表5-1）。
表5-1 攸县批而未供国有建设用地供应潜力表
单位：公顷
序号批次名称批复文号批准面积
(公顷)
备注
1 攸县2018年第十批次政国土字〔2018〕1702号 4.03 城市分批次
2 攸县文风路政国土字〔2018〕1559号 1.12 城市分批次
3 攸县慈峰路A段政国土字〔2018〕1535号 1.85 城市分批次
4 攸县酒仙湖拓展培训基地政国土字〔2018〕1480号 3.93 城市分批次
5 攸县2018年第五批次政国土字〔2018〕1462号 4.08 城市分批次
6 攸县2018年第二批次政国土字〔2018〕1430号 5.05 城市分批次
7 攸县第三中学扩建建设政国土字〔2018〕1377号0.84 城市分批次
8 攸县长明高科新能源产业项目政国土字〔2018〕1334号17.24 城市分批次
9 机动车驾驶员考试中心攸县分考场政国土字〔2018〕1270号 3.65 城市分批次
10 攸县上云桥中学政国土字〔2018〕1201号 3.23 城市分批次
11 攸县2018年第一批次政国土字〔2018〕1202号 6.13 城市分批次
12 攸县网岭循环经济园旭日大道二期政国土字〔2018〕1119号 2.67 城市分批次
13 攸县花香里文化艺术村及旅游产业
建设项目
政国土字〔2018〕970号 5.79 城市分批次
14 攸县网岭循环经济园华银大道政国土字〔2018〕955号 3.68 城市分批次
15 攸县种子服务中心二期政国土字〔2018〕727号 1.68 城市分批次
16 洣
攸县水三桥连接线建设项目政国土字〔2018〕457号 4.22 城市分批次17 洣
攸县水四桥连接线建设项目政国土字〔2018〕353号10.85 城市分批次18 攸县攸州工业园污水处理厂政国土字〔2018〕229号 2.09 城市分批次
19 攸县宁家坪瓶装液化石油气建设项
目
政国土字〔2018〕131号 1.46 城市分批次
20 攸县攸州工业园禹王路A段政国土字〔2018〕51号 3.81 城市分批次
21 攸县农副产品批发电商物流商贸城政国土字〔2017〕1895号9.79 城市分批次
22 攸县攸州春联学校政国土字〔2017〕1769号10.16 城市分批次