社区治理体系的内涵探析
【摘要】十九大报告强调，要“加强社区治理体系建设”。社区治理体系是社区治理过程中政府、社区组织、社区单位和社区居民之间的相互作用关系，是治理社区的一种制度化模式。建设社区治理体系，是构建“强政府”与“强社会”的一种有益尝试，是重组利益共同体的一种有益尝试。建设社区治理体系，表明社区自治并不是脱离政府宏观管理的绝对自治，表明社区自治机制、公民自治意识、民间力量等的培育和发展是开展社区治理的关键要素。
【关键词】治理；社区治理；社区治理体系
习近平总书记在十九大报告中强调，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”习总书记的论述，为我国社区治理体系的建设指明了方向，明确了思路和提出了目标。社区治理体系的建设，是十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”中十分重要的一环。
从现实情况来看，自我国上个世纪八十年代兴起社区建设以来，关于建立新的社区治理体系的探索在实务界和理论界一直从未停息，且理论成果和实践成果颇多。今天，十九大报告着重强调要“加强社区治理体系建设”，我们在这一重要背景下进一步探索社区治理体系建设的内涵。
一、治理和社区治理的内涵
治理理论认为，相对于传统的“统治”(government)而言，“治理”(governance)是一种公共管理的新理念；“治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1]治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门。治理虽然需要权威，但这个权威并不局限于政府部门；治理不是“统治”那样通过运用政府的政治权威和发号施令的方式的实行的单向度管理，而是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。[2] 基于治理理论的观点，社区治理意味着“在一个社区范围内的不同的公私行为主体（包括政府、社区居民、社区组织公私机构、权力机关和非权力机关以及社会和市场等），依据社区正式的相关的法律法规，以及那些非正式的、人们自愿遵从的社区规约，通过彼此的沟通互动、协商、谈判以及资源的交换等方式，共同对涉及社区居民共同利益的公共事务进行有效的管理。”[3]可见，社区治理实际上是一种集体选择过程，是政府、各种社区组织、社区内企事业单位、社区居民等共同管理社区公共事务的合作互动过程，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用与合作。
二、社区治理体系的内涵探析
社区治理体系是社区治理过程中政府、社区组织、社区单位和社区居民之间的相互作用关系，是一种制度安排，是治理社区的一种制度化模式。根据治理理论，社区治理体系至少存在以下几个方面的要素：⑴多元化的社区治理主体。在社区这一基本单元内，参与社区公共事务治理的主体是包括政府部门、社区各类组织（社区党组织、社区居委会、社区民间组织等）、社区居民等在内的一个多元的、相互合作的统一体。⑵多样性的主体关系。社区内的各个主体是一种权力依赖和互动的伙伴关系。政府与其它主体（社区居民自治组织、社区党组织、社区民间组织及驻区企业等社区组织）通过合作、协商、责任分担的伙伴关系，实
施对社区公共事务的共同管理。⑶网格化的权力运作方式。传统的社区管理往往是一种政府自上而下的行政管理方式。而在社区治理体系中，政府、社区自治组织、社区民间组织、驻区单位及社区居民之间通过平等协商和分工合作，建立权力运作的横向网络结构，形成多元互动的网络型运作模式。同时，凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现治理机制与治理理念的转变。[4]⑷治理活动的广泛参与性。在社区治理体系中，社区自治组织、社区民间组织及驻区企业等社区组织和社区居民都可以参与也必须积极参与社区治理活动，因此，社区治理活动的参与性程度高、参与范围广基于上述特点，可以说，建设社区治理体系，是将社区作为城市基层社会治理的平台，坚持政府治理和社会调节、居民自治良性互动的基本方向，积极培育社区自治力量，强化社区自治功能，形成政府治理与社区自治互补、政府资源与社会资源有效整合、政府力量与社会力量良性互动的治理模式。具体而言，建设社区治理体系的内涵可以进一步解析为如下几点：
1.社区治理体系的建设，实际上是“国家”与“社会”两者之间关系的重新梳理，是构建“强政府”与“强社会”的一种有益尝试。
“国家”与“社会”是人类创造、并生存于其中的两个最基本的组织体。改革开放以前，中国社会结构的基本特征是国家与社会高度一体化，“国家”等于“社会”，“社会”被掩埋在无所不能父权主义国家的羽翼之下，国家与市场、国家与社区关系无从谈起。[5]改革开放导致国家与社会一体化的模式趋于瓦解，国家与社会的关系出现了新的发展趋势。构建和创新社区治理体系，实际上是使国家与社会在社区层面上得到了较好的分工与整合。在这一社区治理体系中，政府（代表国家）、社区组织和社区居民等（代表社会）成为社区治理的多元化主体，这就使得：一方面，政府所代表的国家力量在社区治理中发挥了应有的治理功能和服务功能；另一方面，社区组织和社区居民所代表的社会力量也在社区治理中发挥了自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的作用。同时，政府部门与社区组织、社区居民还通过平等协商和分工合作共同推动社区的有效治理。从这一意义上来说，国家与社会的关系得到了较好的理顺和厘清。
通过这样一种社区治理体系，政府切实了转变了职能，但这并不意味着管理社区的政府力量减弱了，相反，政府力量实际上是增强了，即增强了宏观治理的作用和提高了公共服务的水平——这本身就是现代国家政府应该达到的基本目标。同时，社区自身在这一模式中得到了肯定，得到了各方面的认可，获得了进行了自治的地位，从而为社区自身力量的培育和发展提供了良好的外在条件和内在动力，社区自身力量的不断增强将不再是“痴人说梦”。因此，这样一种局面，实际上是开创了构建“强政府”和“强社会”结构模式[6]的道路和有效途径。
2.社区治理体系的建设，是重组利益共同体的一种有益尝试。
改革开放以来，我国政治体制和经济体制都发生了巨大的变化，出现了由传统社会向现代社会转型的全新局面。在社会转型过程中，新的社会结构要素的不断涌现，使我国城市社会生活发生了明显的变化，其中突出的一点就是不同利益群体的出现。如何协调好不同利益群体的利益诉求及其相互关系，是政府进行社会治理面对的艰巨挑战。
社区治理体系的创新，与其说是政府加强社会管理的需要，毋宁说是重组利益共同体的需要——这个利益共同体就是社区的可持续发展和社区居民生活质量的不断提高。政府推动社区建设、完善社区治理的目的是加强基层社会的治理，维护基层社会的稳定，而这一切，归根到底还是为了维护广大人民群众的根本利益，维护社区居民的安居乐业。社区组织、社区居民参与社区建设和社区治理，其目的也显然是维护社区民众的根本利益，提高民众的生活质量。因此，从这一意义上说，政府、社区组织和社区居民，目标具有一致性。同时，社区利益共同体是社区凝聚力的根源，也是社区参与、社区自治的根基，还是社区治理取得真正成效的内在基础。因而，我们说，社区治理体系的创新和构建，是重组利益共同体的一种有益尝试。
3.社区治理体系的建设，表明社区自治并不是脱离政府宏观治理的绝对自治。
社区自治是我国城市社区建设的重要目标，但是，社区自治并不等于政府不能介入社区公共事务。目前，许多人倾向于认为，社区自治是指政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务，社区自治组织管理社区公共事务[7]。这一认识将社区自治看成是由社区自身管理一切社区事务，而政府不能介入社区公共事务的治理，政府治理与社区自治是截然分开的。然而，如果“过分强调社区自治组织的全能化，认为社区自治组织可以包揽除行政事务以外的所有公共事务，这不利于社区治理，也不符合我国的实践。”[8]
从理论上来看，治理理论提出，公共事务的管理主体是多元的，既包括政府，也包括各种私人的机构；同时，在公共事务的管理责任，公与私、政府与社会、政府与市场的区分界限实际上是相当模糊的，它既表现为民营机构对传统公共领域的进军，也表现为国家对传统社会领域的干预，还表现为公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显；此外，就公共管理主体之间的关系存在着权力依赖和互动的伙伴关系。因此，政府与社区并不是对立的两大主体；政府管理和社区自治并非相互冲突的。
从实际情况来看，就我国目前的社区发展水平而言，没有政府力量的介入，没有政府的大力推动，社区建设要取得今天这样的成绩，那是难以想象的；可以说，没有政府的力量，就没有今天的社区发展和社区治理。即使在经历了较长一段时间的社区建设后，社区自身的力量得到了显著的提高，并有能力真正进行社区自治，政府的作用仍然是不可或缺的。
4.社区治理体系的构建，表明社区自治机制、公民自治意识、民间力量等的培育和发展是开展社区治理的关键要素。
开展有效的社区治理，离不开政府的推动，这是无庸质疑的。但是，仅仅依靠政府，显然也是不现实的。因此，必须加强社区自治机制、公民自治意识、民间力量等的培育和发展。如果说政府力量的推动是开展有效社区治理的外在条件的话，那么，社区自治机制的建构、公民的积极主动参与和民间力量的壮大，则是有效开展社区治理的内在动力。只有拥有比较完善和科学的社区自治机制、积极主动的公民参与行为、强大的民间力量，社区治理才能获得长久的发展动力，才能真正落实到实处，才能真正实现习总书记在十九大报告中所强调的“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。
参考文献：
[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，第4页。
[2]参见:俞可平主编.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社，2003，第5-6页。
[3]史柏年.治理：社区建设的新视野[J].社会工作(学术版).2006(7).
[4]参见：李武艳.公共选择与转型中的城市社区治理[D].南京农业大学硕士学位论文，2004；卜万红.是走向社区自治还是建立社区治理结构.理论与改革,2004(6).
[5]王青山,刘继同.中国社区建设模式研究[J].中国社会科学出版社，2004年，第381页.
[6]社区治理：理论渊源、发展特征与创新走向[J].中共成都市委党校学报，2017(5).
[7]万红.是走向社区自治还是建立社区治理结构[J].理论与改革.2004(6).
[8]李慧凤.社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究.公共管理学报，2010(1).