中国行政权力清单制度——让权利在阳光下运行
1、概念:
权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计, 以清单的形式向社会公布, 主动接受社会监督的一项制度。行政机关行使职权, 要在法律、法规、规章规定的范围内进行。要在清单列举的权利事项内进行。
权力清单为公共领域的各个主体所树立的原则是:对于政府,”法无授权不可为””法定责任必须为”; 对于市场主体和人民群众,”法无禁止即可为”。经过理顺各方行动范围边界,树立各方行动准则,才能理顺政府与市场、社会三者之间关系。
2、政策提出和发展阶段
中国政府权力清单制度发端于前后, 伴随政府信息公开的推行初见端倪[8]。在整体进程中, 权力清单的建设呈现出自上而下相关配套法律法规提供依据, 自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程。
第一, 政府权力清单制度初探阶段。这一阶段以相关配套法规为行政权力规范行使提供合法依据为特点。国家法律、法规和中央决定等”上位法”是地方进行制度实验的主要依据和行动指南。政府权力清单制度发端于前后国内启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作, 特别是《行政许可法》以及《全面推进依法行政实施纲要》的颁布, 对依法行政作出全面规划和安排。以此为基础, 行政执法责任制在全国范围内展开, 各行政机关梳理行政执
法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任, 行政职权的边界得以明晰。如 , 河北省在行政执法责任制的基础上, 以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点, 依法清理行政权力项目, 公开政务运作流程[9I。 , 湖南省面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法职责工作, 梳理执法依据并将梳理结果报法制机构审核, 在此基础上准确界定执法职权、科学分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序, 并经过签订责任书、责任状或确定执法工作目标等形式明确具体责任。
第二, 政府权力清单制度试点导人阶段。这一阶段以政府权力公开透明运行试点工作为权力清单制度建设提供合理路径为特点。在对政府权力逐步规范要求的基础上, 政府信息公开和政府权力公开透明为政府权力监督提供了重要渠道。国务院经过的《政府信息公开条例》, 确立了政府信息除法定例外均应当予以公开的制度。自始, 全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。3月, 中央纪委、中央组织部开启了县委权力公开透明运行试点工作, 在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。伴随政府信息公开的推行, 在各地权力公开透明运行试点实践中, 权力清单探索初见端倪。如浙江省绍兴市钱清镇结合中心镇运行特点, 确定用权主体和权力项目数, 对权力清单体系进行编码和重点解释[10](P186’; 4月, 四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》, 并在全国率先进行行
政权力网上公开透明运行的工作[11]; , 宁夏盐池县经过编制县委书记权力公开透明运行”流程图”, 做好限权、确权、分权工作, 梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项[12]。在行政权力公开透明运行工作成果的基础上, 各地进一步对权力事项进行梳理, 探索各具地方特色的权力清单改革形式。如 1月9日, 北京市西城区人民政府开通”西城区行政权力公开透明运行网”, 将2128张行政权力运行流程图在网上公布并经过该网”曝光”其”权力清单”。经过普查, 全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权, 实现了部门全覆盖等[1 3l。
第三, 政府权力清单制度规范推广阶段。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点。在总结各地试点经验基础之上, 十八届三中全会提出: ”推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程。”[4](P36)3月, 国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单, 这是中央政府首次公布权力清单。至 , 随着简政放权措施的颁行, 已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项[1 4|。政府权力清单制度由自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。中央统一制度要求为各级政府权力清单建设注入新的动力, 地方各级政府普遍开展了权力清单建设。如浙江省在 11月份开展”三张清单一张网”建设, 包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动
的浙江政务服务网, 并于 6月25日公布[15]; 3月31日, 武汉市公布市级行政权力和政务服务事项清单, 在此基础上, 4月4日公布区级权力清单[16], 权力清单将行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别进行全面细分, 完整勾勒出政府部门的权力边界; 3月7日, 浙江富阳率先在全国晒出了首份县域权力清单, 形成了”三单一图一改”的初步成果, 将原始行政权力从的7800多项削减到4825项、常见行政权力从2500多项削减到1474项, 同时制定了部门责任清单、企业投资”负面清单”, 编制了一张权力运行图, 推进了一系列审批制度改革[17]; 12月2日, 广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》, 成为中国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式”纵向权力清单”[18]。
3、提出依据
从理论背景来看, 权力清单制度主要着眼于权力的制约与监督。在政治生活中, 权力是一种支配性力量, 权力主体能够根据自己的意愿, 凭借某种身份、能力或影响力来控制她人行为、支配资源的分配。因此, 权力如果不受到限制和约束, 极易出现滥用现象, ”绝正确权力导致绝正确腐败”。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开政府信息, 第lO条规定了主动公开政府信息的主体, 即县级以上各级人民政府及其部门。《条例》的出台可谓是要求政府以及相关部门公开信息有了法律依据。
4、有利的地方:
权力清单制度为行政权力的行使划定边界、明晰权责, 同时将行政职权以清单的形式公布于众, 接受大众监督, 这实质上是依法治权, 转变政府职能, 打造有限政府、责任政府的重要举措, 是从制度上解决权力滥用、权力寻租, 防止行政不作为, 提升行政效能的重要内容, 对于依法治国、建设法治政府具有深远的意义。( 一) 权力清单制度有利于行政权力公开透明运行, 推动法治政府、法治国家建设。
在现代社会中, 法治政府应当公开透明, 倡导开放透明的政务运转模式, 增进管理者与公众的交流互动。权力清单制度建设为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力。权力清单制度将行政机关的权力全部向社会公开, 供公众了解, 因此权力清单制度本身就是政府公开透明的组成部分, 这一制度的存在以及制度的良好运行本身就表明政府公开透明度的提升。
权力清单制度的推行有利于推动各级政府机构明晰自身权责、全面正确履行职能。权力清单制度的首要工作就是厘清政府权责边界, 按照职权法定和市场优先的原则, 根据实际提供的公共服务内容, 对政府部门现有的行政职权进行系统梳理, 以清单的形式明确各个机构的职权范围、运行程序、责任大小, 从而让每个政府部门和工作人员都知晓自身到底有哪些权力, 如何行使, 承担什么样的责任。这样就有利于政府机构更好地”定责””明责”, 履行职