检察官与法学专家座谈检察制度改革－－漫谈司法体制改革之三
作者：戴玉忠/陈卫东/王敏远/龙翼飞/韩玉胜/陈国庆/陈瑞华/陈兴良/周振想
主持人：
戴玉忠（最高人民检察院研究室主任）
陈卫东（中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任）
朱克辛（民主与法制杂志社副总编）
主持人的话：
有关司法体制改革的话题，是当前的热门话题。今天，最高人民检察院研究室与中国人民大学法学院诉讼制度与司法改革研究中心并民主与法制杂志社共同举办这个研讨会，请与会专家、学者就我国司法体制特别是检察制度改革问题展开热烈的讨论。
建设有中国特色的社会主义检察制度
最高人民检察院研究室主任 戴玉忠
一、近年来高检院推行改革举措的经过：
为了落实党的十五大精神，推进司法改革，从制度上保证检察机关依法独立、公正地行使检察权，去年4 月韩杼滨检察长亲自主持召开了检察改革工作座谈会，最高检察院决定正式向全国检察机关同时向社会公布检察机关推行的六项改革措施：
1.检务公开。
2.主诉检察官办案责任制。
3.检察委员会工作改革。
4.建立专家咨询委员会。
5.机构改革正在运作中。
6.检察机关的人事制度改革。
上述六项改革措施在全国检察系统和社会上引起了很大的反响，经过一年多的实践，也取得了很大的成效。
今年二月，高检院出台了《检察改革三年实施意见》，进一步深化和推进检察改革。
最近，高检院又提出了当前深化改革的五个方面：
1.强化检察机关的法律监督职能作用，加强诉讼监督。
2.研究、论证检察院组织法的修改工作，进一步完善有中国特色的检察制度。
3.修改和完善《检察官法》，规定检察官的等级制度。
4.研究探讨检察机关的经费保障机制。
5.研究探讨检察机关的领导体制改革。
二、在三年内实现六项改革目标：
1.改革检察机关的业务工作机制，强化法律监督职能。
2.改革检察机构等组织体系，加强上级检察院对下级检察院的领导。
3.改革检察官办案机制，全面建立主诉主办检察官办案责任制。
4.改革检察机关的人事制度，调整人员结构，提高人员素质，实行检察官、书记员、司法警察的分类管理，建立充满生机和活力的用人机制。
5.改革检察机关内外监督制约机制，保证公正、廉洁和高效。
6.改革检察机关经费管理机制，实行科技强检，为检察机关依法履行职能提供保障。
三、当前检察改革遇到的主要问题：
1.宪法和法律确定检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法都在总则中规定了人民检察院依法对诉讼活动
进行法律监督的原则，但是在具体行使职权方面和行使职权的程序方面法律还是不完备。
2.领导体制问题。宪法规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院、上级检察院领导下级人民检察院的工作。检察官管理、经费保障和业务决策等都需要按照宪法所规定的原则，根据中国的国情来完善。理顺、完善、改革检察机关的领导体制对于保障检察机关依法独立公正地行使职权是有必要的。
3.检察机关的经费保障成为制约检察机关依法行使职权的主要因素。
4.提高检察人员的素质和执法水平，增强检察人员的执法观念和改革检察机关的用人机制。
5.检察机关与公安机关、人民法院之间的配合、制约、监督工作机制存在一定问题。刑事诉讼法修改后，增加了控辩式的特点，但是公、检、法三家的运行机制并不完全适应。
四、司法改革应当坚持的原则：
当前进行司法改革应当注意坚持几项原则：一是要坚持解放思想的原则，大胆探索和建设适合于社会主义市场经济体制和依法治国方略的有中国特色的司法体制；二是坚持宪法原则，坚持宪法确立的根本政治制度和司法制度；三是坚持党的十五大提出的司法改革目标：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使检察权、审判权”；四是坚持实事求是的原则，从国情出发，并积极研究、学习、借鉴外国的先进作法和经验；五是坚持全局观念，全面研究我国的诉讼结构和各司法机关的法律地位，通盘考虑司法权的配置；六是坚持理论与实践相结合的原则，既有利于依法惩治犯罪，又有利于保护人权，积极稳妥地推进司法改革。
建立以检察机关为主导的审前程序体制
中国人民大学法学院教授 陈卫东
一、检察机关的性质问题。检察机关是司法机关还是行政机关，是司法改革中争议的焦点问题。国外的情况不同，以美国为例，司法权属于法院，检察机关是行政机关，隶属于司法部。我国法律没有界定检察机关的性质，传统意义司法部门包括三家，现在也有的教材将公安部门划分出去。
我认为司法具有四个特性：即终局性、独立性、被动性和消极性、中立性。而检察的属性是检察一体化，检察机关内部具有明显的行政特性，下级服从上级，但是检察一体不同于典型的行政机关，检察官又具有一定的独立性，他服从于法律。检察机关是一种特殊的司法机关，带有司法性质的行政机关。
二、检察机关的权力属性问题。检察机关在西方就是公诉机关，主要任务是把犯罪分子提交法院，启动诉讼程序。我国的检察机关继承了传统的因素，同时也受到了苏联模式的影响。从我国目前
的法律规定来看，检察机关行使的就是检察权，检察权的内容是：1.自侦权；2.起诉权；3.侦查监督权；4.审判监督权；5.执行监督权。这些权力有机地结合构成了检察权的组成部分。
这些权力中有一些是具体办案的权力，有一些是监督权，这些权力融合起来，必然会造成一定的矛盾。因为监督权和公诉权、侦查权是两种不同的权力。公诉权是诉讼中的权力，它是一种程序性的权力，是一种求情权和专属权，有一定平等性。又是监督者，又是办案人，谁来监督监督者？
法律监督具有两个特征，一个是单向性和不平等性，另一个是可操作性，局外人来监督，局内人怎么监督。
三、改革的思路：
1.建立以公诉为龙头的检察职权体系。
2.建立类似于香港廉政公署的机构。
3.建立以公诉机关为主导的审前程序体制。实现侦检一体化，检察机关指挥警方收集证据，自己向法庭提起公诉。实行捕诉合一，使侦查机关受制于检察机关，在侦查过程中就受到检察机关的指导。
4.加强法官对审前程序的司法控制。对涉及公民人身、财产这方面权益的，包括逮捕、拘留、查封、扣押，要实行司法令状，把批准权交给法官。
强化侦查监督和审判程序监督
社科院法学所研究员 王敏远
中国历史上流传下来的观念就是凡事要有监督。我们是建立保障运行机制合法的监督，尤其表现在三家的分工负责，司法应该有一个重心和终局性，司法体制的不顺利，过多的监督使得司法的终局性受到影响。
检察院的监督应当逐渐发生转移，我们如果参加国际人权公约的话，我们现在的监督机制和监督理念与公约的某些条文是不相吻合的，比如免遭双重危险理论。审判监督机制和一事不再理原则是有矛盾的。
检察院作为法律监督机关在我们国家有存在的价值，从理念上我们继承的是列宁的监督思想。我认为监督的重心应当转移。与国际公约相衔接的是：对侦查的监督应当加强，以刑事案件为例，在侦查过程中所发生的严重侵犯人权的状况比在审判中要严重得多。我建议，监督的重心应当向侦查方向转移，对法院的监督应当重点放在程序问题上，对判决结果尤其是两可的结果，监督应当放弱，案件定什么罪、判多少刑都进行监督不符合现代法制发展的方向。监督的重心应当转移，对侦查加强监督，对审判监督转移到程序上。
对侦查监督的加强，现行的法律的支持是有限的，急需加强完善，补充更多的规定。刑诉法目前对侦查过程的监督只有几条规定。
充分发挥抗诉的作用
中国人民大学法学院教授 龙翼飞
我认为应当充分发挥检察机关在民事诉讼审判监督程序里面的
特殊功能。
司法公正在社会生活中，主要反映在行政机关的依法行政和人民法院对民事案件审理中是否公正执法，老百姓反映最多的问题集中在民事、行政案件中。民诉法第185条规定了人民检察院具有抗诉的职权， 这点十分重要，贯穿着宪法的原则。民诉法规定的审判监督程序，犹如对民事权利进行司法保护的一个安全网，是司法公正的调节器。人民检察院行使抗诉权，就是担当了开启安全网和调节器的职责。
然而，令人遗憾的是，有关抗诉的具体实施细则至今仍未出台，由于没有规则，人民法院认为抗诉不对或进行拖延，怎么处理，或抗诉后引起审判监督程序后，又是维持原判怎么办，没有规定。
我建议：
一、及时。受理程序及时化，能否简化抗诉方式引起再审程序的时间。很多民事案件经过一审、二审后，已经拖延了很长的时间，如果一个企业发生纠纷后，财产长期处于一种不稳定的状态，能否继续经营。简化立案程序中，应规定当事人申请抗诉的时间，比如一年。
二、准确。审查程序中，调卷应具有强制性，否则怎么行使检察权。要提高检察机关人员素质，传统上，总认为检察机关的活动更多的是放在刑事审判知识的了解和刑事法规方面的精通。从事民事检察工作的人民商法的知识应当强化。对案件决定抗诉前，应咨询有关专家的意见，增加抗诉的成功性。
三、到位。启动再审程序的合法化，对再审程序进行监督的公开化。既然认为有可能在程序中存在不合法的问题，就要求公开，抗诉案件不能适用简易程序，同时对再审结果不公正继续进行监督的连续化。
应当意识到，我们强调司法公正，并不是强调哪一个机关做了是哪一个机关的公正，中国的司法是统一的，司法的公正体现在审判结果和社会效果的公正性，抗诉并不是挑骨头，司法公正是全社会的要求。
检察官的素质包括形象素质
中国人民大学法学院教授 韩玉胜
近年来，高检进行的改革工作中的成绩，我就不多说了。我只讲几个问题：
1.关于主诉检察官制度。高检推行的主诉检察官制度，其目的是使检察制度更完备起来，特别是检察官责任感的增强是很大的举措。但是各地方的施行情况存在走过场的现象。
2.检察官的素质问题。我既是教师，也是兼职律师。我们在办理刑事案件过程中，与当事人对簿公堂时，经常感到检察官的素质有待提高。
我认为人的素质包括很多方面，比如政治思想素质、法律基础知识素质、道德和能力方面、形象方面等等。
3.对证人的保护问题。包括证人证言必须要真实，证人违背作证义务的强制，对证人合法权益的保护。
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.完善法律的规定。对整个诉讼制度的完善有好处。
建立高素质的司法官队伍
最高人民检察院研究室副主任 陈国庆
司法制度是国家统一的制度，必须要在中央统一领导下，有计划、有步骤地进行。特别是领导体制、公检法诉讼关系、经费保障等问题，不是哪一个部门能够解决的。
我重点谈提高司法官员的素质问题。目前司法不公、违法办案、效率低下、司法权地方化、行政化等问题的存在同司法官员的素质有很大的关系。以检察官为例，检察官有162000人，法律本科毕业的占12.9％，研究生占0.62％，某些检察人员违法办案、超越管辖权办案、刑讯逼供等与整体素质不高有很大关系。所以，提高司法官员素质是保证司法权正常运作、保证司法公正最基本的前提条件。我有以下建议：
1.建立国家统一的司法考试。现在的情况是律师考律师的、法官考法官的、检察官考检察官的。而且法官和检察官还是内部的考试。应该由国家建立统一的司法考试，法官、检察官、律师由统一考试严格选拔。
2.提高担任法官、检察官和律师的学历条件。建议必须具备法律专业本科以上学历的才能担任检察官、法官，其他专业的应通过国家的统一司法考试。我国目前担当法官和检察官的条件太低了，世界各国的规定都是法学本科毕业，取得法学学士学位。也许对我国目前状况很难做到，但在法律上一定要确定原则。对落后地区可以适当降低条件，但应当由最高司法机关批准。
3.成立国家统一的司法官员选任委员会。司法官员通过考试后，由中央统一的司法官员选任委员会选任，然后派到各地去。我国目前法官、检察官人数太多，国外情况是每两三万人口有一名法官、检察官的比例。法官、检察官一定要精英化，统一由国家选任。
4.改革司法官培训制度，强化专业培训。这种培训应当是符合司法官条件的人员进行高层次专业培训，而不能沦为法学入门的培训。
5.改革法学教育制度。现在的法学教育制度不能适应培养高素质司法官员的需要，教材、教学方法和知识都不适应，与司法实践的需要差距很大。学校应当培养如何树立公正的法律理念，掌握实用的法律知识，以适应实际工作的需要。
6.改革政法院校毕业生的分配制度。每年我国有很多优秀的法律专业毕业生，但他们分不到法院和检察院来，分配制度、司法官管理制度有很大问题。
7.实行司法官员、书记员、技术人员和司法行政人员的严格分工。分类管理，精简行政人员，分离技术性、服务性人员，依法严格规范司法官员管理工作。
8.加强和改善党对政法干部的管理机制。保证党对政法干部的管
理，可以探索由目前地方主管、上级协管改变为上级主管、地方协管或地方和上级共同管理的方式，以适应公正、统一执法的要求。
9.上级司法官员应当从下级优秀的司法官员中选任。选调高层次法律专业人士到司法机关担任司法官员和领导职务，形成司法官员来源和选拔的良性循环。
10.建立法律工作者互通的制度。法官、检察官、 律师和法学的研究工作者群体建立互通机制，加强法学交流，提高执法水平。
检察制度改革的战略选择
北京大学法学院教授 陈瑞华
我国检察制度多年来作出了很大的贡献，但存在的问题有以下几点：
1.法律监督权在实践中面临一定的挑战。不管对公安、法院还是监狱部门，监督没有基本的程序保障。我们目前的监督是软性的监督，对某种违法行为的制约效率不大，对公安只有要求立案，只有建议权，没有命令权。对公安违法行为只有纠正意见，没有强制性。退回补充侦查也不带有强制性。抗诉权总使人感到是检察官作为控辩双方一方所享有的权力，是起诉权的延伸，是略高于当事人的诉权。
监督的弱化表现在对民事、行政监督，法院不配合，实践中很难推行下去。当然，不可否认，监督权的几个权力有一定的效力，比如说批捕权，我认为，这是检察监督权中行使得最好的一个权力，保证逮捕的权力能够沿着法律的轨道运行。但有利的形式里面潜伏着危机，比如超期羁押问题。
2.检警关系问题。随着去年检察院推行主诉检察官制度，抗辩式审判方式的改革，要求检察官具有良好的素质和法庭辩论的能力。实践中，主诉检察官面临两个障碍。其一，主诉检察官只是起诉的一个环节，侦查是为起诉做准备的，而侦查的控制权却没有在检察官手中，导致检察官只是在孤军奋战。其二，检察官在法庭上缺少舆论的支持。
3.检法关系问题。目前的检法关系处于中国检察制度建立以来冲突不断升级阶段。检察院对法院监督，法院难以接受；法院超越检察权，检察机关却无动于衷，比如自行改变罪名、任意追加罪名；在民事、行政领域，检察院通过抗诉来提起一场新的诉讼，促使法院改变判决，遭到法院的拒绝。
中国的公、检、法制度是举世无双的，是拥有相对独立办案权、处分权和各自领域内决定权的三大司法机关。公安机关在自己的案件中可以独立地立案，独立地撤销案件，独立地侦查；检察机关在自侦案件中也是如此，独立审查起诉。
公、检、法三家流水作业的最大问题是中国的侦查权几乎不受制约。目前侦查权除了批捕权受到一定限制外，几乎不受限制，具有行政化的特征。我们没有构筑一个合
理的司法机制，没有中立的第三者来裁判。
检察制度也处于夹缝之中，侦查监督很难施行，三个“包公”独立办案。检察院的改革应当同整个的司法体制改革结合起来。
我个人认为，中国检察制度的改革方向是，加强法律监督，但是思路和方向应当改变。
1.检察机关法律监督最大的生命力在审判前。
2.引进预审法官制度，司法权的提前介入。
3.对法院的监督，适当削弱诉讼外的监督，维持诉讼内监督，加强对法官个人贪赃枉法的监督。
检察机关在刑事诉讼中的科学定位
北京大学法学院教授 陈兴良
（曾任北京市海淀区检察院副检察长）
我认为，检察机关的定位应当以刑事法治的理念作为它的出发点和归宿。
一、检察机关的法律性质问题。检察权是司法权还是行政权，在理论中争议很大，这关系到对司法权的定义。我认为司法权从本质上来说是一种裁判权，因此，审判权是司法权，而检察权是一种准司法权，检察机关是准司法机关。检察机关实际上涉及到一定的裁判，更大程度上是程序上的裁判，因此，检察权具有一定裁判权的性质。另外，检察权在更大程度上是行政权。警察权是行政权，与司法权关系密切，所以警察是司法辅助机构。
检察机关的监督问题，从实际运作看，检察机关的法律监督权并没有得到真正的落实，原因复杂。我认为，从检察机关改革的发展方向看，检察监督是《宪法》赋予的一项职能，将来如何实现，主要要从完善检察职能的角度来考虑，否则，空洞的监督权在现有体制中是无法实现的。
二、检察机关和公安机关的关系问题。我同意检警一体化。现在公安机关的队伍是比较庞大的，从刑事法治的发展看，警察权和刑事法治的水平是成反比的。因此，首当其冲需要限制的是警察权。但是当前刑事犯罪严重，公安机关在打击刑事犯罪方面起着重要作用，公安改革问题还没有提到议事日程上来，检察机关的改革被推到前面。我个人赞成检警一体化方案，具有操作性是业务上的一体。侦查活动实际上是起诉工作的准备阶段，从侦查和起诉的内在同一性考虑，侦查活动是为在法庭上指控犯罪做的证据准备。我赞成把警察的搜查、拘捕等处分权收归检察院，检警一体才会有制度上的保证，才是硬性的监督。
三、检察机关和律师的关系。是一种控辩均衡关系，法律地位上是非常平等的。刑事诉讼法修改后，赋予律师提前介入的调查取证权，但在实际中律师很难行使权利，受到司法机关的排斥。从控辩双方来看，双方具有对立性，检察机关也是一方当事人，也追求法官的判决对自己有利。在这个过程中，我们
应当有一种超越各自职能的更高的诉讼追求，即保证司法公正，双方的最终目的是一致的。检察官对律师在诉讼中的作用应有正确的看法。
四、检察机关与法院的关系问题。强调控审分离，审判权具有超然性，裁判权又是受到控辩双方所提起的事实本身的限制。对审判权最大的制约就是建立科学合理的诉讼机制，检察对审判权的限制应主要表现在行使起诉权上。
五、检察机关内部的关系问题。现行体制中逮捕和起诉是分开的，有利于加强制约。我建议实行捕诉合一，有利于提高司法效率，使法庭的控诉建立在扎实的证据基础之上，同时提高办案质量。
积极、稳妥地推进司法改革
中国青年政治学院教授 周振想
（曾任北京市东城区检察院副检察长）
一、从检察机关、警、法和辩方的关系看，检察机关的改革走向从立法现状和实际操作中看，在四者关系当中，检察院处于比较重要和尴尬的地位。称其重要，是因为其他方面都离不开检察院，位置很重要。称其尴尬，是因为面对公安部门，检察院收到的是一锅夹生饭，面对法院却要求是一锅熟饭。因此，检察机关就自吞了很多苦果，抗诉权力也很难行使。
面对律师，我们检察机关是情绪上的理直气壮和实际上的无奈状态，检察院要承担审判结果，而律师不用承担。
由于检察机关这种尴尬的地位，我注意到在司法改革中出现了向两边争权，变被动为主动的情绪。但是，在目前的司法体制条件下，很难实现，而且，权力到了检察机关会不会得到公正的行使，注意到度的问题。
二、检察机关监督权的行使现状和改革走向。实际现状我们对公安和法院的监督是很苍白的，处于消极监督状态，自身的监督就更谈不上。下一步的改革，怎样设置监督权是应当考虑的要点，法律的规定和理论的探讨应化为实际的可操作性。
三、积极稳妥地推进司法改革。我国已经到了政治体制不改，经济体制难以改革下去的状况，我们应该利用这个很好的时机，在理论上做好充分的准备，吸取国内外的先进经验。我认为，国外的经验是很好的，但在我国能否生根、开花、结果，是需要考虑的问题。因此，我们态度上要积极，在实践中要稳妥，保证改革的顺利进行。