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城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制
来源：基层政权和社区建设司时间： 2008-10-13 09:10
汪波苗月霞梁莹
内容摘要:改革开放30年，我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。本研究在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合中国国情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模型”。“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：一个核心，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复合体制。研究关键在于如何实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位？形成和谐-高
效关系，从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出发点、核心与目标。
课题组认为，政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，并可选择性地在区、街道、社区三个层面，建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿”中摆脱出来。街
道的主要职能定位于统筹协调职能；社区的职能定位于自治职能。
社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为：在“行政归行政，自治归自治”的原则下，分工协作，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。在社区自治实践中，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拔款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点，随着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。这就使本方案具有权变性与前瞻性。
关键词：行政统筹自治三元复合体制
九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元：社区，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998 年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基
础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000 年 11 月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式和武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。
（1）政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
（2）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与
“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
（3）在当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位，但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
（4）政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论基石
二战后，许多新兴发展中国家面临着贫困、失业和经济发展缓慢等各种社会和经济难题，在此背景下，联合国提倡开发各种社区资源，发展社区自助力量，通过建立社区福利中心等措施来推动经济和社会发展，启动了世界范围内的“发展社区”运动，并取得了较大成功。世界社区发展已经从农村扩展到城市，从发展中国家扩展到发达国家，社区建设的研究在 20 世纪越来越成为理论热点。社区的内涵存在不同理解。它可以指一定地域内共同生活并形成一种友好关系的共同体，也可以指家庭、宗教团体等。从社区的形成方式看，有自然社区和法定社区，自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
表1：代表性学者的社区定义
80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies, 1855-1936）最早提出来的。他在1887年出版了一本著作Gemeinschaft und Gesellschaft，英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society……因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，（并）慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”1[1]。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过
社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。2[2]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。3[3]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。4[4]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统
一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”5[5]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。6[6]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治(government )走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(good governance),从政府的统治走向没有政府的统治(government without governance)。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立
合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、实践模式比较
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。本文在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，作为四
种代表性模式进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，以作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
(一)行政侧重型模式：以上海市卢湾区五里桥街道为例
上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。上海市卢湾区五里桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求，形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管理系统(领导系统、执行系统和支持系统)，加强处于第一线的街道职能，是改革的侧重点。
上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。
（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和
引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。
（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。
上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。社区建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上的政治民主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革，上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。
上海模式存在一定不足。（1）街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观。居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区行政性负担很重。由于社区建设时间不长，居民尚未摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感，导致社区建设的动力支持不够。居民委员会行政化色彩浓厚。“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职责，“街道办”逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。“街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政职能越来越多，实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居委会行政性的加强，“街道办”对其的控制也逐步加强，居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核，实际上成为“街道办”行政领导的下属机构。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居委会过度行政化带来的后果就是，它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的，是自治职能的下降。居委会过多承担国家管理的职能，必然影响居民的认同感。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的
居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低。
图1：上海社区建设中的居民参与
资源来源：上海社科院社会调查中心2000年6月调查（3）政府力量过于强大，社区自治组织和中介组织比较虚弱。行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志，压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长，影响了居民的民主参与和自我管理；行政操作色彩的工作方式在实际工作中，重新将社区纳人国家(政府)的系统之中，影响了政府职能的转变，增加了政府负担。社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。街居一体使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向。
(二)自治型模式：以沈阳市春河社区为例
沈阳在社区体制改革中建立了“沈阳模式”。按照沈阳市委副书记朱锦的说法，沈阳社区建设的目的，是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主，还权于民。春河社区由原来5个居委会，2700多户居民合并而成，打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会，完全由居民自主投票选举而产生的社区“管
家”，它代替了原有的居民委员会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。为了解决社区经费，政府对属于职权范围内，确实需要社区组织协调处理的事务，实行“有偿服务、费随事转”的原则。“沈阳模式”改革焦点落在了社会性组织这一层面。社区的社会性组织具有法定地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。公众参与也是沈阳模式的鲜明特色，社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。
从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛影响。采取的主要措施是：（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会，则不利于社区功能发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可避免两方面弊端，有利于社区资源的利用与功能发挥。
（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。
（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议
事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。
从制度变迁动力来看，沈阳市作为老重工业城市，在激烈的经济体制转轨中，把社区作为改革后的“生存空间”，大胆革新，是城市社区基层民主自治建设的重大突破。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”原则，符合现代社会民主政治的发展方向。沈阳模式最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。
沈阳模式在实际运行过程中也出现一些问题。（1）政府角色的“越位”。在社区建设和社区发展的实践中，政府特别是街道办事处的仍存在着“职能越位”。最突出的现象主要表现在：第一，“以政代社”，承揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如直接组织和承办社区的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。第二，习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位，将对居民委员会的指导责任变成了领导责任，且直接任命居民委员会的有关工作人员，直接管理居民委员会的日常活动。第三，在财政安排上的“过度投入”，社区服务中心、社区文化馆、社区图书站的多数工作人员完全可招募志愿人员来担任，而现实却多为在编的事业性单位职工，导致政府有限财力的过度投入。
（2）政府角色的“缺位”。在社区建设和社区发展的实践中，政府的“缺位”表现在以下三个方面：第一，对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位。第二，多数基层政府官员不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策指导。第三，政府对介入社区建设的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。
（3）社区组织与运行机制尚不健全、不完善。在沈阳社区的建设过程中，社区内既要体现自治，又要坚持党的领导；既要避免行政化的倾向，又要避免完全的市场化，社区管理委员会如何协调好党、政府、企业等主体之间的关系是一个难点。
随着市场经济发展，社区利益主体的多元化，社区如何培育社区意识，形成社区认同感和归属感是社区管理者的重要课题。
（4）资金供给与运行机制不完善。在沈阳社区服务事业发展的进程中，存在服务需求和服务资金短缺的矛盾，一是政府对社区服务的资金投入不足；二是社会捐助形成的资金投入少；三是有奖募捐资金投入少；四是社区服务自身产出资金再投入的积极性不足。
（4）社区居民主动参与管理程度不足。社区服务是社区全体成员的一种活动。然而，目前绝大多数社区的志愿者人数还不足社区成年居民总数的10%，且以老年人为主，初中以下文化的居多。优化、壮大志愿者队伍是进一步深化社区服务的关键。
(三)混合型的江汉模式
混合型模式是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、划拨相当经费，但政府对社区的干预较为宽松，社区建设以自治为主，这是武汉市江汉区社区实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构，但明确提出了社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。
（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。
（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区、街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。
（3）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。
江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，以转变政府职能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主要体现在：完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构；社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合理；社区服务范围更加拓展，社区服务方式更加多样；社区工作者队伍不断健全，工资待遇不断提高；政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。
江汉模式在实践中存在一些不足。（1）江汉区在社区管理体制改革方面进行了卓有成效的探索，但在社区管理体制上，仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位等诸多问题，少数政府职能部门没有做到费随事转、部分街道还与社区签定了目标责任状等，无法适应快速发展的社区建设的需要。
（2）低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适应。社区是居民生活的共同体，社区建设是社区居民与政府密切配合，共同推进社区各项工作的过程，因此，扩大居民的社区参与，是社区建设的内在要求。虽然计划经济体制下形成的“单位制社会”正在解体，但在转型期，由于“路径依赖”的影响，各种资源仍掌握在各种类型的单位手中。江汉区社区建设基本上还是处于政府主导阶段，社区居民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外，参与社区建设的广度和深度都不高，成为了社区建设纵深推进的瓶颈。
（3）低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民需求不相适应。伴随着社区居民经济收入的显著提高，居民的需求结构和生活方式也随之发生重大变化，已不再满足于吃饱穿暖等物质方面的需求，而更加注重生活质量的改善，对社区生态环境、公共安全、健身娱乐等非物质方面的需求不断增长，这对社区公共服务设施
提出了更高要求。但由于江汉区基本属于老城区，社区公共服务设施建设陈旧，致
使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态，存在覆盖率、拥有率、配套率低等问题，
无法有效满足社区居民的需求，影响着居民生活水平的改善和对社区的认同感。(四) 一会（分）两站之“盐田模式
深圳盐田区2005年社区管理体制改革呈现出两个亮点：一是标志着“政社分离”的“一会（分）两站”的社区治理模式的创新；二是在全区范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举，体现了对“强国家-强社会”的理念追求。
图2：“一会两站”的社区管理体制组织框架
资料来源：深圳盐田模式的实地调研
“一会（分）两站”的盐田模式的内涵是：根据“议行分设”理念，把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。社区工作站隶属于街道办事处，属性是政府派出的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担所有原来由居委会承担的及任何政府随时下沉的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。 2005 年5 月盐田社区居委会直接选举，不但体现出真实性、
公平性、创造性、竞争性的特点，而且在程序和实质两个层面彻底还原了社区居民委员会的法定地位和功能。
“一会两站”的社区治理模式具体内涵，就是实行把社区居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。按照盐田区社区管理体制改革的设想，新一届社区居委会将按照“议行分设”的原则回归到其自治组织的法律原位，真正实施“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的功能，以实现“还权于社区、还利于社区、还位于社区”。社区工作站实行公开的雇员招聘制度，并从社区居委会剥离出去。社区居委会、社区工作站、社区服务站等社区组织都要在社区党组织领导下开展工作，社区居委会与社区工作站是平行、合作的工作关系。同时，社区居委会代表居民对社区工作站工作进行检查、监督。社区服务站在社区居委会指导下开展工作。
1．社区居委会。社区居委会在性质上是由居民依法民主选举产生，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区居委会在社区党组织的领导下，主要是充当居民权利的表达者和维护者，是居民权益保护性机构。主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督。
社区居委会的主要职责包括如下七个方面：（1）协调社区有关组织和单位，通过开展各类活动，培育社区居民“团结、公平、互助、责任”的社区精神，逐渐在社区形成“关心、支持、参与”社区建设的良好风尚；（2）对社区各项重大事务进行调研、评议、决策和监督；（3）收集并反映社情民意，对居民权利进行表达和维护；（4）进行宣传教育，发动居民参与社区公共事务和公益事业，组织和监督社区公共服务设施的使用情况；（5）就社区重大事项向政府组织和社区居民代表大会报告，协商并参与决策向居民提供社区服务的项目及财政预算，接受居民及居民代表大会的监督；（6）按照“费随事转”或自愿的原则，协助社区工作站做一些临时性、突发性、需居民协助完成的有关工作；（7）组织残疾人、妇女、职工、青少年、业主、志愿者等各类专业委员会及活动。
社区居委会的工作方式则包括五方面内容：（1）社区居委会成员由居民依法选举产生，一般根据社区人口数量，由5—9人组成。逐步实行兼职化、属地化管理，
主要工作是通过召开议事会议和开展各项活动来进行。（2）各社区居委会要制定居务会议，居民代表大会，居务、财务公开，调研、议事、决策、监督、公示，调动居民参与社区活动及与各方协调等各种有利于增强自治的各种规章制度，约束和规范自身代表居民利益的行为，在报经居民代表大会同意后，依照各项国家法律、社区制度和居民同意的原则独立自主地开展各项工作。（3）对社区工作站等政府组织和社会组织完成交办工作的情况进行监督；（4）每年至少召开一次社区居民代表大会对于社区居委会的工作进行考核；（5）探索建立社区“评议会、协调会、听证会”的三会制度，即由社区居委会负责召集、街道办事处和各有关职能部门进行指导，对事关社区建设和居民群众利益的有关工作进行考核评议；对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决；对政府有关部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及群众性、社会性、公益性的重大工作在做出决策前进行听证，提出具体意见，使社区居委会由“听命令做动作”转向“听民意作决策”。
2．社区工作站。社区工作站在性质上是盐田区政府社区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构，是政府在社区的服务平台。它行政上由街道党工委（街道办事处）管理，业务上由区民政局及各相关职能部门指导。社区工作站主要职责包括如下五个方面：（1）在街道党工委（街道办事处）领导下，协助完成政府各职能部门交办的各项需社区协助的行政事务工作，主要包括社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安（社区安全）、社区文化和社区计生等 6 大项 22 小项工作及所有政府常规性和临时性及突击性的各类下沉到社区的工作；（2）实行“一门式”服务，为辖区居民提供政务服务；（3）结合本社区实际，开展创建特色社区活动，探索具有特色的社区发展道路；（4）对本社区公共事务进行日常管理；（5）协助社区居委会处理各项居民公共事务。社区工作站的运作方式是按照区政府相关职能部门的要求，参照事业单位和政府工作部门工作模式，依法、规范运作。
3．社区服务站。社区服务站在性质上是民办非企业单位，属于非营利机构，利润只能用于本社区的公益事业和事务。社区服务站主要职责包括如下三个方面的内容：（1）根据居民的需求和就近原则开展便民利民、提高居民生活质量的低偿服务；（2）按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务和其它社会公益性服务等无偿服务；（3）指导社区安老、助残、文体等各类社区服务组织和队伍开展活动。社区服务站的经营范围包括图书室、健
身室、棋牌室、培训室、星光老人之家、家政服务、中介服务、治安保卫、卫生环境等各类社区居民需求的服务项目。
绩效之一：政府层面。“盐田模式”的社区治理体制对于政府层面的绩效，体现为提高了政府投入的功效力，具体又表现在两个方面：一是政府提高了执行能力，二是政府降低了行政成本。（1）政府提高了执行能力。盐田区创新社区治理体制是以政府主导和社会主导相结合，培育公民意识和组织，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式，走出一条政府的权力和能力的增强不仅靠创建公共服务型政府本身，而且靠通过建立与社会的良好互动、合作关系，转移部门事务的方式来提高的路子。新的社区工作站“拿政府的钱，做政府的事”，统一管理和配置资源，解决政府下沉社区的工作、经费、人员的多头和不规范的问题，承接了政府下达的30多项工作任务，政府的各种职责、任务、资金、人员等一个口子向下到达工作站，这有利于政府政令畅通，责任到岗，任务到人，提高了工作效率。社区工作站人员参照事业单位雇员办法管理，实行公开招考聘任，由街道办事处三年一聘。社区工作站工作业绩由街道办事处参照公务员标准进行量化考核，工作站人员不像过去那样既要对政府负责，又要对居民负责，现在只需对政府一头负责，所以责任感明显增强。因此，他们不像以前社区居委会成员做一些政府工作时那样以自治组织作为借口敷衍了事，或担心得罪人在选举中丢失选票而工作不力，而是更敢于负责，人员素质和办事能力有较大提高。
（2）政府降低了行政成本。第一，降低了社区行政工作的财政支出。社区的管理体制改革以前，行政化的社区居委会人员结构复杂：有成员、有委员、有各职能部门派到社区的工作专员，还有大批临聘人员，平均每个社区有近90个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是区财政拨款，且多头和重复拨款并存，明的和暗的同时拨款，每年至少需市、区财政下拨经费大约1836万元。社区体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配备6个雇员编制，若干个临聘人员，规定不准工作站收取任何费用，经费纳入办事处的部门预算，由区财政一条管道统一拨款，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提高，但财政拨款人员的经费整体水平仍然降低了(大约一年600多万元)，而且现在向社区工作站的各种经费拨款，一个口子向下，透明明白。更重要的是，这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行
政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率（参见下图）。
图3：盐田区社区治理体制改革前后政府行政成本对比图（单位：万元）
资料来源：盐田区的实地调研
第二，社区居委会的工资成本明显降低。盐田区有关政策规定，被居民选为社区居委会成员的人，社区工作站不再聘用其为工作站雇员，选上社区居委会成员，一般实行兼职化、属地化，各成员由于不直接完成政府交办的行政事务，也不再领取工资，只领取相当原居委会成员工资标准五分之一的补贴，仅这一项，一年社区居委会就降低行政成本大约344万元。第三，培育了新的社会组织，间接降低了行政成本。“盐田模式”社区治理体制的一大特点是使社区组织分化、社会事务细化，催生了新型社会组织——社区居委会和社区服务站。由于政府行政事务和社会事务有了界分和相应的组织来专业管理，使政府能够逐步地从市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来，积极推动这部分政府职能的社会化，这无论对政府职能转型还是治理社会的结构调整意义都是很大的。待市场培育成熟，更会间接地降低行政成本。第四，政府对社区服务等公共物品供给的效益有所提高。社区管理体制改革后，为了扶持社区居委会增强自治能力，扶持其他社会组织经营社区服务，也为了减少政府对经营性公共物品和自治性社会组织的财政支付力度，盐田区出台绩效之二：社区层面
盐田模式的社区治理体制在社区层面的绩效体现在二个方面：一是社区居委会增强了自治能力；二是居民民主意识增强与民主组织培育。（1）社区居民委员会增强了自治能力。专门承担社区行政职能的社区工作站从社区居委会剥离出来后，社区居委会超负荷运作的抱怨没有了，但担心被“边缘化”和“空心化”。为此，盐田区在制定“还位于社区”政策的基础上，制定了“还利于社区、还权于社区”的政策。从还权于社区的角度考察，盐田区通过2005年社区居委会换届海选和会站分离，将选举权和自主治理权还给了社区。而从还利于社区的角度考察，盐田区2002 年出台的政策规定，社区居委会作为法人组织可以举办社区服务站，并对其进行民办非企业单位登记、管理，根据居民需求开展低偿服务。
（2）居民民主意识增强与民间组织培育。盐田模式的制度设计特别注重培育社区参与意识，增强社区居委会的自治功能。自治的社区组织还要培育各类民间组织。盐田区社区居委会都学会了通过举办民间组织发展自我的途径，从建区时只有一家发展到目前近 45 家，充分利用民间组织自身的优势积极为辖区群众提供便民、利民服务和丰富多彩的文体活动。经过几年的发展，目前，盐田区社区服务三级网络开设了向居民提供了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等 100 多项的福利和服务的公共产品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。为辖区居民提供不同层次、丰富多样的社区服务，社区服务站基本实现了收支平衡略有盈余，基本满足了居民日益增长的生活服务需求。
这一模式亦存在一定不足，政府在社区仍然保留着一块行政末梢。由于政府组织的强大与资源垄断，社区自治组织和中介组织比较虚弱，居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而难以赢得居民认同，社区公共资源也就得不到有效整合。社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。但制度设计者认为采取这一措施是一种比较稳妥的方式：在社会转型期，当社会自治组织的能力还没有达到较高水平时，仍然需要政府主导并提高其在社区的行政执行力，强力推进改革。当社区通过实践完全具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。
(五)国外模式与香港经验
创新体制机制加强内部管理 县级广播电视台作为广电事业的基础组成部分，在传递党和政府声音，丰富百姓生活，传播经济信息，活跃文化市场等方面发挥着巨大作用。但是随着政策和经济环境的不断变化，作为“四级办台”中最基层的宣传单位县级广播电视台，上面有中央台和省市台的压力，下面有观众越来越挑剔的眼光，周围有新媒体的迅猛发展，在硬件设备和人才资源等方面显然处于严重的“弱势”地位。近年来，随着“三网融合”大幕的徐徐拉开和有线网络业务的剥离，留给县级广电发展的空间已越来越小。就我们新昌台来说，如何在危机中求发展，如何进行新闻、广告、活动等方面的挖潜和革新，如何进行职能调整、人事、薪酬制度等方面的改革，解决精品节目缺乏，人员素质参差不齐，产业化水平低下等问题，已面临着一个重大难题，如不及时采取应对措施，必将面临着生存与发展的危机。根据我台目前的现状，提出以下观点。 一、抓思想，振精神，在全体员工中形成三种意识 一是危机意识。由于长期形成的体制、机制及受之前“大锅饭”的影响，许多员工缺乏应有的危机意识。 影响弱化。互联网时代，人们接受新闻、资讯、信息的途径和手段不断翻新，观众流失，收视率下降，影响力弱化。 收入难升。县级台主要依靠广告、视维费等经营收入保障。 随着新昌华数的剥离、经济形势的变化和新兴媒体的不断产生等因素，反而已越来越小。再从财政支持来说，几十年一贯之的局面短期难以扭转，电视广告收入逐年大幅度下降已成不争的事实，随着新媒体的不断融入，广告创收的道路必将更加艰难，而作为一个公共文化传播机构与基层群众的文化需求又差距较远。再就是，上级广电部门对县级广电的职能定位又相对滞后。所有这些，都将阻碍我们当前和今后的生存与发展。另一方面，以及人员进口渠道复杂等历史原因，
城市社区管理体制创新的探索及完善 摘要：创新城市社区管理体制对推动基层自治与促进社区和谐意义重大，但社区管理体制创新需要政府权力边界厘定、社区职能定位明晰及社会互动机制形成等基本条件。文章在对近年来XX市武侯区及其所辖的黉门街社区在社区管理体制创新中的实践探索 梳理基础上，提出了进一步完善城乡社区管理体制创新的措施，对于化解基层矛盾纠纷和激发居民参与XX自治具有重要的借鉴意义。关键词：城市；社区管理；体制创新；XX市武侯区 2011年2月19日，同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。社会转型时期的社区功能作用被赋予了更多的内涵，肩负着更大责任，需要对社区资源、力量及作用进行再认识。物质投入和意识判断的过程都需要从现阶段中国城乡社区的实际出发，结合实践经验，进一步完善社区管理体制创新，才能使之适应新形势、新任务的需要。 一、社区管理体制创新的基本条件 社区管理体制创新是一个较为复杂的过程，但从和社区发展密切相关的主体进行分析的研究角度出发，社区管理体制创新需要满足以下三个基本条件。
（一）政府权力边界厘定 2007年党的十七大要求政府强化社会管理和公共服务，在计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，在人治向法治治理过渡时期，在发展是硬道理向全面协调可持续发展完善时期，政府职能如何转变角色和适应形势意义重大。一句话，政府权力应当尽快告别“全能”的职能定位，积极主动地向“有限”政府过渡，虽然这中间存在诸多利益羁绊和体制障碍，但趋势是十分明确的，当务之急是厘定权力边界，为有限政府权力的转型创造先决条件。权力边界划分的核心原则是坚持“以人为本”，基本思路是给权力与权利排序。依据《行政许可法》第13条的核心精神，权力与权利排序的基本思路是先老百姓，后市场，再到行业或中介，再后是政府事后监管，最后是政府的事前干预。以上排序是社区管理体制创新的首要条件，如果没有这个排序或者在实践中不能完全贯彻这个排序，那么社区管理体制创新就将是一句空话。因为这反映着政府能否积极转变职能，社区体制创新能否获得政府支持，政府与社区之间能否进行有序衔接和互动等问题。 （二）社区职能定位明晰 我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的
论文关键词：行政管理；体制改革；政府管理；创新 论文提要： 当前，深化行政管理体制改革，要以科学发展观为指导，着眼于全面建设小康 社会和构建社会主义和谐社会，以建立适应社会义市场经济体制要求的社会主义公共行政体制为目标，以政府职能转变为核心，以服务政府建设为切入点。“十一五”规划从“立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐”四个方面阐述了我国未来五年改革与发展的基本要求。其中，完善体制机制是谋求科学发展的重要保障，而行政管理体制改革是完善体制机制中非常重要的组成部分，如何加快行政管理体制改革，促进政府管理创新成为一个刻不容缓的。 重要问题。 一、加快行政管理体制改革的现实意义 1、经过20多年的改革，我国社会主义市场经济体制初步建立，有力地促进了社会生产力发展、综合国力和人民生活水平的提高。当前，推进以政府转型为重点的行政管理体制改革如果能顺利实现率先突破，必将成为推动我国经济社会全面发展的巨大动力支持。 2、行政体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的提出，是我国社会经 济发展到一定阶段的产物，是符合社会经济发展的基本指导思想。所谓科学发展观的实质是谋求经济、社会、环境几个方面的协调、可持续的发展，是建立在以人为本基础上的发展。这就要求社会经济生活的各个领域协调一致，统筹兼顾才能谋求这种和谐。而能完成这一务的必然是行政管理体制的改革。只有在行政管理体制完善的前提下才能真正实现协调一致，统筹兼顾，否则谈不上落实科学发展观，建设和谐社会。 3、行政管理体制改革是实现“十一五”规划的制度保障。我们应清醒地看到，我们所处的这个新阶段既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期，机遇与挑战并存，能否获得发展，需要行政管理体制改革的制度支持。例如，推进国企改革，发展非公有制经济，需要政府职能转变，为各类企业的发展提供一个良好的经济环境和市场环境。 二、深化行政管理体制改革的难点 1、在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，行政管理体制改革成为制约各项改革的突破口 和瓶颈，行政管理体制改革与各项改革的整体性和配套性更强了，难度也更大了。特别是在深化全面改革的过程中，行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。 2、人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，这与政府能够 提供的公共产品和公共服务的能力形成矛盾。我们正处于人均GDP从1，000美元到3，000美元的过渡期，在加快工业化的进程中，人民群众对物质文化的需求不断提高，期望值也不断增强。但是，我国具有特殊的国情，人口多，底子薄，地区、城乡发展不平衡的状况不可能在短时间内彻底改变。同时，由于财力有限，政府能够提供的公共产品和公共服务，只能逐步增加和提高，教育、卫生、社会保障等社会事业的发展，也只能逐步加快步伐。这种状况，与人民群众对政府的要求和期望值形成了反差。同时，人民群众不仅要参与改革，也要求分享改革的成果，希望尽快获得看得见的物质利益。这就要求在推进行政管理体制改革的过程中，处理好人民群众根本利益与眼前利益的关系，既要引导群众参与改革，又要教育群众着眼于长远利益和根本利益，而这是一个很难解决的问题。 3、政府管理由以行政手段为主的直接管理的方式向主要以经济的、法律的手段进行间接 管理转变，不是一件容易的事情。首先，要更新政府管理理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位的思想，实现由政府主体向市场主体的转变。其次，要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。再次，要尊重规律，按照客观规律办事。而这一切，都需
浅谈人事管理体制创新与机制创新 现代管理大师彼得·德鲁克曾经说过：“企业只有一项真正的资源：人。管理就是充分开发人力资源以做好工作”。 所谓人力资源，是指企业内所有与员工有关的资源，包括员工的能力、知识、技术、态度和激励。我们所讲的人力资源，主要有两个方面的含义：第一，对人力资源外在要素—量的管理，就是根据人力和物力及其变化，对人力进行恰当的组织和协调，使二者经常保持最佳比例和有机地结合，使人和物都充分发挥出最佳效应。第二，对人力资源内在要素—质的管理。主要是指采用现代化的科学方法，对人的思想、心理和行为进行有效地管理，充分发挥人的主观能动性，以达到组织的目标。 随着知识经济的发展，人力资源管理也有了新的意义，即已成为企业管理的核心。当前，企业的人事管理是基于终身制和工龄制的管理。在人力资源配置上，主要依靠内部培训；在人力资源管理上，具有情感式色彩；在人力资源使用上，采取有效入口和内部提拔；在人力资源激励上，以精神激励为主。另外，在绩效评估上，多主观，不定期；在薪酬制度上，差距较小，比较重视员工的福利。在工龄制企业中，一个工龄高的技术工人，其薪金可超过一个工龄低的工程师。而西方的企业人事管理则较为市场化和个性化，实行雇员终身制的企业占极少数，不太看重工龄，而是注重绩效，
并且是客观的定期的，其薪酬差距也很大。在配置上，主要依赖外部劳动力市场；在管理上，力求实现高度专业化和制度化；在使用上，采取多口进入和快速提拔；在激励上，以物质刺激为主，实行按能力付酬的“能力待遇”制度。 随着市场经济体制的为断健全与完善，特别是全球经济一体化，国际与国内市场竞争日趋激烈，企业的生存与发展靠的就是创新。因此，作为企业管理的核心—人事管理，其创新势在必行。 其一是观念创新 即要从转变观念，加强领导入手，树立“人才资源是第一资源”“以人为本”的理念，把人才战略放在企业发展的第一战略位置。而人才的发现、培养和使用，关键在领导。邓小平同志曾指出，“善于发现人才、团结人才、使用人才，是领导者成熟的主要标志之一”。为此，我们企业的各级领导一定要转变观念，提高认识，在选人和用人方面尽快成熟起来，以营造企业人力资源管理创新的良好氛围。 其二是制度创新 国有企业要进一步深化人事制度改革，推行公开招聘和竞争上岗制度，坚持干部任期制和聘任制，完善目标责任制考核，积极推行人才交流，建立能上能下、能进能出的用人机制。同时，改革和完善专业技术职务评聘制度。在职称评聘中，突出创新意识，坚持重业绩、重能力的原则，对确有
创新体制机制激发企业活力 安钢是一个有着近60年历史的国有钢铁企业，体制机制比较固化，缺乏现代企业应有的活力。特别是近几年来，由于受国际、国内经济形势的影响以及内部经营管理等方面的原因，安钢出现了较大额度的亏损。为扭转这一局面，尽快使安钢走出困境，从2012年下半年开始，公司就陆续出台了一系列改革举措，放权让各生产单位在管理上创新、搞活。特别是在人力资源管理方面，推行了新定员方案，对各主体生产单位按定员计发工资，实行减人不减工资总额、增人不增工资总额的包干政策，发挥各生产单位深挖内部潜力的积极性和主动性。有钢厂“心脏或命脉”之称的动力厂，面对公司日趋恶化的经营环境以及新上项目多、职工思想波动大、转岗人员多等方面的不利因素，厂领导班子充分利用公司给定的放权搞活的政策，向内使劲、深挖潜力，确立了工作的新思路、新举措。近两年以来，坚持以人为本，以制度创新、管理创新为手段，以降本增效、激发活力为目标，全面深化分配制度、人事制度和激励机制的改革，全厂干部职工的主观能动性、创造性得到了较好的发挥，责任心、奉献精神进一步增强，工作效率大为提高，心齐、气顺、干劲足，已成为动力厂一种新的工作风尚。在职工收入下滑、岗位人员严重不足的情况下，不仅确保了动力介质安全、可靠
供应，同时大力发展节能减排项目，余热发电量连创新高，为公司节约了可观的外购电费，经济效益非常显著。 一、直面困难，理清思路 近年来，随着国家产业政策的调整以及环保的要求，安钢淘汰了一批能耗高、污染大的落后工艺和装备，又新建了一批具有国际先进水平、符合国家产业政策的工艺装备。作为为公司主体生产工艺服务的动力厂，从2011年下半年开始，需要配套建设高炉鼓风站、110kv变电站、循环水泵站、干熄焦发电站、烧结环冷发电站等十多个站所，设计定员（含维检）达400余人。然而，公司每年新进人员数量有限，能分配到动力厂的很少，加之2012年安钢又出台了促进减员的新政策，这给动力厂人员调整、特别是给新建项目配备人员方面带来了很大困难。面对这种情况，动力厂领导班子向内使劲，主动为公司承担压力，经过广泛征求意见、多次深入研究，确定了“创新体制机制，盘活人力资源存量，激发企业活力”的工作思路。通过采取多种有效措施，压缩检修和老岗位人员，用不到100人的净增量满足了十几个新建站所对运行人员的需求，确保了各项动力产品的连续、可靠、经济的供应，为公司解危脱困作出了贡献。 二、完善绩效考核制度，改变平均分配奖金的习惯做法，对生产（运行）岗位进行岗位测评，按测评结果确定各岗位
政府管理体制与管理模式创新研究 一、创新政府管理体制与管理模式的必要性 现代社会受经济全球化影响较大，同时又正处于互联网+时代，我国政府不仅要为增强我国经济实力而努力，还要保护我国利益不受损失，并与他国构建友好合作关系，由此可见，我国政府需要承担的工作有很多。但由于我国长期收计划经济体制影响，在管理问题上还存在一些不足，尤其是管理体制与管理模式相对落后，导致官僚主义出现在我国政府中，同时，由于政府管理不到位，在一定程度上还出现了收入不均现象，如城乡收入差距较大依然是十分显著，且随着时间的延长，收入差距也在拉大，以某省为例，在2013年城乡收入差距为2.3倍，在2014年城乡收入差距就上升大了2.8倍。因此，有必要创新政府管理体制与管理模式。 二、政府管理体制与管理模式存在问题的表现 现阶段，我国政府无论是管理体制还是管理模式都存在不少问题，影响了政府管理工作的开展。如缺少正确的管理理念，使得政府始终将管理重心放在建设上，而没有落实到后期管理中，且仅看重短期利益，而没有重视长期利益，并不利于城市良好发展建设[1]。同时，现有管理体制与管理模式相对落后，无法与现代社会要求相一致，如在政府行政审批上，由于审批项目过多，部分市场主体还存在一定的前置性，某省在2014年的前置性审批高达400项，且审批程序较多，也在影响着政府管理工作，这些都与政府管理体制与管理模式存在问
题有关。再者，由于政府管理体制与管理模式存在问题，也在影响着政府的投资行为，如某省针对某项目的投资经常会发生变化，在该项目中需要购买土地，前一天刚敲定以每亩15万的价格出售给商会，但第二天就发生了改变，将每亩土地的出售价格提升到了19.5万，严重破坏了政府在人们心中的良好印象。最后，政府管理体制与管理模式存在问题还表现在人员管理上，尽管我国在人才任用上一直强调禁止任人唯亲，在面试阶段不得有直系亲属参与，但依然无法完全任人唯亲现象，通过调查可以发现，很多政府工作人员都与其他政府工作人员存在一定的裙带关系，真正有才能的人难以进入政府工作。三、创新政府管理体制与管理模式的方法 （一）创新政府管理体制的方法 在创新政府管理体制的过程中，首先，要转变政府观念，真正认识到计划经济体制与市场经济体制的差别，并积极引进新思想、新理念，形成良好的服务意识，践行为人民服务准则，不断提高自己的办事能力，强化服务水平[2]。其次，将缩短城乡收入差距作为重要工作，重视乡镇经济发展，加大资金投入，多为乡镇发展提供良性政策与建议，作为公务人员也要肩负起自身责任，防止发生暗箱操作等情况。再者，强化政府职能，做好公共基础设施建设，发挥政府的宏观调控作用调节市场，且通过法律手段维护社会秩序。最后，创新政府结构，不仅要做到政企分开，还要实现党政分开，这样既能减少政府对企业发展的干预，还能让社会发展更具独立性。此外，还要做好人才选拔工作，采用异地政府人员为新公务人员面试的方式。
创新社会管理心得体会6篇 社会管理创新是适应时代发展要求，社会管理创新和改革已经成为当前国内相关领域高度关注的热点话题。下面是美文网带来的创新社会管理心得体会，欢迎欣赏。 创新社会管理心得体会范文1： 通过一个星期的网络学习，使我明白了加强和创新社会管理的许多知识和道理，深刻体会到加强和创新社会管理的必要性。 深刻了解了加强和创新社会管理中的许多知识：排查治理企业安全隐患，应建立以安全生产专业人员为主导的隐患整改效果评价制度，确保整改到位。加强食品药品安全监管，必须把保障公众饮食用药安全作为全部工作的出发点和落脚点。促进食品安全检验检测机构社会化，要积极鼓励和发展第三方检测机构。 继续开展食品安全专项整治，严厉打击生产经营假冒伪劣食品行为，重点开展高风险食品安全专项整治。构建社会治安防控体系，是新形势下维护社会治安秩序，实现社会治安良性循环的重要课题。社区是派出所预防、控制违法犯罪的主阵地。实施科教强警战略，要加强公安信息化、数字化的建设，把更多的科技手段运用到治安防控工作中去，不断扩大技防覆盖面，努力形成规模效应。建立事故查处督办制度，对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办，重大事故查处实行国务院安全生产委员会挂牌督办。要加大对事故企业负责人的责任追究力度，发生特别重大事故，除追究企业主要负责人
和实际控制人责任外，还要追究上级企业负责人的责任。要积极推进城市应急中心建设，逐步实现110、119和122三台合一，并网运行。对企业安全隐患整改不力造成事故的，要依法追究企业和企业相关负责人的责任。加强安全生产的管理与监督，应坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。 党的十六大以来，形成了与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设并列的理论。在现代市场经济条件下，社会资源的配置主体是政府组织、市场组织、和作为第三部门的社会组织，从而形成社会资源配置的“三维模式”。科学发展、社会和谐，是发展中国特色社会主义的基本要求。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。加强和创新社会管理要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标。社会管理的核心，是以民生为重点的社会建设。在我国社会主义市场经济条件下，社会管理体制建设的基本趋势是，实现由传统的政府一元化社会管理体制向多元治理结构的根本性转变。 加强和创新社会管理需要我们每一个人积极参与，要把学到的知识内化为行动的指南。 创新社会管理心得体会范文2： 6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、
中国行政改革的制度创新分析 摘要 政府制度创新是制度创新的核心内容，也是当前我国行政改革的决定性因素本文对近年来我国行政改革中的政府制度创新的路径作了理性思考，指出政府制度创新对我国行政改革的意义和作用，指明效率、民主与公正的价值诉求是政府制度创新的价值诉求、政府制度创新为我国公共行政的未来发展显示出光明的前景。 关键字：行政改革，制度创新，政府制度创新
中国政府如何抓住全球化和信息化时代的发展机遇，迎接挑战，把握政府改革的发展路向，关键在于创新。作为我国政治体制改革重要内容之一的行政改革，是一个政府管理体制不断变革与创新的过程。改革开放以来，我国政府进行了多次机构改革，在政府制度创新方面取得了较人进展。当前，在我国政府加人WTO后，进一步从制度创新视角对政府改革进行理性思考，无疑刘一深化当前的公共行政改革其有重要意义.同时也是加强党的执政能力的一个重要方面。 一、行政改革的战略定位 一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构，但由于既有的改革基本上循于经济主导模式，形成了经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性也日渐积累，从而引发了经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。就在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，1992年，党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。而当“行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础”，由此成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。 之所以如此，是因为根据政治——行政“两分法”的基本理论假设，政治体制改革导向权力利益分配和公平与民主诉求，而行政改革导向责任和效率，可以改善政府成本——效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等），推动社会经济发展，并同时避免政治体制改革可能造成的超前政治参与等“转型问题”，从而保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。而且，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定
从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。 一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战 随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层XX发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。 社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。 首先，社会组织管理的制度困境。我国1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规X中国社会组织行为最主要的法律框架。该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖X围，应与社团的住所X围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的“社会身份”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务X围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的“双重管理体制”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务X围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。[2] 其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的“业务主管单位”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《社会团体登记管理条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公
荣县人民政府政务服务中心 管理创新工作情况 荣县人民政府政务服务中心（以下简称“政务中心”）以科学发展观为指导,全面贯彻落实中央、省、市、县管理创新工作精神，以维护人民群众根本利益、建设和谐社会为目标，通过加强组织和行政效能建设，推进机制创新，激发工作活力，围绕创新社会服务模式，强化工作措施，加大工作力度，促进政务服务工作的发展，取得了可喜的成绩。 一、加强领导，制定方案 政务中心按照县委政府的统一部署，定期召开党委会专题研究管理创新工作，成立了管理创新工作领导小组，组长由中心书记张伯君同志担任，全面负责管理创新工作；副组长由中心副主任朱亚夫担任，分管该工作，具体抓落实；成员：许清华、严棣枢、虞俊华，负责管理创新工作的实施落实，办公室具体承办。结合政务服务工作实际制定了切实可行的实施方案，筹集落实了相关工作经费。 二、抓好结合，突出重点 政务中心作为窗口单位，紧紧围绕“依法、高效、廉洁、便民”的服务理念，将管理创新与政务服务有机结合，突出重点进行体制机制创新。 （一）在考核激励上创新 公平公正的考核机制是肯定职工成绩，奖勤罚懒，激发职工工作积极性的有效手段。一是每年修订考核方案，使之更加合理。中心考核方案条理清楚，涵盖全面，规定明确，
量化准确，操作性强的特点；二是考核公平透明，可信度高。政务中心通过楼层互评、楼层推荐、考勤公示、考核小组评议等方式得出窗口及工作人员考核分值，评出每月红旗窗口、优质服务窗口、优质服务明星；三是考核结果运用有力。月度考核得分将作为年度考核评优、窗口及个人评优评先的重要依据；四是设立示范岗，建立向先进看齐的机制。政务中心设立了党员示范岗、巾帼示范岗、普通话示范岗等19个示范岗，达到了学先进赶先进的目的。 （二）在“两集中两到位”上创新 政务中心按照省、市、县的统一安排，加大了“两集中、两到位”的工作力度，对全县所有入驻窗口单位的审批和服务事项进行多次清理，特别是机构改革和“三定”方案调整后，政务中心再次对“两集中两到位”情况进行了清理，调整了窗口布局，加强了与县级部门的沟通和协调，实现了国税、地税、新合、医保、工商、惠民帮扶等的整体入驻。目前入驻窗口、工作人员、办理事项均居全市区县首位。 （三）在标准化建设上创新 政务中心制定了乡镇便民服务中心及村社区代办点标准化建设实施意见，详细规定了场地、设施、进驻事项、人员配备、软件名目、完成时限，在全市率先采用统一大厅布局设计、统一标识标牌尺寸式样、统一施工指导验收、统一补助标准的“四统一”方式推进，率先在全市完成乡镇便民服务中心标准化建设。目前全县27个乡镇、345个行政村均建立了便民服务中心（代办点），实现了县、乡镇、村（社区）三级便民服务网络全覆盖。
创新行政管理方式 摘要：提高政府行政效率，以执行力文化建设为基本要义提高政府行政效率，以全面深化行政体制改革推进内部效率，以执行力文化和市场机制提升整体效率，以科技和信息化为核心推进外部效率 关键词：创新、行政效率、提升 正文： 创新行政管理方式是新形势下全面深化改革的客观要求，也是推进五位一体的社会主义现代化建设，全面建成小康社会的必然要求。要加快全面深化改革，就必须加快转变政府职能，建设服务型政府，大力推进政府绩效管理，提高政府公信力和执行力。 提高政府行政效率的系统思维 政府工作创新的途径是逐步使政府工作创新系统化、机制化、体制化，目的是提高行政效率，更好服务经济社会发展的需要。行政效率一般是指行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系，分为内部效率、整体效率和外部效率。行政内部效率处于行政系统的因素层次；整体效率关心的是这些因素效率的搭配和组合；外部效率则将行政系统置于整个社会大系统当中，探讨行政系统对于整个社会的贡献。三者是要素子系统母系统的关系。行政效率，是由行政内部效率、整体效率和外部效率有机结合而形成的一个复合概念。 提高行政效率的关键是按照内部效率整体效率外部效率的顺序，自上而下，首先合理划分政府与市场、第三部门(社会组织)的管理边界，处理好它们的关系，以确保行政效率；其次合理搭配行政要素，积极进行行政要素的组合创新，以实现行政整体效率；最后是采取有效措施，提高行政活动的要素管理效率。 以执行力文化建设为基本要义提高政府行政效率 执行力就是管理者完成任务的素质和水平，就是抓落实的作风和能力，就是对任务目标的认真研究和执著推进。要想提高政府行政效率，就必须在政府内形成一种执行力文化。政府的执行力文化与其他组织机构的执行力文化不一样，它的核心是弘扬求真务实精神，全心全意为人民服务，建设透明、务实、清廉、高效的执行力组织。提升行政效率的核心要义是推行执行力文化。 制度是表，文化才是根。政府的组织结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值等，都直接或间接地受到行政执行文化的影响和制约。当前政府行政执行不力、行政效率不高折射出其执行文化建设的缺陷和不足。 以全面深化行政体制改革推进内部效率 继续深入推进政府绩效管理。推行政府绩效管理是提高政府公信力和执行力的有效渠道。当前许多地方政府已经实施绩效管理，也出台了相关制度和标准。应在职能分析、工作提炼、指标量化上下大功夫，着力将繁杂的工作凝练为简洁直观的具体指标，列出科学的绩效指标清单。提炼出关键业绩指标，并明确工作标准和完成时限，确定指标考评的计分规范，从质量、数量、时限、进度、程度等不同角度细化责任，努力实现绩效指标具体、量化、易考核。另外，要多维评价，按照多元化、多角度、全方位考评的要求，采取部门自评、领导打分和不同部门互评的方式，对绩效指标完成情况进行测评，这也是行政改革的重要组成部分。 探索发展政府服务后评估工作机制。政府绩效管理属于政府部门内部评价，还需要完善政府服务后评估工作。评估主体要多元化、中立化，确保后评估的客观性与有效性。非国家机关领导下的民间机构(营利性或非营利性组织)，适合承担评估任务。建议人大常委会可以采取公开招标方式选择评估机构，授予评估权力，支付评估费用，监督评估工作，接受评估报告。 在政府和市场之间建立有效的协调机制。提高行政效率，关键要有效解决因信息失灵、
编号：SY-AQ-00300 ( 安全管理) 单位：_____________________ 审批：_____________________ 日期：_____________________ WORD文档/ A4打印/ 可编辑 完善安全管理体制创新安全 工作方法 Improving safety management system and innovating safety working methods
完善安全管理体制创新安全工作方 法 导语：进行安全管理的目的是预防、消灭事故，防止或消除事故伤害，保护劳动者的安全与健康。在安全管 理的四项主要内容中，虽然都是为了达到安全管理的目的，但是对生产因素状态的控制，与安全管理目的关 系更直接，显得更为突出。 安全管理是企业一项重要的工作，几十年来在“安全第一预防为主”方针指导下，传统行业根据其自身的特色和要求建立相对完善的安全管理制度。而城市燃气是近十年来开始迅猛发展。这一时期城市燃气经营企业精力主要集中在投资建设，扩大规模。在企业内部管理，特别是安全管理的体制方面尚存在许多不足，亟待完善。本公司情况也是如此。 城市燃气的安全管理具有明显的特点、点多、线长、面宽，涉及到居民、工商业、公共福利等不同的用户。用气方式、规模多种多样，管理水平参差不齐。同时，企业所经营的是易燃易爆的危险产品，安全管理的难度和复杂性远高于其他行业。因此，有必要建立一套适用本行业的管理体制和工作方法。
1树立“安全为天”观念，强化安全管理“三倒”意识 根据城市燃气安全管理的复杂性、重要性，“安全第一”已不足说明和区别于其他行业的特点和重要程度。因此，要把“安全为天”作为本企业标志性El号，加强对员工安全管理“三倒”教育，使每个员工都清醒意识到：“员工不重视安全，要倒霉；领导不重视安全，要倒台；企业不重视安全，要倒闭。”企业安全工作与企业利益，员工利益息息相关。 为达到改变观念，强化意识的目的，在办公场所，储配计量场站，悬挂醒目标志口号牌和安全管理“三倒”警示牌，时时处处告诫大家，以起到潜移默化的作用。 2扩大安全管理范围，延伸安全管理主体链 燃气经营企业流程主要分为储配、输送、使用三个环节，在安全管理上通常注重的是储配和输送环节，而忽视了用户使用这个复杂而又可控性差的关键环节。使用燃气的各类用户安全常识水平不一，安全观念普遍淡薄，恰在这个环节，燃气与空气发生接触，才有可能具备爆炸条件。因此，燃气使用是事故相对多发环节。
关于理顺体制、创新机制，构建城市基层社会管理新格 局的提案 摘要：全国政协十一届五次会议提案第0524号 _________________________________________________________________________ _ 案由:关于理顺体制、创新机制，构建城市基层社会管理新格局的提案 审查意见：建议国务院交由中央政法委(中央综治办)办理 提案人：民革中央 主题词：管理,创新 提案形式：党派提案 内容： 社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有着13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。当前社会管理的基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。在我国加强和创新社会管理，是推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标，实现党和国家长治久安具有重要意义。 近几年来，执政党和政府不断就加强和改进社会管理制定方针政策、作出工作部署，有力地推进了社会管理的改革创新，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在这一格局中，政府是加强和创新社会管理的关键，其重心在基层，难点也在基层。社会管理，说到底是对人的管理和服务，如何把“以人为本、执政为民”的理念贯穿到基层社会管理的各项工作中，做到管理与服务相统一，管理与发展相协调，我们认为，应以转变街道办事处职能为突破口，在城市形成街道重服务，功能区重经济，市辖区政府抓管理的体制，从而构建充满活力的基层社会管理新格局。 由此，我们建议： 一、剥离街道经济职能，强化街道服务职能 改变街道“重经济、轻管理、弱服务”的现象，将街道工作中心转移到强化公共服务上来，实现街道办事处职能“归位”。建议取消街道招商引资、协税护税、经济统计等经济职能，将街道职能具体界定为基层党建、公共服务、社区建设、综合治理等。同时调整街道办事处内设机构，撤销街道经济职能科室，增设社会事业科、社区建设科、街道公共服务中心、社会组织指导中心等，以充分保障街道履行社会管理和公共服务的职能。 此次街道职能转变的近期目标是，完全剥离街道的经济管理职能，将街道办事处这一区级政府派出机构的职能更多地向社会管理和服务方面转化。而改革的远景目标是，撤销街道办事处，实现政府在社会管理的方面的扁平化指挥，为政治体制改革提供良好借鉴。 二、完善街道配套制度，强化职能调整保障措施 一是调整街道财政体制，取消街道的一级财政职能，街道支出纳入部门预算管理，
北京电力高等专科学校学报 Beijing Electric Power College D No.7.2010 307 理论探索与创新摘要：本文从创新行政管理理念、创新行政管理手段、创新行政管理方式、创新行政管理机制和创新行政管理组织结构等方 面探讨实现目标的基本途径。 关键词：行政管理；体制创新；完善中图分类号：F21文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2010）-07-0307-01 一、行政管理体制创新的必要性 行政管理是指国家行政机关行使国家权力，依靠法律管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。行政管理制度则是国家行政机关的管理体制，具体是指行政组织的设置、职权的划分、人事制度及运行机制等的关系模式。行政管理体制在政治、经济、社会的运行中占重要地位，起着基础性作用。 行政管理体制创新是经济全球化的必然要求。20世纪80年代以来加速发展的贸易全球化不仅仅使国际贸易的地区空间扩大，而且意味着国际竞争也更加激烈了。经济全球化对每个国家的整个经济活动提出了挑战，而与国家经济活动密切相关的行政管理体制无疑也受到了冲击。而行政管理体制创新是建立与完善市场经济体制的重要环节。行政管理体制创新是全面建设小康社会的基本保证。 二、行政管理创新的基本原则在行政管理创新中，一定要突出以人为本的思想，一定要突出政府的公共服务职能。具体来说要坚持两个重要原则：（一）政府要做正确的事。即进一步明确政府管理的权力边界，逐步取消不必要的行政审批，放权于民，着力提高政府效率。一是与企业合理分权，实行政企分开，解决什么该管的问题；二是与社会进行合理分权，培养和发展中介组织，形成政府权威组织、市场交换组织、社会中介组织三种相互独立而又相互支持的组织体系，解决管不好的问题;三是政府内部的合理分权，自上而下将部分行政审批权和社会事务管理权下放给地方政府，各地方建立行政审批服务中心，解决管不了的问题。通过还权放权，使现行的政府转变为一个有限的政府和有效的政府；（二）政府要把事做正确。即在明确了需要政府提供的公共产品和服务的边界后，还要进一步弄清楚哪些事一定要政府亲历亲为，哪些事要通过引进民间组织来做，哪些事要通过外包、引进竞争等方式来做才能使效率更高。 三、行政管理体制创新的基本途径(一)创新行政管理理念，强化公共服务意识 由于长期以来人们对社会主义经济制度的僵化理解，以及由此所决定的我国特定的法制传统，全社会形成了深厚的"政府高明"、"政府至上"的理念，甚至还混合着我国历史上遗留下来的"官重民轻"的封建思想残余。随着市场经济向纵深发展，各种生产要素处于日益活跃的状态；经济关系呈现出网络式的倍增态势。为此，政府必须创新公共行政管理理念，改变过去重审批轻监管、重管理轻服务的现象，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，加快实现由全能政府向有限政府的转变，由管制型政府向服务型政府的转变。 (二)创新行政管理手段，推进审批制度改革行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。它是伴随着行政管理的实践而产生的，对规范管理、促进发展有过积极的意义。但是，随着市场经济体制的逐步建立与不断完善，现行审批制度的弊端日益凸显。审批事项过多过滥，审批行为不规范，有些审批事 项甚至成为行政效率低下、阻碍经济社会发展的桎梏，成为 机构雍肿、人浮于事的症结，成为滥用权力、以权谋私的载体，因此，必须旗帜鲜明地大力进行改革。 (三)创新行政管理方式，推广"政府超市"模式 在我国传统的行政管理模式当中，政府直接面对社会，直接从事大量的具体而微观的管理活动，其弊端是显而易见的。一方面，由于政府直接管理社会事务，而社会事务随着社会的发展又在不断增加，这样就会使政府的负担越来越重，当社会事务管理达到一定量的情况下，不得不进行新的权力划分，增加相应的管理机构和编制，这样就形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀；另一方面，"企业办社会"、"机关办社会"抑制了社会的自我发展，即政府的统制功能越强，社会的自治功能就越弱。 四、行政管理创新中需要解决的主要问题当前，行政管理创新中亟需解决的问题概括起来有三个：一是需要建立公共服务体系和公共财政服务体系，二是构建专业化制衡的政府管理体制，三是营造一个政府创造环境、社会发展经济的共生环境。 构建公共行政服务体系框架，就是要大大缩减行政审批事项，减少行政审批环节，缩短行政审批时间，降低行政审批成本，提高行政审批效率。 构建专业化制衡的政府管理体制，就是通过导入信息手段、市场力量和新公共管理理念，借用成功的企业再造管理理念，重新构建现代政府目标任务、激励机制、公务员队伍、行政文化等层面，促成行政组织彻底转型，大幅提高政府效率效能、适应能力、革新能力以及治理能力。它不同于一般意义上的机构重组和精简，而是政府体制、机制和权力架构的再造。现阶段，就是要逐步使政府的管理机制制衡化、管理机构扁平化、管理职能专业化、管理手段电子化以及管理制度标准化，最终以标准化的执法来提供公开、公平、公正的服务。 营造和谐的共生环境，就是充分整合政府、企业、个人、社区的社会资源，构筑人才、技术、资金和信息平台，营造政策环境和创新氛围，培育一批大师级的企业家群体，形成一批具有国际竞争力的企业群和产业群，造就一批市场化的、现代化的研发群体。 五、综述 深化行政管理体制改革，完善经济法律制度，加快政府管理创新，切实把政府经济管理职能主要转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来的积极意义就在于此。进一步来说，政府管理体制不改革、不创新，就会阻碍社会各项事业的发展。政府效率已经成为影响一个城市、一个区域乃至一个国家综合竞争力的重要因素，而政府管理创新又成为政府提高行政效率的关键。 参考文献： [1]吴春华.行政管理学[M ].南开大学出版社,2008. [2]史正宪,杨亮军.行政学概论[M ].兰州大学出版社,2008. 试论行政管理体制创新及其需要解决的问题 张翠翠 （对外经济贸易大学继续教育学院，北京100029）
本刊特稿 创新行政管理体制和机制建设服务型政府 高小平 [摘 要]本文通过对行政管理形态的演进、我国服务型政府建设的进程、深化行政管理体制改革的总体目标、当前行政管理体制改革的任务和特点等方面的研究,阐述了实现行政运行机制和政府管理方式向规范有 序、公开透明、便民高效的根本转变,建设服务型政府的基本任务、工作重点、物质保障、机制体系、评价 制度、基础工程和理论支撑等意见和观点,提出了创新行政管理体制和机制的基本思路。 [关键词]行政管理;体制;机制;创新 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)专刊-0007-03 党的十七大和十七届二中全会对我国行政管理体制改 革提出了新的要求,作出了全面部署。2008年2月23日胡 锦涛总书记在主持中央政治局第四次集体学习时指出,要 创新行政管理体制,建设服务型政府。十一届全国人大一 次会议通过《国务院机构改革方案》,开启了改革开放以来 的第6次行政管理体制和机构改革。深入研究中国特色社 会主义行政管理体制,积极推进行政管理体制和机制的改 革创新,建设服务型政府,是当前一项十分重要而紧迫的任 务。 一、从行政管理体制改革的总体目标看服务型政府 党的十七大提出,加快行政管理体制改革,建设服务型 政府。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指 出:深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起 比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,建成服务政 府、责任政府、法治政府和廉洁政府。 中国特色社会主义行政管理体制,是充满活力、富有效 率、更加开放、科学发展的行政管理组织结构、运行机制、人 员资源和法律制度的总合。用10多年的时间,在改革开放 30年的基础上,通过40年的努力,建立一整套新的比较完 善的行政管理体制,这是我国政治体制改革系统中的宏伟 工程。服务行政、责任行政、法治行政和廉洁行政从不同层 面、不同角度对政府改革提出了诉求。就行政管理体制改 革的核心———转变政府职能而言,建设服务型政府是基本 要求。 服务型政府,既是一个历史范畴,又是一个全新概念。 作为历史范畴,马克思主义经典作家早就提出社会主义国 家政府的人民性、公共性命题,新中国建立人民政府的宗旨 就是为人民服务。服务型政府是体现我们党立党为公、执 政为民的根本宗旨,体现社会主义本质和人民政府全心全 意为人民服务性质的政府,这是一以贯之的。作为全新概 念,服务型政府就是要建立适应科学发展观要求,坚持以人 为本,将公共服务职能作为政府的主要职能,最大限度地满 足人民群众物质文化需求的政府。服务型政府是传承性与 开创性的统一,连续性与阶段性的统一,是政府在领导方 式、工作重点与社会经济运行方式等方面相互联系、互动发 展的历史必然和现实选择。 把建设服务型政府摆在突出位置,有着重要的现实意 义。第一,按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要 求,政府要更加注重社会管理和公共服务,使公共资源更多 地向社会管理和公共服务倾斜,服务型政府的提法,体现了 政府职能转变的根本方向;第二,公共服务是政府全方位的 最基本职能,为各个政府部门、各个层级政府所共有,而其 他职能则往往以某个层级、某些部门为主,服务型政府的表 述,概括了我国各级政府及其部门的共有职能,强化了政府 的公共属性,符合现代政府共性规律,有助于推动政府全面 履行职能;第三,改进政府管理方式,就是要更好地为经济 发展服务,为社会公众服务,管理要体现服务,管理要寓于 服务之中,建设服务型政府,充分体现了政府管理创新的客 观要求。 二、从服务型政府建设的历程看行政管理体制改革的 深化 我国服务型政府建设从酝酿、起步到发展创新,大体经 过了三个阶段。 早在1979年,邓小平同志就高瞻远瞩地提出政治学、法 学等要恢复研究,“赶快补课”。一批专家学者大力提倡研 究行政管理学,为政府管理科学化服务。随着经济体制改