国内地方政府债务文献梳理
摘要：地方政府债务是随着经济社会发展而产生出来的，我国地方政府债务的表现形式和原因相对西方发达国家有其特殊之处。文章将通过文献梳理，对地方政府债务的界定、产生原因和风险规避进行总结，有利于推进对地方政府债务的理论和实践研究。
关键词：地方政府债务；或有债务；债务风险
地方政府债务是一国公债的一部分，是政府弥补赤字、调节经济的财政金融手段。我国的地方政府债务是随着经济社会不断发展产生出来的，国内对地方政府债务的研究始于20世纪末，并且在2009年全球金融危机之后逐渐升温。2010～2013年政府出台了一系列管控地方政府债务的政策，各地逐渐公布债务情况，地方政府债务的研究日渐深入。本文将对国内地方债务相关的研究进行一个梳理。
一、地方政府债务的界定和产生原因
（一）地方政府债务的界定
20世纪90年代初，我国对地方政府债务的研究主要集中于对欧美国家和日本地方财政和政府债券模式的探讨，因为当时我国地方政府债务规范化程度低，并且负债问题尚未暴露。
1994年我国开始推行“分税制”，在我国中央政府和地
方政府财政事权和财权不匹配、国有企业改革受阻的背景下，我国地方国企的债务危机逐渐凸显，而地方政府面临的担保问题日益严峻。此时，不少学者开始重视地方债务问题，特别是对地方隐性债务非常重视。
张强和陈纪瑜（1995）将“地方政府债务”这个概念进行了分解。地方政府包含省、市、县、乡四个级别；地方政府债务既包含发行的公债，也包含与政府有关的借款活动形成的债务。我国《预算法》虽然规定地方政府不得发行公债，但是我国地方政府却有隐性负债――为地方国有企业做的
担保。
自1999年起到2009年金融危机开始前，财政部、财科所、社科院、各财经大学、地方财政研究所纷纷成立有关地方政府债务的课题小组，对我国的地方政府债务问题进行规范化的研究。这个阶段的研究主要从地方的或有债务入手，探讨我国建立地方政府债务市场的模式和必要性，并且逐渐将研究重心延展到对政府债务风险的研究。这个阶段的研究对“地方政府债务”进行了清晰的定义，并且对地方政府或有负债进行了定义和研究，是后期研究的基础。其中，由财政部财政科学研究所贾康、刘尚希、赵全厚等人主导的课题成果颇丰，构建出了地方政府负债的基本框架。
这段时期研究的基础是Hana polackov Brixi（2000）对政
府债务的分类，平新乔（2000）将这些观点引进了国内。政府债务可以分为四种（表1）。
基于以上分类，刘尚希（2003）提出了政府或有负债的特征：由过去的既存事实引起，并且具有不确定性；同时从财政制度、政府干预和政府担任最后支付人三个角度分析了或有负债的必然性。马骏（2005）在以上分类的基础上进行了进一步分类，将地方政府债务分为主动负债――地方为实现政策目标形成的债务，和被动负债――由于经济体制转型而被迫执行上级政策形成的债务。
安秀梅（2002、2003）也在以上分类的基础上对我国的地方政府债务进行了更细致的分类。该文将地方政府债务的债务人范围进行了明确，既包含狭义的政府部门，也包含政府机关和企事业单位，还有国有企业。安秀梅将地方或有负债分为显性和隐性的，其中隐性地方债务主要包括：地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿。
（二）地方政府债务形成的原因
安秀梅从体制性和非体制性两个方面分析了或有负债
形成的原因。从体制上说，分税制中的财权与事权不匹配，导致地方财政财力不足而责任过重；金融产权不明晰、投融资渠道不畅通、地方政府债务管理漏洞导致了政府隐性债务
的形成和积累；此外，粮食企业大量挂账也增加了或有负债。从非体制因素上说，现阶段政府负债高是推进工业化进程和经济周期波动的正常反映，地方国有企业的委托代理问题使得地方政府不得不为地方国企负担债务。李冬梅在其专著中对地方政府债务的形成原因也有深入的探讨，提到地方政府在短期内为了提高政绩而大量举债。刘尚希（2003）将政府定义为双重主体：经济主体和公共主体，因此政府在享有了公共主体权利的同时必须承担公共主体的风险，因此政府将代表社会承担公共风险――债务风险。马骏、刘亚平（2005）中也提到，地方政府有逆向选择问题，其预算软约束促使地方政府主动积累负债。政绩合法性要求做出政绩、淘汰制/年龄限制的干部晋升机制、社会和债权人的约束弱等因素都会导致地方政府突破预算，并因此造成财政机会主义，最终导致财政风险。
二、地方政府债务风险
进入21世纪，我国学者对地方政府债务的研究逐渐深入到对债务风险的研究上。
（一）地方政府债务存在的风险
综合各类文献所述，引用最为广泛的地方政府债务风险概念界定是：把地方政府债务风险分为广义和狭义两类，其中广义地方政府债务风险是指地方政府无力承担其未来应
承担的支出责任和义务，而给地方乃至整个国家经济带来损
失的可能性，狭义地方政府债务风险则指地方财政债务风险。
1. 定性分析
郭琳、樊丽明（2001）从内外两方面分析了我国地方政府债务的风险。内在风险包括负债总量过大存在支付风险；外债、县乡级债和隐性负债占比大，造成结构上的风险；地方政府固定利率和固定汇率负债多，存在利率和汇率风险；债务使用效率低的风险。外在风险包括债务负担带来的税收加重、风险转嫁和宏观经济政策无效风险。刘尚希（2003）将Brixi所述的政府财政（债务）风险矩阵引入，并根据我国的特殊情况进行了拓展。
2. 债务总量测算
刘成（2000）定义了政府综合债务负担率=（直接债务+或有债务），测算的政府综合负债率为90.0%～125.2%之间。刘尚希、赵全厚（2002）对地方政府债务规模进行了测算。文章地方债务分类与Hana polackov Brixi（2000）的一致，测算结果为11.68万亿。刘少波和黄文青（2008）对地方政府2006 年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的
隐性债务已接近5. 5 万亿元，占2006 年全国GDP 的26. 3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。2008年金融危机以后，我国财政支出大幅增加，政府债务大幅提升。史宗瀚（2010）在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务
和商业银行不良贷款这几个方面的基础上，测算得出2009
年中国政府总债务为24. 29 万亿元，占当年GDP 的71%；同时他还预测，2011 年年末，政府总债务可能高达39. 84 万亿元，将占2011 年GDP 的96%。曹远征（2012）采用推测法估算出2010 年政府债务规模为41.77万亿元，占当年GDP 的104.9%，其中直接显性债务为7.59万亿元，直接隐性债
务（指养老金）为16.48万亿元，或有显性债务（包括政
策性金融债托管余额与铁道部债务）为7万亿元，或有隐性债务（指地方政府债务）为10.7万亿元。马骏（2012）采用估值法，估算出2010年政府狭义债务包括国债和四大资产
管理公司债务规模为8.05万亿元，占GDP 的20.1%；政府
广义债务包括国债、四大资产管理公司债务、地方政府债务、铁路债务规模为20. 65万亿元，占GDP的51.5%。魏加宁（2012）从地方和中央两个角度对我国的政府性债务进行了测算。在对地方政府债务的测算中，最大的口径包括省、市、县债务+ 乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务，以这个口径测算，2010地方政府负债务合计占地方收入比重为337.59%。（二）地方政府债务风险管理
关于地方政府债务比较早期的研究专注于提出简单的
政策建议。赵迎春（2006）通过对某市债务的分析，认为政府债务的财务风险是来源于管理风险。因此建议在制度上要加强对债务管理制度的建设；在需求上，通过完善事权与财
权等制度弱化地方政府举债的动机；债务管理要实行全程控制。
后期关于地方政府债务管理，主要是从地方政府债务平台来看的。现有文献有从风险评估、风险预警和信用风险的角度进行研究。对地方政府债务风险的测算方法有三种：债务预警指标、财政的可持续性和KMV模型。
1. 债务警戒指标
债务警戒指标的大致思路是通过对影响地方政府债务承受能力的因素进行分析，测算负债指标警戒线。《地方政府债务》课题组（2000）对地方政府债务的警戒指标进行了设计。该文章通过对我国财政情况、经济情况、中央和地方债务空间、债务结构和外部环境的综合考量，对我国地方债务的警戒线进行了测算。测算得到的综合财政偿债率警戒线为12%；债务负担率警戒线为10%。
后期对债务境界指标的研究主要是做了压力测试。张亮（2013）对地方政府偿债率进行了压力测试分析，并认为基于参数估计的logistic模型和非参数估计的神经网络模型，比较适合对地方政府融资平台的贷款风险进行预警。沈亮（2014）以上海投融资平台为例，利用模糊综合评估法和主成分分析法，研究了融资平台的风险预警问题。
2. 可持续分析模型
可持续分析模型的基础是圭多提和库莫提出的资产负
债框架，即将地方政府看作是一个企业，既有资产（地方国有企业和金融机构的净值、地方所拥有的公共资源市场价值）和负债（地方政府债务）。当地方政府的资产足以覆盖负债
时负债程度就是可持续的。洪源和李礼（2006）通过计算
得到2004年我国地方政府的净资产为负的1353亿元，通过动态框架分析，我国地方政府的收入对负债是不具有可持续性的。
3. KMV模型
KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期权定价公式和Meton 提出的风险债务定价理论，1995 年美国KMV 公司开发了KMV 模型，又被称为预期违约概率模型（EDF）。该模
型首先计算出公司资产的市场价值和公司资产价值的波动率，其次，根据现在的资产价值确定未来的公司资产预期价值，然后通过公司负债计算出违约点，最后算出预期资产价值下降至违约点的违约距离（违约距离），最后通过违约距离得到违约概率的映射。也就是说，资产价值决定了违约风险。
三、国外经验借鉴
宋立（2005）介绍了美国和日本的地方政府融资方式。美国主要通过市政债券筹资，发行主体包括政府、政府机构（含代理或授权机构）和以债券使用机构出现的直接发行体；从种类来看，包括责任债券（GOs）和收入债券（Revenue
bonds）。美国市政债券的投资者包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。日本地方政府债务主要包括地方公债和地方公企业债，然而日本地方公债并不具有市场性，多为柜台交易的非公募债。宋立在其2004年的文章中就提到
发行市政收益债券是解决地方政府债务问题的重要途径。
此外，魏加宁和唐滔（2010）总结了国外地方政府的债务融资方式，各个国家银行贷款和债券融资的占比各不相同，此外，该文还对地方债的发行进行了设计，强调了市场的作用。
四、总结
通过文献的梳理，可以发现，由于国内财政体系和经济发展阶段与国外不同，国内外对政府债务的研究在思路、方法、侧重点方面均有不同。
从理论上看，国外对地方债务的研究已经建立了相对全面的理论体系，如李嘉图理论、财政分割理论等等。然而，我国财政体系尚未健全，中央和地方的分级财政制度还在完善，地方负债问题错综复杂，我国目前对政府债务的研究还停留在对现象的简要解释，尚未建立理论体系。
从研究方法上看，由于我国地方政府债务基本没有公开数据，各地的财政和经济数据又往往并不准确，因此我国对地方政府债务的研究以定性为主。而国外政府债务公开，统
计数据相对可信度高，并且有成熟的实证模型，因此定量研究较多。
从研究侧重点看，西方对政府债务的研究多集中于债务规模的决定因素和债务管理上，较少有针对政府债务危机或者地方政府债务进行研究的。这一方面是因为国外地方政府可以自行发债，并且地方政治制度与我国不同，地方政府债务问题不突出。有很多时候，针对中央政府债务的研究同样适用于地方政府。另一方面是，国外政府隐性债务不多，因此地方政府债务问题没有我国明显和复杂。
国外经验有一定借鉴作用，但是具体问题必须具体分析，我国的政府债务问题还是必须放在我国的经济社会环境下
进行分析。我国对地方政府债务的研究尚待深入，从债务理论、研究方法和侧重点方面都有可以继续挖掘的部分。
参考文献：
[1]刘尚希，郭鸿勋，郭煌晓.政府或有负债：隐匿性财政风险解析[J].中央财经大学学报，2003（05）.
[2]安秀梅.地方政府或有负债的形成原因与治理对策[J].
中央财经大学学报，2002（05）.
[3]马骏，张晓蓉，李治国，等.化解国家资产负债中长期风险[J].财经，2012（15）.
[4]魏加宁，宁静，朱太辉.我国政府性债务的测算框架和风险评估研究[J].金融监管研究，2012（11）.
（作者单位：王紫菡，中央财经大学金融学院；田晓江，中央财经大学组织部）
当前我国地方政府债务风险问题的研究 作者：c h u n t i n g y u e 【摘要】： 作为政府债务风险的重要组成部分,地方政府债务风险是地方财政风险的集中表现。2010年以来，地方政府债务风险已引起各级政府及有关人士的广泛关注。本文旨在以相关概念的基础涵义为切入点,指出我国地方政府债务风险的特点、表现形式，深入剖析现状、成因、危害，同时，结合经济体制、财政、金融、债务风险等多方面因素寻找对策，提出防范和化解该类风险的方法建议。 【关键词】： 地方政府债务风险防范 【正文】： 一、地方政府债务风险的概念 （一）地方政府债务 “地方政府债务”，顾名思义，是指作为债务人的地方政府，因过去的交易、事项而引起的政府现有责任，这种责任将会导致经济资源的外流。 要进一步理解地方政府债务的涵义，我们应该着重注意以下三方面：首先，此类债务不单是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券而形成的债务；其次，此类债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还包括了地方政府的某些欠款（如应付未付款项等）；再次，此类债务还应包括地方政府所提供的对外担保而形成的或有债务。 目前，地方政府债务的分类主要有以下两种分类形式。 按照债务是否属于法定义务，可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法
律或者合同基础上的地方政府债务；隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础、产生于公众预期或者 政治压力地方政府债务（由政府承担偿付责任）。 按照债务发生是否需要特定的条件，又可分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发 生，在任何情况下，地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生而产生的地方政 府债务（如提供担保所形成的或有债务）。 两种形式的分类较为明确，但这两种分类形式并不是各自独立的，它们相互交叉、相互影响着，由此组 成了地方政府债务的四种基本类型，即——直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性 债务。 （二）地方政府债务风险 凡是“债务”，必然使人联想到风险，地方政府债务也不例外。它的风险既包括地方政府无法清偿到 期债务的偿债风险，也包括由偿债风险所引发的其他风险。具体表现形式主要体现在以下四方面：一是规模 风险。即债务规模过大而导致的到期债务无法完全支付的风险。某些地区的地方政府债务的规模有的甚至已 超过地方财政的承受能力，若再将这些地区一些无法统计的因素考虑在内（欠发工资、违规担保、民间集资 所形成的债务），债务总规模必然更为庞大；二是结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患； 三是效率风险。债务资金使用效率不高，偿债资金能否从债务资金的投资回报中有效获得，仍有待观望；同 时，债务资金的管理效率也不高，造成了债务资金无法有效使用；四是外在风险。主要指由于地方政府无法 清偿到期债务而引起的其他风险（如为了清偿债务而挪用其他财政支出资金，势必造成其他项目供应短缺， 或增加税费，使纳税人和收费对象的负担加重，又或者向上级政府转嫁债务等等）。 地方政府债务风险可能造成的损失大致有以下四种情况：一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务,从而造成其他支出项目 资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债（如加重税负等）；四是向上级政府转嫁债务， 因而给上级政府造成损失。这类风险的危险虽不言而喻,但也具备一定的可控性。 （三）我国地方政府债务风险的特点 从我国的实际情况来看，我国地方政府债务风险的特点在于： 1.区域性（中西部地区的债务风 险程度明显大于东部地区）； 2.复杂性（产生的原因错综复杂） 3.层次性（省一级的债务风险相对 较小,越往下一级风险越高）； 4.传递性（地方政府难以弥补的债务负担最终要由中央政府承担一部分，
地方政府债务风险研究 随着地方政府债务规模不断扩大，债务违约风险剧增，政府破产已经不是不可能的事情。通过对我国政府债务存在的主要问题进行分析，同时对比企业破产和政府破产关系，提出解决地方债务的建议对策。 标签： 政府破产;地方债务;土地出让 D9 1 我国地方政府财政的现状 随着地方政府债务不断的创造历史新高，很多地方政府债务已经处在破产的边缘。2014年国家审计署发布了2013年度全国政府性债务审计结果，全国各级政府负有偿还责任的债务达20.7万亿元。自从李克强总理提出把经济发展控制在合理区间，政府有意的控制国内经济的增长速度，与前几年相比，GDP快速增长达到两位数，已经不再可能。2014年预计的经济增长速度GDP应该在7.3%-7.5%之间。很多地方政府的还债压力特别大，加之全国房地产业遇到了寒流，全国房价普遍下降。而作为地方财政收入主要来源，土地和房屋的税收会大大降低。随着地方政府的收入减少，很多地方政府的隐形债务或间接担保的债务会暴露出来。由于地方政府很多资金是来源于银行，银行担心政府债务违约而承担过多的风险，不仅不会再借款给地方政府，还会通过各种渠道快速的回笼资金。这样地方政府通过地方融资平台融资也会变得十分困难。一旦进入恶性循环，政府融资就会出现很大的困难，政府债务违约和破产就不再是不可能的事情。其中，济南政府债务危机已经给全国敲响了警钟，在齐鲁银行2013年的年报，披露了济南市历城区城市建设综合开发公司3507万贷款本金违约，并欠息高达613万元。此外，美国底特律政府破产也是个活生生的例子，曾经是全美第五大城市、“汽车之城”的底特律向州法院递交了破产保护申请。自金融危机爆发到现在，美国至少有15个城市申请破产。而自1937年以来，美国有约600个城市申请破产。由此可见，一旦我国地方政府出现大面积债务违约，我国地方政府也就存在破产可能。 2 地方政府破产与企业破产的关系 地方政府破产，就是政府债务出现违约，首先受影响最多的就是金融机构，主要包括银行、保险公司、基金公司等。其中损失最多的银行，因为很多地方融资渠道主要是通过银行。银行是与地方政府有着密切的联系，尤其是地方性银行，主要的出资人就是地方政府。还有就是通过保险公司、基金公司、证券公司为地方政府融资，发行政府抵押的各种金融衍生产品的金融机构。一旦无法按时归还
《财政学》课程论文 题目我国地方政府债务状况以及治理思路分析系别工商管理系 专业工商管理 班级 学号 学生姓名 指导教师 完成时间 2013 年 6 月 XXXX制
一、我国地方政府债务的定义和分类 （一）地方政府债务 地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。目前，我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。 （二）我国地方政府债务的分类 世界银行汉纳·普拉科瓦(HanaPolackova)发展和完善的财政风险矩阵模型认为，政府债务可以用两对概念的组合来表示，即政府债务可以是直接的或者或有的，显性的或者隐性的。据此，我国地方政府债务可以分为四项：显性的直接债务、隐性的直接债务、显性的或有债务和隐性的或有债务。传统的财政分析方法把注意力集中在政府显性的直接债务上，对其余三种政府债务则往往没有给予足够的重视。 直接债务是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务，是后果可以预见的负债．例如政府发行的债券、法律规定的未来养老金的偿付等等。或有债务是指在特定条件下政府需要承担和履行的责任及义务．其出现与否取决于特定事件是否发生，而这一特定事件的发生可以内生于政府的政策(例如政府项目带来的道德风险)，也可以外生于政府的政策(例如自然灾害)。 显性债务和隐性债务是从另一个角度对政府债务所作的划分。显性债务是指由国家法律或政府签订合同明确规定的必须由政府来偿还的债务，当债务到期时，政府有法律义务处理这些债务，例如主权债务的偿还以及难以履约的政府担保债务的偿还。隐性债务与之相反，它代表了道义上的义务，这种道义义务不受法律约束，而是由公众的期望或政府压力决定。在某些危机事件发生后，政府经过事后的得失权衡，通常会对事件进行干预，承担事件的最终职责，以减少损失。例
文献综述 地方政府债务管理问题研究地方政府债务问题在我国学术界引起了重视，我国学术界近年来也纷纷对地方政府债务问题加以研究，并取得了不少成果，许多作者，在地方政府债务的形成原因和管理对策方面，从不同的角度对我国地方政府债务问题进行了研究，也都获得了各种结论。我从地方政府债务的界定，地方政府债务风险以及特点，成因分析以及解决对策和建议等方面进行了总结整理。 1地方政府债务涵义的界定 1.1 地方政府债务的定义 所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。具体来说,它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。 在国外，真正深入政府债务的研究是在20世纪90年代，代表人物是世界银行高级经济学家Hana Polackova。她（2002）提出：根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务；根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵。 Hana Polackova（1999）认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力的环境中，政策制定者往往更偏好一些预算外政策。“政府可能对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策情有独钟。”这些预算外政策在收付实现制的预算模式下并不需要即时的财政支付和预算内列支。在实践中，政府的预算外政策通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债形式。财政机会主义的行为增加了长期公共融资的不确定性，也损害了长期财政的稳定性。她把政府在财政调整过程中表现出的这种短期行为称为“财政机会主义”。 但是国外学者对于政府债务的研究，主要是建立在中央政府债务的角度上的，我国学者可以根据这些理论成果，对我国地方政府债务进行界定。 2我国地方政府债务的特点及风险概述
2018-2019全国及各省市经济财政 债务分析报告 2019年4月
目录 摘要： (1) 一、全国及各省市经济数据分析 (3) 二、全国及各省市财政、债务分析 (5) 三、全国及各省市房地产市场和土地市场分析 (14)
摘要： 2018 年，我国经济运行继续面临一定下行压力，但仍实现了总体平稳发展。在供给侧改革、产业升级以及风险管控等多重因素下，多数省市工业、投资、消费等指标增速回落，2018 年各省市 GDP 增速总体呈放缓态势，增速均未超过两位数增长；东部地区经济增速多在全国水平上下，东北地区经济增速虽触底企稳，但仍在低位徘徊；中西部地区经济增速相对较高，经济增速总体快于东部和东北地区，但增速差距继续收窄，其中中部地区增速相对平稳，西部地区仍存在较大分化。 2018 年，随着各项减税降费政策的落实，我国税收收入及一般公共预算收入增速均有所放缓。分地区看，2018 年除天津一般公共预算收入继续下滑之外，其他省市一般公共预算收入均为正增长状态，但增速出现差异，导致部分省市排名出现变化；东部地区财政收入质量优于中西部地区，财政自给程度亦呈现东、中、西的阶梯式分布。 政府性基金收入方面，2018 年，在房地产调控、房企融资收紧以及降低棚改货币化安置等政策的累积效应下，全国土地市场有所降温，政府性基金收入增幅较上年收窄。分地区看，2018 年地方政府性基金收入仍主要集中于东、中部地区；增速方面，除北京、天津、海南、安徽、甘肃和黑龙江政府性基金收入下降之外，其他多数省市政府性基金收入呈现较大幅度增长。 从政府债务情况看，2018 年末，全国地方政府债务主要集中于经济体量较大的东部省份，但湖南、辽宁、贵州、云南等部分经济欠发达省份债务规模亦较为突出。从债务压力看，东部省份虽债务总量较大，但因较强的财政实力，政府债务余额与当年财政收入的比率在全
地方政府债务问题研究综述 摘要：近年来，我国地方政府拓展各种招商引资渠道，推进举债建设，加快了本地经济发展，并为我国经济常年保持高速增长做出了重要的贡献。然而，负债融资使得地方政府财政负担加重、地方政府财政风险不断增大。我国很多学者对该问题进行了研究，尤其是2008年金融危机之后，学界出现了研究潮流，但是学者的研究有很多重复。因此，如何正确的把握当前研究的新方向和新成果具有重要的意义，这也是本文的主要研究目的。 关键词：地方政府；债务问题；制度安排 尽管1994年我国开始实施了分税制，但中央与地方的财权、事权的划分一直不明确。如今，我国地方财政赤字迅速增长，地方政府债务规模不断膨胀，地方政府仅靠财政预算和少额的转移支付，无法承担其所有支出的责任。从而，为了追求地方经济的领先，尽管中央政府对地方政府负债融资有各种限制，各级地方政府仍通过非正规渠道大量举债，使得财政收支不平衡。财政收支的不平衡又使得财政债务风险累增。因此，本文拟对近年来地方政府债务问题的研究进行简要的梳理，并展开评论，试图对问题的深入探讨提供一些建议。 一、政府债务融资的理论基础 在财政分权的框架下，地方政府面临的预算约束可表示为：财政支出-财政收入= 转移支付流入+新增地方债务。学者们对地方政府债务问题的讨论也是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用展开的。然而，Musgrave（1959）提出了经典的财政联邦理论，认为通过多层次的地方政府提供公共支出比单一的中央政府决策更为有效。所以，地方政府利用投资项目融资比使用当期的财政收入更为可取。 基于经典的联邦财政理论，根据“政府或有负债”理论（Hana Polackova，1998；Allen Schick，2002；Ashoka Mody，2003），通过结合各国实际，学者普遍认为只要能够理清政府债务产生的特殊原因，就能够有效的减少政府性债务的规模和防范相关风险。沿着这一思路，本文将对地方政府债务研究成果进行国外和国内的分类研究。 二、国外政府债务理论及其研究 国外对于政府债务的研究较早，理论研究成果较为丰富，可以分为以下几类： （一）弥补财政赤字和短期资金不足而导致的短期债务规模巨大 John L. Mikesell （2002）认为：弥补财政赤字，为资本性建设项目融资和弥补短期资金不足是形成政府债务的三大主要原因。Thomas P. D. Napoli （2008）通过实证得出美国地方政府的短期债务增幅很大的结论。Qian（1997）、Wildasin （1997）都是运用预算软约束理论和不完全财政联邦主义，解释了地方政府债
地方政府债务风险现状与化解的思路 田锦尘国家发展改革委员会发展规划司副司长 二O一三年十一月 我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点： 一、从近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：全局看地方政府债务风险总体现状 我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。 在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江
六张表告诉你中国地方政府债务真相 从总量上看，中国政府债务风险可控，但市场普遍担忧的是“是否会在一些局部区域出现问题”。本文将对全国30个省市（西藏没有公布数据）地方政府债务的横向对比分析，从各自债务规模及在全国中的占比、债务在不同层级（省、市、区县、乡镇）的分布结构、举债主体特征、债务类型、债务投向、偿债压力及风险等六个维度展开。 一、债务区域分布：东部占半壁，江苏省为首 从区域分布看，东部地区（11省市）占比47.5%，其中，江苏、广东、浙江、上海和山东占比较高；西部地区（11省市）占比28.7%，其中，四川、重庆占比较高；中部地区（8省市）占比23.6%，其中，湖南、湖北占比较高。分省看，江苏、广东、浙江、四川、上海和山东，依次是中国债务占比较高的省份，合计占比三分之一。
二、债务层级分布：不发达地区在省级，发达地区在区县 地方政府债务主要集中于市级层面，占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%、乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧形成“倒挂”局面。
区域比较看，总体上，经济不发达省份，省级负债占比较高，经济发达地区区县负债占比较高，其中，山西省级负债占比最高，达到62.4%；浙江、四川、贵州、内蒙古、重庆区县级债务占比较高，占比在50%以上。这给出的提示是：对于经济不发达省份，省级平台及其他负债单位的偿还资金来源和再融资能力是关注的重点，而发达省份（特别上述重点省份，包括几个西部省份），由于负债层级下沉，而且较为分散，债务整顿和管理，财力的纵向平衡更为重要。 三、举债主体：不发达地区政府部门和机构占比较高 分省/市看：第一类负债主体是融资平台，其债务占比较高的省份主要是湖南、重庆、安徽、湖北、广西，占比在60%以上，江苏、陕西和海南占比也比较高，分别为57%、53%和52%。这些区域大部分是承接产业转移的主要省份。 第二类负债主体是政府部门和机构，欠发达省份该类负债主体负债占比较高：山西、新疆、宁夏、吉林占比50%以上，内蒙古、青海占比45%以上，云南占比35%以上。 第三类负债主体是国有独资或控股企业，国有企业占比较高的省市，该类债务占比较高：福建、甘肃占比40%以上，上海、浙江和天津占比近35%以上。 第四类负债主体是经费补助事业单位，少数几个省市占比较高，北京占比近50%、河南占比25%。
２０１６年７月刊第１９期当代经济 摘要：我国地方政府债务的较快增长引起了社会的高度关注，本文对当前地方政府债务增长对经济增长影响的文献进行梳理和综述，并对正确处理好地方政府债务增长与经济增长和防范地方政府债 务风险提出对策及建议。 关键词：地方政府债务；经济增长；可持续性 从古典经济学的债务“有害论”到凯恩斯主义的债务“有益论”，再到李嘉图的债务“中性论”，政府债务对经济增长的作用一直处于争议中，但越来越多的研究表明政府债务对经济增长的影响存在典型的特征事实。对政府债务与经济增长的相关理论和实证文献的梳理分析有利于更加全面地认识我国地方政府债务增长和防范地方政府债务增长的风险。 一、不同性质的债务支出对经济增长的作用不同 政府债务对经济增长的作用取决于债务支出的预期生产力。资本性支出（生产性投资）可以促进经济增长，债务的资本性支出解决了资本投资的资金约束问题，增加了经济中的资本积累，进而促进经济增长。但是政府债务的增加可能导致私人投资的“挤出效应”，决定政府债务是否会挤出私人投资的关键是资本回报率与利率的相对大小关系（Ｗｏｏｄｆｏｒｄ，１９９０），政府债务对经济增长最终的作用取决于政府债务带来的正效应和“挤出效应”之间的相对大小。消费性支出对经济增长影响不大，甚至带来负影响，政府债务用于消费性支出不能形成固定资本，不增加资本和生产力。根据李嘉图的等价定理，政府债务的消费性支出相当于一种变相的税收，会对未来税收体系造成高度扭曲，不利于经济增长。 二、政府债务对经济增长的作用存在阀值效应 Ｒｅｈｉｎｈａｒｔ和Ｒｏｇｏｆｆ（２０１０）的研究首先发现了政府债务对经济增长的影响存在阀值效应，其研究认为当政府债务与ＧＤＰ的比重低于９０％时，政府债务和经济增长之间无显著相关性；当这一比重超过９０％时，政府债务与经济增长之间有显著的负相关关系。之后的很多研究都在此基础上进一步深入扩展，但在不同的研究样本和研究方法下，债务阀值水平不同。Ｃｅｃｃｈｅｔｔｉ等（２０１１）对ＯＥＣＤ的１８个国家１９８０—２０１０年的数据进行分析，发现政府债务占ＧＤＰ的比例超过８５％时会阻碍经济增长。Ｂａｕｍ 等（２０１３）以欧元１２国１９９０—２０１０年的数据为研究样本，运用动态阀值模型得出结论认为，在短期内债务比率小于６７％时，政府债务对经济增长有明显的促进作用；介于６７％和９５％之间时，对经济的影响几乎为零；超过９５％时，继续增加债务就会对经济产生负面影响。张启迪（２０１５）以欧元区１６国１９７０—２０１２年的经济数据为样本，研究政府债务与经济增长之间的关系，证明了政府债务对经济增长的影响存在阀值效应，阀值水平约为５４％～７８％。程宇丹等（２０１４）利用１９６０—２０１０年间１１３个国家的数据检验政府债务对经济增长的非线性影响，发现当政府债务与ＧＤＰ之比的规模低于２０％时，政府债务的增加可以提高经济增长率；当高于２０％时，会降低经济增长率，但直到低于３５％之前，对经济增长的整体影响是正的；当超过３５％后，对经济增长的整体影响则是负的。邱栎桦等（２０１５）的研究认为在当前的经济运行环境下，我国西部地区的地方政府债务阀值是２０％，低于此阀值时，地方政府债务促进经济增长；大于此阀值时，地方政府债务与经济增长不存在显著关系。 三、不同国家（地区）以及同一国家（地区）不同发展阶段债务阀值不一样 债务阀值与一国（地区）的经济发展情况、要素禀赋、财政收支状况、经济周期区位、产业结构和金融发展程度等因素密切相关。经济发展程度越高、经济实力越强、实体经济越健康、发展潜力越大，要素禀赋优势明显、财政收支结构合理、处于经济周期的繁荣阶段、产业结构优化、金融发展水平越高的国家（地区），债务阀值较高。不可能存在一个适用于每个国家或地区的最优债务阀值。刘洪钟等（２０１４）基于６１个国家１９８０—２００９年的面板数据研究表明发达国家和发展中国家债务阀值的大小存在差异，债务阀值不具有唯一性和确定性，随利率、通货膨胀率、经常账户和金融发展的变化而显示出动态性特征。程宇丹等（２０１４）的研究也表明发达国家和发展中国家的 我国地方政府债务对经济增长的影响综述与启示 童香英 （漳州市财政局，福建漳州３６３０００） 22
光伏企业债务风险分析报告 2012年中国光伏企业出现大面积财务风险，无锡尚德、江西赛维、超日太阳等巨头 公司都陷入财务危机。查阅并收集相关资料，了解该行业企业的应收账款率。回答下列问题：为什么该行业会出现这种情况？如何预防并加以解决。并在此基础上分析企业信用管理应该 把控的风险。 首先了解什么是光伏产业：光伏产业即太阳能产业 产业优势 1、永不枯竭。 2、采集太阳能的地点的地理位置要求不高；相对而言，水电站或风电站对地理位置要求则比较高。 3、建立太阳能发电站所需的时间和成本都比水电站要低。 4、使用太阳能不会造成环境污染，是理想的绿色能源。但原料开采和生产光伏产品过 程中也会消耗大量能源和造成污染。 5、适用范围广，就算一般家庭也可以利用太阳能发电。 也因此，世界各国为了更有效地开采和使用太阳能，不断地发展着太阳能光伏组件技 术，尽可能地利用这个“永不枯竭”的能源。 特点 太阳能是唯一能够保证人类未来需求的能量来源。光伏发电是利用太阳能将光子转化 为电子的一个纯物理过程，转化过程不排放任何有害物质，其特点如下： 充足性：据美国能源部报告（2005年4月）世界上潜在水能资源4.6TW 1TW=1012W］）, 经济可开采资源只有0.9TW;风能实际可开发资源2?4TW生物质能3TW海洋能不到2TW 地热能大约12TW太阳能潜在资源120000TV V实际可开采资源高达600TW 安全性：运行可靠、使用安全；发电规律性强、可预测（调度比风力发电容易）。 广泛性：生产资料丰富（地壳中硅元素含量位列第二）、建设地域广（荒漠、建筑物等）、规模大小皆
宜。免维护：使用寿命长（20?50年、工作25年效率下降20%、免维护、 无人值守。 清洁性：无燃料消耗、零排放、无噪声、无污染、能量回收期短（0.8?3.0年）。 发展光伏产业的意义：光伏产业是战略性新兴产业。发展光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费方式变革、促进生态文明建设具有重要意义。我国光伏产业当前遇到的困难，既是产业发展面临的严峻挑战，也是促进产业调整升级的契机，特别是光伏发电成本大幅下降，为扩大国内市场提供了有利条件。要按照创新体制机制、完善政策措施、扩大消费市场、规范市场秩序、推进产业重组、降低发电成本的思路，统筹兼顾、综合施策，着力提升产业竞争力。 产业的国内现状 中国作为目前世界上经济发展最迅速的经济体，在光伏发电领域的技术和应用只是处于世界的下游水平。其中的主要原因是国内还没有掌握电池所需要的多晶硅提纯技术，该技术被国外的大企业所垄断，因而国内生产太阳能光伏电池的成本很高。光伏发电的成本是一般发电成本的数倍，也因此造成无法广泛普及。 我国光伏产业快速发展，已形成较为完整的光伏制造产业体系。当前的主要问题是：产能严重过剩，市场过度依赖外需，企业普遍经营困难[2]。 [2] （1）高能源和高原料消耗的生产过程。 光伏产业的技术主要有单晶硅、多晶硅和非晶硅三类。目前，国内大部分光伏企业以多晶硅技术为主，因受生产技术水平的限制，在生产过程中，原材料和能源消耗远高于世界平均水平。例如，生产I公斤多晶硅的原料，结晶硅粉的消耗是国外的4倍、液氯约13倍，而氢气则高达90倍，能源消耗也在4倍以上。 （2）生产环节中的环境污染。 现在大部分光伏电池的制造原料都选择多晶硅，而我国目前使用的改良西门子法，不仅高能耗，而且高污染。例如，每提纯1吨多晶硅就会产生8吨以上的四氯化
现代商贸工业 ２０１９年第３２期 １３７ 一作者简介:秦一菲(１９９４－) ,女,西北工业大学硕士研究生,主要研究方向为公共经济管理.我国地方政府债务问题研究现状、 进程与热点分析 秦一菲 (西北工业大学人文与经法学院,陕西西安７１００７２ )摘一要:我国地方政府财政运行进入收支矛盾加大二赤字持续增长的 新常态 .因此通过文献梳理,深刻认 识我国地方政府债务的演进逻辑,对于理解地方政府的债务问题具有重要的理论和现实意义.基于此,以２０００－ ２０１８年C N K I 数据库收录的主题为地方政府债务的４９５篇期刊论文为样本, 借助可视化网络分析工具,对国内地方政府债务的研究现状二演进脉络与热点等进行深入探讨,并对未来研究进展进行探讨. 关键词:地方政府债务;研究现状;进程与热点 中图分类号:D ９一一一一一文献标识码:A一一一一一一d o i :１０．１９３１１/j ．c n k i ．１６７２Ｇ３１９８．２０１９．３２．０６６１一引言 十八届三中全会以来,中共中央提出了 规范地方政府性债务管理机制,制止违规举债,切实防范化解财政金融风险 的地方政府性债务管理的改革目标.２０１４年８月国家出台了新? 预算法?和?关于加强地方政府性债务管理的意见?,首次明确中央对地方债务实施不救助原则.我国地方政府的债务管理问题进入到一个新时期,因此从理论角度深刻认识我国地方政府债务形成的逻辑,分析新形势下地方政府债务的特点,对于实现地方政府性债务管理的改革目标具有重要的理论和现实意义.本文以２０００－２０１８年C N K I 数据库收录的主题为地方政府债务的４９５篇期刊论文为样本,借助可视化知识网络分析工具C i t e s p a c e V ,对国内地方政府债务的研究现状二演进与热点等进行深入分析,为中国地方政府债务问题研究提供参考. ２一国内地方政府债务研究现状概述 ２．１一载文数量与趋势 通过对我国地方政府债务研究在２０００－２０１８年 的载文数量及整体变化趋势进行分析,可得出:在２０００－２００７年间,整体的发文数量较少,并且每年的数量差距也不大,处于峰值的２００６年也仅有１７篇文献.然而,２００８年以后,发文数量开始呈现倒 U 型趋势,２０１１年出现了跳跃式增长,在２０１５年达到最高７６篇, 后三年虽然有所下降但是也还是保持较高的发文数量.发文数量的变化反映了地方政府债务问题的变化趋势,随着我国城市化进程的加快,地方政府的支出责任增加,地方政府的债务问题受到各界关注.２．２一高被引文献分析 高被引文献是某研究领域中研究热点的标志.２０００－２０１８年间我国地方政府债务研究中高被引文献 主要集中在２０１１－２０１３年.从高被引文献研究内容 来看,地方政府债务的影响因素二规模度量及控制是当前的主要研究热点.从期刊来源来看,这些高被引文献均来自国内高水平期刊,如财经研究二财贸研究二管理世界二中国行政管理及中国软科学等. ３一国内地方政府债务研究进程与热点 ３．１一地方政府债务研究演进的三个阶段 将４９５篇文献导入C i t e s p a c e V 中,时间切割设置为１年,节点类型设为关键词,绘制每一时期的高频关键词,最终形成国内地方政府债务研究演进的三阶段 知识图谱.图谱中节点圆环的大小表示该关键词出现的频次高低,由此可对其演进阶段进行分析. 第一阶段:研究的起步阶段(２０００－２００７年):地方政府债务问题逐渐显现出来.这一阶段代表性的文献有:呼显岗(２００４)通过分析地方政府债务的特点二风险成因,提出防范和化解地方政府债务风险的对策;裴育等(２００７)构建了地方政府债务风险预警流程图,测量各债务的风险度. 第二阶段:研究的爆发阶段(２００８－２０１５年):这一阶段学界对地方政府债务的研究角度更加多元化,一方面开始多视角分析地方政府债务的影响因素,如潘俊等(２０１６)通过研究发现财政分权与政府融资规模之间存在正向影响效应,即在控制其他因素的情况下,地区财政权力越大,地方政府的债务融资规模就越大;另一方面,具体研究地方政府债务规模,以及在规模测量的基础上如何实现风险控制,如刁伟涛(２０１６)通过构建债务可持续性模型对地方政府债务负债总量和期限结构进行估算,认为地方政府债务的偿债压力存在着 极大的短期流动性风险. 第三阶段:研究的稳定阶段(２０１６－２０１８年):研究
地方政府债务与GDP增长研究 [提要] 随着我国经济的飞速发展，我国GDP总值也跃居世界第二，其中地方政府的GDP也逐年递增，但在经济发展下，我国地方政府的债务也呈现递增的趋势，随着城市化建设的加快，基础设施在公民日常生活中的重要性，这要求地方政府的投入加大，债务也就不断增加，近十年来，地方政府债务在地方GDP的占比不断加大。本文分别从地方政府债务规模、债务与投资间的关系作了研究，以新疆为例，列举十年政府GDP与债务作回归分析，最后得出债务在一定可控范围内能促进GDP的增长，也分析得出为什么落后地区的债务占比高。 关键词：地方政府债务；GDP；融资；经济增长 中图分类号：F12 文献标识码：A 收录日期：2014年12月29日 一、地方政府债务规模分析 由于我国没有具体机构来执行地方政府债务，所以对当前地方政府债务规模一般在2011年审计公署上判断。所估计的地方政府债务规模从审计署的11万元到IMF的50万元不等，有较大的金额差异，但基本得出两种情况：第一，当前地方政府债务余款从2008年后积累，县乡级政府存在较大的债务风险；第二，地方政府有必要加强其防范机制的管
理。在2010年地方政府性债务余额为34，066亿元，2012年为38，475.81亿元，增长12.94%，而全国在2010为107，174.91亿元，到2012为175，261.37亿元，此时地方远高于全国增速。这说明地方政府的债务需求大，大部分地方政府债务占全国的债务比重增加，地方政府的债务主要来源于银行贷款和债券，这两项分别占地方政府债务的56.56%、10.32%。在我国，现在城市化进程加快，要求地方政府加大基础设施的投资，用以吸收农村人口，借贷规模加大使政府能够即时进行投资建设，而不必等到有可供收入再进行建设。在巴西，地方政府债务大约占负债总额的30%；在法国，政府投资已占公共投资70%以上；在我国，这一指标也接近50%，所以政府投资规模不断扩大，因而需要加大借款，从而导致债务增大。据审计署公布文件，目前我国地方政府债务高达11.7万亿元，相当于全国2012年全国总税收。2012年估算中央政府显性负债为6.75万亿元，中央隐性负债规模约为10.94万亿元左右。地方政府显性负债规模达6.7万亿元，地方政府隐性负债规模达4万亿元。这使得我国的负债在同等发展中国家的占比处在较高水平。 二、地方政府债务投融与风险和强化管理 （一）地方政府的投融资模式。一般来讲地方政府的投融资模式大约有三种常用类型：PPP、BOT、TOT模式。其中，在我国的PPP模式为公共部门和私人企业为某个公共基
摘要：在我国，目前法律法规明确规定地方政府不能举债。但是，这并不意味着地方政府不存在债务，多年以来各级地方政府以各种名义举借了大量债务，地方政府的债务风险在某些局部早已经有所表现，潜在的风险不可忽视。 关键词：地方政府;债务;风险;文献综述 中国的地方政府债务问题深厚，债务关系错综复杂（龚强，2011）。地方政府融资平台的发展在地方政府筹集财政资金，发行地方债务的过程中起到决定性作用，借助于地方政府融资平台的强大融资能力，中国的地方政府已经积累了相当大规模的地方债务数量。考虑到中国地方政府的支付能力，中国地方政府融资平台贷款导致的巨额的中国地方政府债务规模构成中国地方政府的巨大债务风险。 对于我国目前地方政府债务的风险及其风险预警评估、风险成因等问题，国内学者都做了大量的研究，我们将就这些问题进行系统的总结探讨。 （一）如何看待我国地方政府债务风险的研究 从方法论来看，要正确判断地方政府债务风险或危机，需要和偿债的公共资源联系起来，孤立地就债务论债务是没有意义的。依据债务增长速度、债务绝对规模这样的指标是无法判断风险状态的，要正确判断地方债务风险，还要看地方政府债务使用产生的效应，包括经济效应、社会效应和生态效应，还要看地方政府债务的体制机制（刘尚希，2010）。 地方政府债务是否存在风险及其风险到底有多大，国内学者在估算了我国地方政府债务规模等指标后，与国际上判别地方政府债务风险的相对指标进行比较，得出了结论。 近年来，我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积，庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为中国宏观经济运行中最大的潜在风险因素之一（张成，2011）。魏佳宁（2007）认为地方政府债务风险正通过面向政府及相关机构和单位放贷的金融机构转化为金融风险，地方政府债务已经威胁到地方乃至全国的经济安全和社会稳定，社会各界对此应该高度重视。这种观点认为我国的地方债危机已经如剑悬空，如不加清理整顿和有效治理，则会引发严重的地方政府乃至中央政府的债务风险并触发社会危机。 然而，很多学者则不这么认为，巴曙松（2011）对于我国的地方政府债务风险持有相对乐观的态度。他认为依照国际惯例，虽然个别地方政府存在过度举债行为，但大体来看，中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平。呼显岗（2004）认为目前我国地方政府债务风险开始在局部显现，未来潜在的风险不应当被忽视，应当注意防范和化解中国的地方债务问题。毋晓雷（2013）、封北麟（2013）也认为我国地方政府债务风险相对可控，我国地方政府通过法律合同或各种形式承诺而无条件兑现的债务义务（显性直接债务）仍然占据主体地位。 （二）地方政府债务特点的研究 我国的地方政府债务问题由于与我国特有的经济体制、财政政策等密切相关，因而呈现出一些自己独有的特点。马海涛（2004）在其文章中指出我国地方政府债务风险表现为四个特点：（1）区域性，主要表现为东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同;（2）复杂性，即我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因，（3）层次性，这主要体现在省、地（市）、县、乡四级政府债务风险各不同，（4）传递性，我国地方政府的难以弥补的债务均构成中央政府的隐性债务。 依据现有的研究文献，我国的地方政府债务特点表现为： （1）总量不清，但规模巨大。到目前为止，我国的地方政府债务规模到底有多大，还缺乏一个系统的调查研究。地方政府债务往往是通过融资平台暗中举借的债务，而且地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，因此地方债数量难以衡量。但是从某些地区的典型调查来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至已超过地方财政的承受能力（马
政府债务风险分析 政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结 果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委 政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止2019年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从 债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务 主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占 21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级 负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。2．逾 期债务多。截止2019年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87 亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业 单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务 总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。4、还债压力重。2019年，我市一般预算收入只 有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知， 即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2019年 须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元， 财政偿债压力非常大。二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复 杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致 地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速 呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出， 为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三 是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月 累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。2、 各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行 中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策 性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元， 多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂 帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金
2017年 月（下）行政事业资产财务 与地方政府性债务管理存在的问题及建议王荣涛 （安阳县财政局河南安阳） 摘要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》颁布实施，对地方政府性债务的管理成绩显著。但同时，部分地方仍存在落实债务管理责任不力的现象，违法违规举借债务和担保的行为时有发生，一些政府和社会资本合作项目和政府购买服务项目不规范。本文阐述目前地方政府性债务管理中存在的突出问题，并提出相应的建议，旨在为地方政府性债务管理提供一定的思路。 关键词：政府性债务；管理；问题；建议 近年来，国务院颁布一系列文件加强对地方政府性债务的管理，新颁布的《预算法》对地方政府性债务的处理作出新的规定，各省也相继出台了地方政府性债务管理的具体办法，对加强地方政府性债务的管理、防范区域性系统风险具有重大意义。但是，在实际工作中，仍有部分地方政府在债务管理方面我行我素，未能严格按造国务院43号文件的要求执行。一、现阶段地方政府在债务管理方面面临的问题（1）政府债务总的规模逐年增大，地方偿还政府债务的能力降低。近年来,受国家行业转型、淘汰落后产能及治理环境污染等因素的影响，经济整体呈下行趋势，地方财政收入增幅趋缓，但预算支出逐年增加，硬性缺口逐年增大。地方财力难以承担较大的道路、城建等基础设施建设支出，每年预算安排时因财力不足，一些应该安排而未能安排的硬性支出，不得不靠政府举债来解决，这也是政府债务逐年增加的原因，导致政府性债务总额增加，偿债压力不断加大，债务风险增大。（2）政府性债务管理未严格按照上级要求落实。按照新的预算法和国务院加强政府性债务管理的要求，全部政府债务收支均应纳入预算管理，但目前，在地方政府性债务中，除上级财政部门代发的债券资金纳入预算外，其他债务收支尚未纳入预算管理，部分债务资金还存在举借、使用不规范现象。国务院已明确要求取消地方融资平台替政府融资的职能，但仍有部分融资平台将所融资金提供给政府使用，并且地方政府违规为融资平台的借款提供担保。也有部分地方政府通过医院、学校等事业单位向银行贷款举借政府债务。国务院43号文规定地方政府举借债务只能通过发行政府债券一种途径，政府通过融资平台或其他企业事业单位增加政府债务就是违法违规的现象。（3）地方政府性债务管理系统数据不准确，不能真实反映地方政府的债务总量。特别是2014年国务院颁布43号文件后，部分地方政府没有将拖欠工程款信息填报进入管理系统，没有将政府回购（BT ）项目的信息填报进入管理系统，没有将融资平台为政府融资的项目信息填报进入管理系统。由于管理系统是依据债务数据分析债务风险和预警的，数据不真实，所分析的 风险和预警也就没有意义，使系统对地方政府性债务的监控形同虚设。 （4）异化PPP 模式和政府购买服务模式，违规变相举借政府债务。国务院43号文为限制地方政府债务的增长，鼓励采取政府和社会资本合作的模式搞项目建设，以市场化运作，政府不承担投资者和项目公司的偿债责任。但在实际操作中，许多PPP 项目却是不伦不类，变相成为政府债务。对于许多公益性、非营利性的项目，由于项目本身没有充足的现金流来保证项目本金的收回和利润的形成，部分地方政府便以回购、明股实债方式与社会资本签订合同，保证社会资本的本金和利润的收回，实际上变相成为了政府买单，背离了PPP 项目的实质。另一个方面，部分地方政府自行公布政府向社会购买服务指导性目录，将基本住房保障、环境保护和交通运输等投资金额大、购买期限长的项目纳入指导性目录中，然后授权某个单位作为建设项目的购买主体，代表政府与项目的承接主体签署购买服务合同（且均采用单一来源采购），由地方人大出具将所需购买资金纳入财政预算并支出的决议，以此决议作为担保，由承接主体向银行申请办理项目贷款。这些流程，实质上是一种变相的政府举借债务，增加了以后年度政府的财政压力。（5）借新还旧现象严重。由于地方政府财政收支矛盾大，财政预算普遍存在收支缺口，当银行贷款到期后，往往不能安排财政资金进行偿还。这时，地方政府会与银行协商，先由政府偿还贷款，然后再办理