【收稿日期】2007-06-14
*国家发展和改革委员会宏观经济研究院2006年度重点项目“制造业发展转型期我国生产性服务业发展问题研究”的阶段性研究成果【作者简介】毕斗斗（1976-），女，湖北襄樊人，博士，华南理工大学经济与贸易学院讲师，研究方向：服务经济、旅游管理与规划；方远平（1974-），男，湖南郴州人，博士，华南师范大学旅游管理系讲师，研究方向：城市服务业、城市规划。
发达国家生产性服务业的政策导向及启示*
毕斗斗1，方远平2
（1.华南理工大学经济与贸易学院，广东广州510006；2.华南师范大学，广东广州510631）
【摘要】论文对发达国家一些典型的生产性服务业———物流业、邮电通讯业、信息服务业、研发服务业、融资租赁
服务业、
会展服务业的发展政策进行了梳理，分别总结了其政策着力点及经验。在此基础上，笔者就发达国家在生产性服务业发展中处理垄断与竞争的关系、放开与管制的关系、“国有”与“非国有”的关系、政府与市场的关系、对外开放与产业保护的关系带给我们的启示进行了简评。
【关键词】发达国家；
生产性服务业；政策；启示【中图分类号】F112.2【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2008）22-0097-03生产性服务业是产业价值链的重要增值点和促进其他部
门增长、推动国民经济效率提高的重要战略部门。它能够发挥所谓的“黏合剂”作用（Riddle,1986），促进生产要素的合理流动、交易与组合，降低经济运行的成本，在国民经济发展中扮演着新驱动者的角色。由于生产性服务业对其他产业的关联波及效应比较强，很多国家的政府都曾出台特殊的政策或者改革措施，以创造条件鼓励、扶持生产服务业的发展。
一、发达国家生产性服务业典型行业的发展政策述评
二战后，发达国家已经基本完成了工业化进程，逐步开始
迈入后工业化时代。
在这些服务经济占据主导的国民经济体系中，生产性服务业的增加值和就业比重一直都占据有显著的优势。发达国家也十分注重通过一些政策措施来推进生产性服务业的发展。
（一）物流业的政策导向
物流业是以交通运输仓储业的发展为基础的一种复合型
产业。作为社会经济大系统的动脉系统，
物流联结社会生产各个部门成为一个有机整体的纽带。
物流的发展对商品生产的规模、产业结构的变化以及经济发展速度具有制约作用。发达国家政府在为物流业发展提供良好的制度环境、放松运输管制、加强物流基础设施投入等方面进行了一系列努力。
1.美、德、日国家的经验。美国的经验是：（1）注重市场化改革，健全物流法规。逐步放宽对航空、铁路、公路等运输市场的
管制，放松由公共承运人和契约承运人提供的有关服务、
价格，以及承担义务方面的限制，改变允许私人运输的范围。（2）不断
健全管理网络，各层级职责分明的物流立法、
行政、司法管理机构以及强大的行业管理机构，为各种物流政策的出台、颁布、执行以及加强理论研究和实际应用方面的事务性管理提供了保障。（3）政府资助和扶持是物流系统发展的基础。在政府搭台、企业唱戏的架构模式中，美国政府通过直接投资或者低息贷
款、
担保贷款、税收优惠以及其他形式补贴的途径参与保证了物流系统的投资来源。
德国的经验是：（1）国家对物流统筹规划、地方政府进行投资扶持，“官办民助”、“企业自治”的模式推动了德国物流业规模不断扩大；（2）通过行政和经济手段引导物流向价格低廉、安全与环保的方式转变，同时不断提高物流发展的科技化含量。
日本的经验是：（1）通过立法改革和行政改革，减少国家对铁路、港口运输业的控制，通过自由竞争降低日本国内物流运输成本，促进物流的整体效应与自由发展；（2）政府制定纲领性文件，明确物流业的发展目标，涉及放松管制、完善基础设施、物流系统升级、政府部门的协调促进机制等内容，从总体上引
导本国物流业的发展；（3
）从整体上规划、组建物流园区，提供长期的低息贷款予以扶持，积极加快交通设施的配套建设以及信息、咨询、维修和综合服务，提高物流经营的规模效益。
2.发达国家物流政策特点。第一，管理体制方面，不断推行自然垄断的交通运输行业改革，通过出售与特许经营权经营的方式引人私有制，逐渐由政府所有转向私人所有、政府监管的
模式。
除美、日、德三国外，英、法等国也颁布了实行“网管分离”的铁路法及其他系列法律，以及推动公路、航空、港口建设私有化的政策，在某种程度上减少了国家对运输业的控制和约束，推动了运输业更接近于自由市场体系，从而为充分发挥物流业的整体效应和实现供应链的一体化，提供了广阔的发展空间。第二，投资政策方面，综合考虑经济趋势、社会趋势、技术趋势、环境影响、政府职能、国家安全等诸多因素，引导物流系统协调发展与完善。政府投资政策的取向对物流系统有重大影响，为提高物流的速度和效率，很多发达国家制定了优先兴建高速公路计划、鼓励发展联合运输、加强物流技术创新和研发，开发智能运输系统。对环保的重视也越来越提上重要日程，如欧盟各国放宽对铁路货运的限制，为提高铁路货运的竞争力，减少公路货物运输造成的汽车大量排放废气污染，加快铁路货运的开
放步伐就是非常具有代表性。
发达国家在全国范围内布置物流货运中心地址时也综合考虑了区位交通便捷性、环保性、经济
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合理性的因素，政府通过逐步配套完善的各项基础设施、服务设施和提供的优惠政策，吸引大型物流配送中心聚集，并使其降低物流成本，获得较好的规模经济效益。第三，管理手段方面，实行宏观指导和分级管理相结合，注重发挥行业协会的作用。政府为扶持和鼓励物流业制定了很多引导性政策对物流发展统筹规划，对物流企业给予选址、规划、经营方面的指导，以及一定比例的资金支持或贷款贴息。发达国家重视发挥行业协会的作用，目前世界各国已成立的物流行会组织相当之多，如美国的物流管理协会CLM、日本的物流系统协会JILS、英国的物流协会IL等。物流协会在人才培训和认证方面起到了巨大作用，如美国对“仓储工程师”、“配送工程师”等的认证，日本对“物流管理师”、“国际物流管理师”的培训和认证，为物流业的发展提供了专业化的人才。
（二）邮电通讯业的政策导向
同铁路运输、民航运输相似，发达国家对邮电通讯业的改革也主要是侧重放松规制，引入市场机制。改革措施和发展政策主要体现在市场结构、市场准入制度、民营化等方面。
1.英、日、美国家的经验。英国的经验是：不对电信市场结构实行根本性重组。但是，政府对公司施加了一些市场结构制约、准入规制、价格规制条件。
日本的经验是：政府引入竞争，对电信企业进行了股份化改革。同时对外资进入、市场准入、资费、互联互通及其它方面也进行了规制。
美国的经验是：邮政的垄断性将被弱化，作为自主经营的商业企业具有其独特性，但不会被私有化，充分发挥监事会的作用。
2.发达国家邮电通讯业政策特点。第一，电信邮政产业的开放竞争政策，中心内容是全部网络和各类电信邮政服务的政企分开、企业化经营和市场竞争。政府和政府部门，与任何电信网络和邮政服务资源的经营性实体和活动脱钩。行政权力不再是任何形式市场独占的工具。立法对主管部门的行业性管理的内容和程序做出清楚界定。第二，规制机构的调控对象、重点和方式需要明确的法规引导。规制机构的行政干预随意性大,会起不到有效规范市场的目的。在多元化的市场竞争格局下,政府规制主要目的在于协调企业选择与社会选择,兼顾规制的公平与效率。
（三）信息服务业的政策导向
20世纪末，网络技术的迅猛发展,为信息服务产业化空间开拓了广阔的前景,创造了有利的拓展条件。电子化信息服务成为未来发展的大趋势，越来越多的发达国家注重通过电子信息服务改造传统商务发展电子商务贸易。
1.美、日、英国家的经验。美国的经验是：（1）通过中长期科学技术发展规划和计划、建立权威性的协调机构、引入竞争机制，确保私营机构在信息资源开发战略中的主导地位。政府制定了一系列中长期科学技术发展规划和计划，其中最著名的是“信息高速公路”计划，这些计划的实施强有力地推动了美国高新技术产业特别是信息产业革命飞速发展。政府通过建立权威性的协调机构，注重政府和私营企业密切合作，保证资金投入。（2）率先提出“全国电子商务架构书”，界定美国政府在架构全球电子商务上的原则与推动策略。政府在不干预电子商务市场机能的前提下，拟定了相关的推动原则与具体作法。
日本的经验是：政府不仅通过制定倾斜性、保护性政策，从财政、信贷、税收等方面制定一系列优惠政策扶持信息服务业发展外，还借助诸如保护性语言障碍、终身拥有制、多样化的机构设置、保证发展预算等方式，扶持信息服务业的发展。同美国
政府在发展信息服务业时主要借助民间力量不同，日本政府特别强调通过政府干预发展信息服务业。具体做法有：通过有选择刺激和扶持软件产业和数据库服务业来带动整个信息服务业的发展；成立众多目标、职责明确的行业组织；积极推行信息技术标准化；政府有关部门定期或不定期向企业提供重要的产业信息。
英国的经验是：通过提升各界对电子商务的认知、促进各界参与电子商务、培养各界对电子商务的信赖，希望创造全球最佳的电子商务环境。英国内阁办公室在1999年发表了名为《Ecommerce@its.best-uk》的报告书，推出了“立即影响类策略”、“长期优先类策略”、“扩大利润类策略”、“背景条件类策略”四类推动电子商务的策略建议。
2.发达国家信息服务业政策特点。第一，通过权威性的协调机构，利用经济和政策杠杆，扶持信息产业的发展。政府的宏观调控主要体现在战略引导、制定政策法规、兴建国家信息基础设施、签订科研合同和政府采购合同等方面。以企业作为技术创新主体，通过环境和要素资源的长期积累，努力实现信息技术的产业化。第二，推广具有信息技术特点的电子商务使企业在进行横向一体化时能提高整个供应链的核心竞争能力，从而达到提高自身的市场占有率。电子商务作为信息时代的一种全新技术手段和交易模式，成为商务世界和互联网最有前景的应用领域。发达国家制定各种电子商务政策，旨在使供应链中的现代企业了解电子商务对其带来的影响，以及充分利用电子商务的特点，从而实现企业的利润最大化。
（四）研发服务业的政策导向
发达国家为保持其产业的竞争优势，都高度重视科学技术在产业结构调整中的作用，十分注重进行产业科技创新抢占制高点。很多发达国家都设立了不同层次的科技创新中心，或对于研发服务企业给予奖励和高额经费支持。
1.美、日国家的经验。美国的经验是：（1）鼓励本土性科技基础的经济发展，各地相继成立创新中心，其特色是强调产业技术创新过程，同时政府还重视技术创新、推动技术商业化，对高科技发展以及民间技术产业振兴发挥了积极影响。（2）《经济复兴税收法》、《国内税收法》等系列法律都对研发活动给予优惠的税收政策。（3）政府专门为小型企业技术创新制订的直接财政援助计划，是美国整个研究与开发计划的一个重要组成，以充分发挥小型企业与研究机构各自相互的优势，促进小型企业技术创新以及促进科技成果向现实生产力的及时转化。
日本的经验是：强调独立自主的创造性技术的研发，增加研发投资。设立孵化器协会，推动创新产业及革新企业。重视知识产权保护。
2.发达国家研发服务业政策特点。第一，通过制定产业技术推动计划、企业技术研究合作辅助计，提供相应的技术发展贷款、税收等支援措施。发达国家高度重视研发对于国家知识创新体系的重要性，在大学与研究机构设立创新中心或孵化器，提供中介企业技术知识与咨询服务，建立全国网路。对于产业技术推动计划提供经费辅助，或采用技术发展贷款制度资助风险性新产品开发。第二，重视知识成果转化和知识产权保护，为着力自主创新提供制度性保障。拥有自主知识产权的知识，才能成为加快经济发展的推动力。增加知识产权总量、提高原创性知识产权质量，加强知识产权保护，促进具有自主知识产权的高新技术产业的形成和发展，提升国家的创新能力和综合竞争力，不断拥有持续竞争优势。
（五）融资租赁服务业的政策导向
发达国家的金融市场自由化程度很高，市场体系十分完
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善。近半个世纪来，发达国家一直致力于金融服务创新，融资租赁是一项典型服务，目前已经成为整个金融市场中一个重要的组成部分。
1.美、日国家的经验。美国的经验是：美国推出投资税收抵免制度，制定了针对租赁业众多的优惠税收政策，并积极引导企业更加重视财产设备的使用权，淡化所有权观念，通过租赁实现产业调整，引导、鼓励投资，引导消费。
日本的经验是：日本租赁业主要依靠本身严格的经营管理，政府也通过实行储蓄课税优惠措施和压低银行存款利率，使大量资金流入设备投资，以利于租赁业的发展。
2.发达国家融资租赁服务业政策特点。第一，融资租赁是以融物的方式达到融资的目的。企业在租赁交易过程中不仅得不到资金，还要支付租金。但在租赁期间，承租企业可以拥有租赁物件的占有、使用、收益3项权益，促进了设备制造企业的销售，解决了使用设备企业融资难的问题。融资租赁在国民经济中发挥的理财、资产管理、盘活闲置资产等功能越来越显著。第二，资本结构多元化及运行方式创新是融资租赁业适应市场需求变化的改革取向。完善的法律为融资租赁提供了制度保障。融资租赁公司由于资本来源不同而形成金融资本型、产业资本型、独立资本型和复合资本型等不同类型模式，各种类型公司有各自的特色服务领域和优势。如日本的大的租赁公司，可以发行股票，吸收社会民间资本，更进一步推动了资本多元化的发展趋势。发达国家完善的民法、商法、税法体系，对融资租赁所涉及的各种法律纠纷，或以现存的各种合同法规，或以判例来解决，均属有法制可依。
（六）会展服务业的政策导向
会展服务业为企业经济贸易和信息交流提供了重要的市场交易平台。参展商之间、参展商与客户之间通过展会这个平台形成一种信息均衡关系，了解到业内的新产品与行业的发展方向。会展服务业对于降低交易成本具有重要作用。
1.德、英国家的经验。德国的经验是：（1）德国将展览业作为支柱产业加以扶持，不仅兴建了规模庞大的展馆，还出台了一系列鼓励措施和优惠政策，吸引展会组织者和参展商。从联邦到州，都给予企业办展及参展以极大的支持。（2）政府鼓励企业到国外参展，每年制定一个官方参展计划，除对国外参展工作加以指导和协调外，还对参展企业给予适当补贴，通常主要以联合展台的形式帮助德国企业进入海外市场。
英国的经验是：（1）英国的展览市场准入政策十分宽松，展览行业高度开放，鼓励国际竞争，主要遵循的是优胜劣汰的自然淘汰法则，而且对本国企业基本没有保护政策，各类展览公司为加强竞争力纷纷通过兼并和收购手段来保持企业发展。（2）强调展览对于扩大出口发挥的推动作用，主要通过有针对性的费用补贴措施的财政手段来鼓励英国参加海外展览。
2.发达国家会展业政策特点。第一，德国是政府行政作用参与其中、大型会展企业起主导、中小会展企业广泛参与行业协会的模式。其突出特点是强调政府的推动作用，对内是政府机构，对外是民间团体，力图建立政府与社会合作或官民协调的宏观管理模式。政府与行业协会是一种合作协调关系。第二，英国主要以会展企业自发而形成的组织、自愿参加为特点的行业协会模式，具有较强的民间性，在管理上自由放任，规范宽松。主要依靠企业自主推动，政府提供帮助或指导。行业协会为企业提供技术与信息服务，协调政府、企业、消费者之间的关系。
二、发达国家生产性服务业的政策启示
发达国家在发展生产性服务业政策几个关系的处理方面提供了有益的启示：
（一）关于生产性服务业发展中垄断与竞争的关系
发达国家注重在自然垄断行业引入市场化改革。被规制的自然垄断行业企业存在严重的低效率、抵制采用新技术、规制当局“寻租行为”泛滥、“规制时滞”与瞬间万变的市场环境不适应，造成企业和消费者损失。随着经济发展，产业间替代竞争在加剧，市场范围的扩大以及技术创新，民航运输、邮电通讯等行业的固定资本投资的沉淀性显著下降，自然垄断性质已经发生了根本变化。此外，随着科技的进步，原来属于自然垄断的铁路运输、电信等行业，也在逐步分离出越来越多的非自然垄断性业务。从发达国家这些行业的改革经验看，在铁路运输、民航运输、邮电通讯等这些行业引入竞争应该是大势所趋，对这些行业进行市场化改革能够显著提高这些行业的经营绩效，改革后的企业变得更有效率、更有弹性和更有竞争性。
（二）关于生产性服务业放开与管制的关系
在推进垄断性生产性服务业市场化改革时，应注重完善相应的管制体制。放松管制不意味着放弃管制。特别是针对真正具有自然垄断性质的服务产业领域，为弥补市场失灵，更需要有效管制。为进行有效管制，发达国家通过制定法律、法规，如综合性的反垄断法以及行业法规等，建立了不为利益集团所左右的、真正独立、权威、公正的综合管制机构与行业管制机构。为了监督管制者，发达国家还建立管制者规制制度，如，完善行政复议和行政诉讼制度；建立公开的听证制度；披露法律限制以外的各类信息（如标准、合同范本等），并保证利益相关者能全面快速获取信息，旨在促使管制者公正、公平、公开以及高效行使其行政权力。发达国家还对传统的管制方式进行较大程度的变革，主要体现为慎用可能会影响厂商利益的非对称性管制，加大激励性管制的使用。有市场机制介入其中并能有效激发被管制者的积极性，发达国家激励性管制较之前非对称性管制而言，效果有明显改善。
（三）关于生产性服务企业的“国有”与“非国有”的关系
发达国家向非国有制经济开放自然垄断服务行业，重点就是引入竞争机制，鼓励各种所有制企业共同竞争，促进经济效益与服务质量提高。对自然垄断型服务业的国有企业进行产权制度改革，吸引非国有资本注资国有企业，自然垄断型服务业总体上出现了从国有独资到社会多元投资的变化趋势。英国对铁路系统国企产权变革采取的措施是：首先将铁路运营部门和铁道、通讯等基础设施部门分离开来，将前者分为多家公司出售，后者暂时保留在政府手中、随时机成熟再吸引非国有资本注入。对我国的启示是：在营造公平竞争环境方面，我国应取消对非公有制经济的不合理限制，在工商登记、土地使用、税费减免、资金融通、进出口权等方面对非公有制经济实行国民待遇，并在技术、管理、培训等方面提供必要帮助；调整水、电、气的价格；严厉打击制假售假、虚假广告、侵犯商业秘密等各类不正当竞争行为；禁止向服务业企业乱收费、乱罚款和各种摊派等。
（四）关于发展生产性服务业中的政府与市场的关系
发达国家政府着力创造适合生产性服务业发展的制度环境，增大市场竞争范围。政府的作用不是采取直接经营的方式，而是通过改善公共服务，创造适合生产性服务业发展的软、硬环境，综合考虑经济趋势、社会趋势、技术趋势、环境影响、政府职能、国家安全等诸多因素，引导服务系统协调发展与完善，在推动社会与经济成长以及改善安全、保护环境、增加就业等方面发挥作用。如健全法制，促成全社会形成充分开放、有序竞争、规范诚信的市场环境；组建行业协会，加强（下转第126页）
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（上接第99页）和完善对生产性服务业市场的管理；增加财政投入，建立完备的生产性服务业基础设施；保证专业人才供给，建立多层次的人才培训体系和科学的人力资源开发利用体系。政府的作用主要是弥补市场失灵与边际支持。
（五）关于发展生产性服务业对外开放与产业保护的关系
以美国为首的发达国家通过多边回合谈判的形式签订多个贸易协定，推动了全球服务贸易自由化进程。发达国家还通过WTO与联合国等组织积极推动服务贸易自由化进程，为本国企业开拓国际服务市场创造条件，但对于涉及国家经济安全的战略性服务产业却采取谨慎的态度。
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到侵犯知识产权的指控，在产品价值链的工艺升级和功能升级方面饱受掣肘，步履维艰。（3）西方跨国公司凭借其雄厚的资金实力和完善的市场营销网络控制着全球垂直专业化分工中的绝大部分市场营销业务，我国企业难以与之匹敌，也难以突破其营销网络的包围和封锁，使我国企业向市场营销等利润高端环节进行功能升级时面临重重障碍。垂直专业化分工的“锁定效应”在我国集成电路产业表现得十分明显。据文等（2005）的研究，在全球集成电路产业，世界顶尖企业台积电、联电、特许等相继结成了自己的战略联盟，形成了集成电路三大制程技术开发阵营。而作为我国集成电路产业主要集聚区的上海浦东地区，由于发展时间短、技术实力弱，被排斥在世界高端技术开发阵营之外，虽然他们接受了世界先进企业大量非核心技术的转移，但是获取不到最先进的制程技术。由于缺乏尖端开发技术的支撑，再加上世界先进企业对核心制程技术的垄断、控制和封锁，上海浦东地区本土集成电路企业在参与垂直专业化分工的过程中，在产品价值链的工艺升级和功能升级方面进展缓慢，与世界先进企业的技术差距仍然在扩大。
全球垂直专业化分工之所以会对我国产品价值链在工艺升级和功能升级方面产生“锁定效应”，与垂直专业化分工本身发展的特点有密切关系。（1）在全球垂直专业化分工的发展过程中，发达国家之所以将其产品生产的某些生产环节转移或外包到我国，其主要看重的是我国较丰富的劳动力资源优势，因而他们转移和外包到我国的生产环节必然是一些劳动密集型生产环节，在发达国家主导和支配全球垂直专业化分工发展进程的条件下，其所表现出的这种要素区位偏好客观上不利于我国产品价值链进行工艺升级和功能升级。（2）随着垂直专业化分工的发展，对分工所产生的经济盈余的争夺也日趋激烈，我国企业进行工艺升级和功能升级，势必要对垂直专业化分工中发达国家的原有垄断势力范围形成挑战，为了尽可能地维持其垄断地位，攫取更多的垄断利润，发达国家必然会设置重重障碍将我国相关产业“锁定”在低技术、低附加值层次。（3）一条有效率的产品价值链的建立，技术差距因素是垂直专业化分工各方考虑和谈判的重点，当与跨国公司的技术差距较大时，跨国公司就只会将一些简单的组装加工工序外包给对方（Helpman &Grossman，2005）。我国一些参与垂直专业化分工的企业技术水平不高，自主创新能力较弱，这是导致它们被“锁定”在低技术、低附加值生产环节的内部原因。
三、本文的结论和政策含义
本文分析了垂直专业化分工对我国产业结构优化升级的多种效应及影响。分析表明，垂直专业化分工的产业转移效应、出口渠道效应以及技术溢出效应等促进了我国高新技术产业的兴起和成长，加快了我国产业升级的步伐。但是，随着垂直专业化分工的深化，其对我国产品价值链在产品升级和链条升级方面产生积极效应的同时，在工艺升级和功能升级方面却产生了“锁定”效应，使我国某些产业出现了被“锁定”在低技术、低附加值层次的趋势。本文分析了形成这种“锁定”效应的原因，发现它与全球垂直专业化分工本身的特点有关，同时也与我国参与垂直专业化分工企业的技术水平不高和自主创新能力较弱有关。本文的分析结果表明，全球垂直专业化分工的发展是当今经济全球化深化的重要标志，同时它对发展中国家的产业发展来说无疑是一把“双刃剑”。为此，本文的政策含义是：（1）加大科技投入，提高企业的自主创新能力是我们进一步利用全球垂直专业化分工来促进我国产业结构优化升级的必要前提和有效手段。（2）为了突破垂直专业化分工的“锁定”效应，我们在产业发展上有必要选择一批技术基础较好的产业作为突破口，通过税收减免、信贷优惠等措施重点支持其进行工艺升级和功能升级，以此带动我国参与全球垂直专业化分工的其它产业在产品价值链上的全面升级。（3）进一步加快我国经济发达地区企业的技术改造和技术升级步伐，提高这些地区企业的技术水平，对于增强我国垂直专业化分工的整体技术溢出效应和产业关联效应等具有特别重要的意义，有利于这些地区乃至全国的产业结构优化升级。
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