华中科技大学
硕士学位论文
风景名胜区控制性详细规划研究——以九宫山船埠景区控制性
详细规划为例
姓名：宋晓杰
申请学位级别：硕士
专业：风景园林
指导教师：李景奇
2011-05-20
摘要
我国的风景名胜区具有得天独厚的自然与人文风景资源，其发展相当独特，风景名胜区事业是我国的一项重要的社会公益事业。但随着风景区事业的发展，风景区土地批租、资源保护、旅游开发等方面的矛盾日益尖锐，风景区的规划管理迫切需要切实有效的方法和手段
若干年城市控制性详细规划（以下简称控规）的经验表明，控制性详细规划在落实总体规划的意图、土地利用方面的控制、城市设计的构想及公共政策属性等方面对城市规划管理具有举足轻重的地位。有鉴于控制性详细规划的作用，并且有随着风景区旅游事业的发展，风景区用地、资源保护等方面的矛盾逐渐突出，风景区控制性详细规划逐渐得到重视。而长期以来，我国风景区规划的编制主要参照《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）。规范侧重于总体规划的编制要求，对详细规划的说明较少。当前各地风景区编制的控制性详细规划多借鉴城市控规的编制方法和控制体系。
本文在九宫山风景区船埠景区控制性详细规划实践经验的基础上，借鉴城市控规的经验，希望在风景区控规的控制体系、编制构架等方面有所创新和突破。文章核心内容包括两大部分：前半部分主要是阐述风景区规划管理的概况，发现风景区规划管理重点问题与不足，重点对风景区控规与城市控规进行比较，发现其共同点与不同点，以期在风景区控规中能够借鉴和运用；后半部分主要对风景区控规的控制体系和构架进行深入探讨，结合九宫山船埠景区控制性详细规划实践案例，对风景区控规的任务、控规要素、控制体系和控制构架、指标体系的确立等进行研究。希望形成风景区控规较为系统的控制体系和构架，为以后风景区规划管理提供依据，为风景区控规的发展完善提供良好的帮助。
关键词：风景名胜区控制性详细规划控制要素控制体系与构架九宫山船埠景区
Abstract
National park of China has unique natural and humanistic landscape resources, , National park of China are both recreation aesthetic, science and special education, land image, ecological protection and leading to regional development functions such as important regional, this career is the social undertakings. But along with the development of the cause of National park of China, scenic spot land is provided, resource protection and tourist development aspects of contradiction increasingly sharp, scenic spot urgent need for planning and management of effective methods
Years of city urban regulatory detailed planning experience shows that the regulatory detailed planning on carrying out the general planning of land use intention, the control, urban design ideas and public policy property aspects of urban planning management plays an important role. In view of regulatory detailed planning role, and have with the development of tourism National park of China, these land and resources protection contradictions gradually outstanding, National park of China regulatory detailed planning gradually get attention. But long-term since, National park of China the planning of mainly referring to the famous scenic sites planning rules "(GB 50298-1999). Specification focused on the overall plan of request, the detailed plan that is less. Present everywhere National park of China of regulatory detailed planning of urban more reference regulatory establishment method and control system.
This paper in Jiugongshan Chuanbu regulatory detailed planning practice on the basis of experience of urban regulatory experience for reference, and hope in the National park of China regulatory control system frame etc innovate somewhat compiled a breakthrough. Article core content includes two parts: first half is mainly described National park of China planning management summary, found National park of China planning management key problems and deficiencies, focusing on scenic spot regulatory and city regulatory comparison, finds its similarities and differences in the scenic spot, with its regulatory can reference and use. Second half part of the main scenic regulatory control system and structure are discussed in ChuanBu scenic area, combining the jiugongshan regulatory detailed planning practice case, the scenic spot regulatory task and regulatory
elements, control system and control structure, use Mr Little illegal established guideline system were studied. Hope formation scenic spot regulatory systematic control system and structure of scenic spot planning management, after providing basis, for the perfection of scenic regulatory provide good help.
Keywords: National park of China Regulatory Detailed Planning Control elements Control system and architecture Jiugongshan chuanbu Scenic spot
独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。
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1 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 我国风景名胜区发展概况
我国的风景名胜区历经数千年的发展，其形成与演进与我国的历史文明进程密切相关。从公元前21世纪的氏族社会开始至今，大致经历了萌芽阶段、发展阶段、形成阶段、快速发展阶段、全面发展阶段、深化发展阶段、由衰退转复苏振兴阶段七个阶段。荟萃了大量的自然之美和人文之胜，成为中国乃至世界最珍贵的自然和文化遗产①。
当前，全国共有风景名胜区885处，其中国家级风景名胜区208处，约占总数的1/4,总占地面积18.54万km2，约占国土总面积的1.9％，风景区事业已成为国家重要的社会公益事业。
1.1.2 风景名胜区规划的发展历程
自1982年我国风景名胜区体系建立以来，风景名胜区规划不断地探索、调整和完善，并经历了各种规划实践的检验。1985年，国务院发布《《风景名胜区管理暂行条例》（国发[1985]76号），对风景名胜区的规划内容、分级，审批等做了较为详细的规定；1987年，建设部发布《风景名胜区管理暂行条例实施办法》([87]城字281号)；1992年，建设部发布《关于加强风景名胜区工作的报告》要求各个单位抓住机遇，在资源保护的基础上加强风景区的规划管理，加快风景区的发展建设； 1995年，国务院办公厅发布《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》针对风景区规划建设中暴露的一些问题，重点强调了风景资源的保护，禁止在风景区中设置开发区、度假区等；1999年，颁布《风景名胜区规划规范》(GB50298-1999)，从此，风景区规划具有了明确的国家行业标准。2006年国务院颁布《风景名胜区条例》，在暂行条例的基础上对风景区的分级、保护、规划、建设、管理等做了更为详尽的规定，这是我国风景名胜区事业发展的一个重要里程碑。
①张国强, 贾建中等. 中国风景名胜区发展的若干特征[C]. 中国建筑工业出版社, 2010
1.1.3 研究的重要性与必要性
1）重要性
控制性详细规划（以下简称控规）是伴随着我国城市规划理论及实践的变革而出现的，它代表了一种新的规划理念，表明中国城市规划管理从终极形态走向动态控制的过程。风景名胜区控制性详细规划（以下简称风景区控规）作为控制性详细规划的一种类型，在风景名胜区规划管理中具有十分重要的作用，其重要性主要表现在以下两个方面。
（1）风景区控规与管理结合、与保护开发衔接，是风景区规划管理的重要依据在土地有偿使用和市场经济体制条件下，风景区规划管理的工作关键在于按照总体规划的宏观意图，对风景区每块土地的使用及环境进行有效控制，同时引导其合理开发建设与保护。风景区总体规划侧重于宏观性、总体性、导向性的控制和引导，难以满足规划管理既要宏观又要微观，既要整体又要局部，既要对规划设计又要对开发建设及保护的工作需求。风景区控规能将规划控制要点用简练、明确的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，正确引导风景区的保护和开发建设行为，实现规划目标。这样有利于规划管理条例化、规范化和法制化，有利于规划和管理以及开发建设三者的有机衔接①。
（2）风景区控规是相关政策的载体
风景区控规的编制和实施过程中包含了若干与政策相关的内容。如：风景资源保护措施、风景区用地结构、用地类型划分、环境容量的控制、建筑建造控制、景观环境的控制、廊道控制等各个方面。同时，通过传达风景区政策方面的信息，在引导风景区社会、经济、游赏、环境协调发展、资源保护与利用等方面具有综合能力。市场运作过程中各类经济组织和个人可以通过规划所提供的政策，辅以风景区未来发展的相关政策和信息来消除在决策时所面对的不确定性，从而促进风景区资源的合理保护利用和有效配置。
2）研究的必要性
（1）相关法规政策的要求
①夏南凯, 田宝江. 王耀武. 控制性详细规划[M]. 上海: 同济大学出版社, 2005: 6-26
自1982年风景名胜区体系建立以来，伴随着风景区规划的不断探索和调整，相
关部门已陆续出台了若干与风景区规划直接或间接相关的法规。如《风景名胜区管理条例》、《物权法》、《环境保护法》等。在这其中，《中华人民共和国城乡规划法》颁布、实施影响最大。在城乡统筹的新形势下，控制性详细规划在规划实施管理中的核心地位得到了进一步明确，控规地位的不断提升使得城乡发展对于控规的要求也不断提高。控规的编制理论和技术亟待进一步的完善，特别是一些有别于传统城市空间类型的特定城市地区（如风景名胜区）的控规编制亟待研究。
（2）风景区规划管理的迫切要求
伴随着社会经济的发展及人民对文化生活品味要求的提高，风景区承担了越来越多的旅游功能，相伴随的，风景区建设、保护与旅游开发的矛盾日益激烈。风景区总体规划因其宏观性特征，时常难以对详细规划建设进行切实有效地指导和管理。风景区迫切需要深化总体规划在管理层面的“可操作性”以协调各种矛盾，而风景区控规正好处于衔接总体规划和修建性详细规划中的中间层面上，可以有效地将总体规划的宏观意图进行微观的表达，为风景区在规划管理层面提供切实的可以“遵循”的依据，所以风景区控规的研究显得更为迫切和有必要。
（3）当前风景区规划的探索和困境
首先，我风景名控规的编制尚处在探索阶段，控规编制主要借鉴城市控规的方
式和手段。而城市控规注重城市土地开发和空间Array布局，重开发轻保护。难以体现风景区“科学规
划、统一管理、严格保护、永续利用”的方针，
对于“景观控制”“风景资源保护”缺乏行之有
效的方法，在风景区规划管理和建设指导中存在
大量问题。
图1-1 中国国家风景名胜区标志其次，我国现行的风景区规划以《风景名胜
区规划规范》为主要依据，侧重于总体规划的内容，而风景区总体规划中指导性、
原则性的内容多，强制性、具体化的内容少，并且在相当多的风景区内，制定总体
规划后就不再进行详细规划的编制，而是直接进行建筑或景观单体的设计。总体规
划并不能像控规那样定位、定界、定量，在指导设计和建设中比较粗放，很难起到控制和指导作用。
（4）风景区规划的规范化、国际化的趋势要求
《风景名胜区规划规范》中指出，我国的国家级风景区相当于海外的国家公园。随着世界国家公园与保护区运动的不断发展和壮大，各个国家和地区的保护区纳入全球的国家公园与保护区体系成为大势所趋，中国风景名胜区的健康发展需要认真吸取和借鉴国际上国家公园与保护区发展历程中的教训和经验，建立具有中国特色的国家公园及相关技术标准。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
中国国家风景名胜区标志中的英文标识“National park of China”汉语直译为中国国家公园，而《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）中对风景名胜区的定义也强调，海外的国家公园相当于我国的国家级风景名胜区。
第十届国际自然资源保育联盟
(InternationalUnionforConservationofNatureandNatureResourCes，IUCN)大会，对于国家公园进行了统一定义：
（1）保护面积不小于10平方公里的自然地区，具有优美景观、特殊生态与地形，具有国家代表性，未经人类开采、聚居或建设；
（2）为了长期保护自然原野景观、原生动植物、特殊生态系统而设置；
（3）应由国家最高权力机构采取措施，限制工商业及聚居的开发，禁止伐木、采矿、设电厂、农耕、放牧及狩猎等行为，以有效的维护自然景观及生态平衡；
（4）维护原有的自然状态作为现代及未来的科研、教育、游览和启智资源。
我国风景名胜区与国际上国家公园的不同之处在于其承载了中华文明起源、发展的大量信息,风景名胜区的历史文化内涵独特而深厚。虽然有些许不同，但是国外国家公园规划经过若干年的发展，其经验仍然值得我们学习和借鉴。
美国国家公园在资源保护方面形成了一整套良好的资源保护管理办法。第一，
除了必要的风景资源保护设施外，严禁在国家公园内搞开发性项目，只允许建造少量、小型、分散的旅游基本生活服务设施①。第二，服务设施尽量分散设置，充分考虑自然环境和当地民俗风情，不得破坏自然景观和资源。建筑物风格力求简朴，色彩力求淡雅，禁止建设大体量、高层建筑物，禁止设置显眼的大门及永久性索道。第三，国家公园管理部门通过特许承租的方式在公园内向游客提供商业设施和服务。特许承租的发展将受到公共利用享受的必要性与高水平的保护相一致的限制。第四，严格控制游客量、游人住宿的旅馆床位和野营地床位②。
日本国家公园针对性地按照生态系统完整性、风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标将国家公园的土地划分为四类，即:特殊保护区、海洋公园区、特别区和普通区；为了保持国家公园的生态系统和自然风光，在园内控制各类人类活动；为了提高土地利用率，允许地方公共团体和个人按照国家公园的使用规划提供服务设施。国家公园设施的建设与经营实行执照制度③。
挪威的国家公园对娱乐设施进行限制或进行具体的技术安排。公园中严禁设置体量较大的旅游服务设施。在交通控制方面，除救护车、救火车、警车和特殊情况下特别准许通过的机动车外，禁止其他机动交通工具的通过④。同时，挪威通过非常严格的法律制度来对国家公园进行管理。
国外国家公园在资源保护、服务设施控制、处理管理和经营的关系等方面值得我们学习。另外，国外学者在国家公园规划实践中较重视旅游行为方面的控制，主要体现在对导引设施、景区(点)游客汇集中心及游线结构、视线廊道等要素的控制⑤⑥⑦1.2.2 国内研究综述
当前国内对风景区控规的研究还刚刚起步，至今尚未形成统一的标准。专家学
①金磊. 美国国家公园管理的启示[N]. 中国建设报, 2003-4-17
②张晓. 国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述[J]. 中国园林, 1999, 15(5): 56-60
③彭德成. 中国旅游景区治理模式[M]. 北京: 中国旅游出版社, 2003
④张晓. 国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述[J]. 中国园林, 1999, 15(5): 56-60
⑤ V. GKerby. The“place”ofinterpretation: anewapproaehtotheevalutionofinterpretation[J]. TourismManagement, 1998(3): 257-261
⑥籍琰. 国家和区域旅游规划[M]. 北京: 电子工业出版社, 2003
⑦L. Ha1rriosn, w. Hubsnads. 国际旅游规划案例分析[M]. 天津: 南开人学出版社, 2003
者对风景区控规的研究主要集中以下在两个角度：
（1）风景区控规控制要素角度
主要包括用地、风景资源保护、游赏控制三方面。
用地方面：严华（2006）以城市边缘地区风景区的案例为切入点，论述了当前风景区规划用地分类不合理性，希望实际情况出发,探索一种与土地利用规划、城镇规划和风景区规划均能够合理衔接、并综合考虑各类规范与标准要求的控规用地分类模式；风景资源保护方面：余柏椿、万艳华等（2000）以宜昌市五龙片区控制性详细规划为例介绍了规划红线调整、基地利用控制、亲水空间和山水景观的创造与控制及其规划指标等内容。对处理新区开发和山水保护的关系、创造山水景观特色，深化和完善控规的理论和方法具有重要意义；游赏控制方面：林超利等（2009）探讨在如何从游客行为角度出发，通过对风景名胜区控规的内涵和游客行为及其特征的剖析，为做到风景区保护和游客旅游体验质量的提高找到良好的解决途径，丰富和完善控制性规划的理念和方法。
（2）指标体系与控规编制角度
吴恺晶（2007）认为风景区控规比城市控规多游赏控制、植物种植、保护控制，三大部分。岳邦瑞（2005）从城市控规的角度出发对我国风景区控规编制体系、编制构架及控制指标体系进行了一系列研究。陈烨等（2008）从片区保护的角度适当强化了刚性控制指标如容积率、建筑高度、红线、蓝线、绿线、紫线、林地控制线等强制性指标。并积极运用SketchUp工具等进行空间模拟，然后加入社会、经济等评价因素，推算出较为明确的控制指标。谭侠，借鉴有关规划成果，吸收城市控规编制办法的成熟经验与先进理念提出了风景名胜区控规编制内容和要求的规定。
综上所述：当前，我国风景区控规的研究尚处于探索阶段。对控制对象、内容以及控制方法等技术问题未做深入的理论研究。风景区控规实践中缺少能够指导其规划建设的理论及方法，在实践中往往直接套用城市控规的方法和指标体系。难以体现风景区保护性开发的特点。同时，因为没有相应的法律、规范的的指导，当前风景区控规主要还是依靠规划师的经验来控制。
为此，明确风景区控规的地位和作用，构建风景区控规的控制体系与构架，对于强化风景区控规的科学性、促进风景区规划的发展具有重要意义。
1.3 研究的目的与意义
1.3.1 研究目的
旅游的发展为风景区提供了景区维持、保护和建设的财源；当前风景区规划管理缺乏切实可行的依据，风景区总体规划和修建性详细规划之间缺乏有效地衔接，总体规划的意图不能很好的落实。本文研究风景区控规目的归纳为以下两点：（1）明确风景区控规在风景区规划管理中的地位，完善风景区规划层次及风景区控规控制体系和构架，加强风景区总体规划和修建性详细规划的衔接，正确引导总体规划的落实，为风景区的管理提供切实可行的依据；
（2）规范风景名胜区控规控制体系和编制内容，减少风景区控规编制的盲目性，更好的控制引导风景资源的开发与保护，缓解当前风景区面临的开发与保护的矛盾。
1.3.2 研究意义
（1）理论意义
目前，我国并无对风景区控制性详细规划的明确规定，虽然各地进行了一些风景区控规的探索。但大多参照城市控制性详细规划的编制方法和控制体系。多数重开发而轻保护。本文旨在从风景区自身的角度探索风景区控规的控制要素、控制体系和控制内容等，对完善风景区规划的层次，明确风景区控规的控制体系和内容构架具有重要的理论意义。
（2）现实意义
我国现行的风景区规划重总规轻详规。而风景名胜区的总体规划不能够对风景区开发建设进行有效地指导和控制。风景区控规的研究有利于缓解风景区建设、保护与旅游开发的矛盾；在规划管理中保证决策的科学性、合理性。体现风景区控规的法律效力和公共政策属性，协调风景区开发与管理单位、风景区用地、环境保护、风景资源保护、旅游开发等多方利益。另外，风景区控规作为一种有效的规划和管
理手段，有利于促进风景区规划的的规范化和法制化进程。
1.4 研究方法
（1）文献检索查阅法
根据所确定的研究方向和研究对象，广泛的阅读和整理相关文献，了解现阶段国内外风景区控规的研究动态，收集相关的研究资料，借鉴科学的调研方法，为课题的深入研究奠定基础
（2）比较研究法
比较研究法在城市规划中运用较为普遍的一种研究方法，通过相同或相似案例的比较发现事物之间的区别于联系，并加以归纳总结，从中汲取有益的经验为我所用。本文通过风景区控规与国家公园、旅游区、城市控制性详细规划比较，从风景资源保护与合理开发角度建立具有风景区自身特色的风景区控规技术标准。
（3）定性与定量相结合的方法
在走访多家规划单位、问卷调查、实地踏勘的基础上，采用特尔菲法进行控制指标的筛选，并通过定性分析，确定风景区控规指标体系。
（4）综合分析法
结合风景名胜区、城市规划、景观设计的相关知识，并根据实际案例具体进行综合运用。
（5）实例分析法
结合实际案例，通过规划实践及实践中出现的问题，对风景区控规的控制体系、控制构架和编制内容等方面进行探究，在实践中检验。
1.5 研究内容
本论文以《风景名胜区条例》2006和《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）的要求为主要依据，借鉴城市控规的控制体系和控制要素等，结合风景区自身的特点。对风景区控规进行研究，内容涉及当前我国风景区规划与管理现状、风景区控规与城市控规的比较研究、风景区控规的构架、控制要素、控制体系、指标构建、
控制方法等内容，而对具体指标的核算、怎样根据控制要素进行控制等层面的内容不做深入研究。
1.6 研究框架
图1-2 研究框架
2 我国风景区规划与管理概况
2.1 相关概念阐释
风景名胜区：风景名胜区也称风景区，指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域；
风景名胜区规划：是保护培育、开发利用和经营管理风景区，并发挥其多种功能作用的统筹部署和具体安排。
风景名胜区控制性详细规划：在总体规划或者分区规划的基础上，对风景区重点发展地段的土地使用性质、保护和控制要求、景观和环境要求、开发利用强度、基础工程和设施建设等作出管理规定①。
森林公园：以森林自然环境为依托，具有优美的环境和科学教育、游览休闲价值的地域，经科学保护和适度建设，为人们提供旅游、观光、休闲和科学文化活动的特定场所。
自然保护区：我国的自然保护区是一个法定的概念，由政府有关部门批准建立。它是指国家为保护自然环境和自然资源，对具有代表性的不同自然地带的环境和生态系统、珍贵稀有动物自然栖息地、珍稀的植物群落、具有特殊意义的自然历史遗迹地区和重要的水源地等划出界限并加以特殊保护的地域。
旅游区：旅游区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域②。旅游区是多个景点组合体，含有若干共性特征的旅游景点与接待设施组成的地域综合体，它不仅包括旅游资源，也含有为旅游者实现旅游目的而不可缺少的各种设施③。2.2 风景区规划的体系和审批管理
2.2.1 风景区规划体系
《风景名胜区条例》中明确要求，风景区要体现”科学规划、同一管理、严格
①张国强, 贾建中. 风景规划——《风景名胜区规划规范》实施手册[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 38
② GB/T 18971－2003, 《旅游规划通则》[S]
③李景奇, 秦小平. 风景名胜区与旅游区辨析[J]. 中国园林. 1998: 17-19
保护、永续利用”的方针。当前，风景区规划的
类型，可以按照不同方法划分。
按照规划内容分类可分为战略性规划、物质
性规划、综合性规划；按照发展特点分类可分为
高速发展规划、协调发展规划、稳定发展规划、
可持续发展规划；按照典型景观特征分类可分为
山岳型风景区规划、峡谷型风景区规划、江河型
风景区规划等十类风景区规划。20世纪80年代
以来，风景区规划类型大多是按照规划阶段来分的，从宏观到微观可以分为8种规划类型（图2-1）。其中，风景区规划纲要、风景区总体规划、风景区详细规划是法律明确需要制定的①。
2.2.2 风景区规划的审批管理
国务院对国家重点风景名胜区内重大建设项目选址实行行政许可审批的制度，并要求各地按照相关规定，做好风景名胜区重大建设项目的立项和报批工作，同时加大对违规建设的查处力度。各地政府对于风景名胜区，所采用的管理方法、尺度和详尽程度差别很大，如下表所列（表2-1）：
表2-1 各省市风景区规划审批管理办法 省份
建设项目审批管理办法
广东 第十八条 风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设项目立项后，其定点和设计方
案应当经风景名胜区管理机构同意，按以下规定批准后，方可依法办理其他手续：
（一）国家重点风景名胜区和省级风景名胜区及其外围保护地带内的缆车、索道、
滑道，大型文化、体育、游乐设施，旅馆建筑，宗教项目及省人民政府规定的其他
项目，由省主管部门批准。
（二）其他建设项目由市、县主管部门批准。
四川 第三十三条风景名胜区内的建设活动应当按照风景名胜区规划进行。
符合风景名胜区规划的建设项目应当经风景名胜区管理机构审核，并依法办理建设工
程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证。
① 张国强, 贾建中. 风景规划——《风景名胜区规划规范》实施手册[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 38-40
图2-1 风景区规划分类 资料来源：作者自绘
续表2-1 各省市风景区规划审批管理办法
山东 第二十八条 在风景名胜区从事新建、改建和扩建等项目建设的，建设单位或者个人必须按本条例第二十九条的规定申领风景名胜区建设选址审批书，并按照程序办理有关计划、旅游、土地使用、文物保护等审批手续。
云南 第二十一条 风景名胜区内的各项建设活动，应当纳入规划管理，在按规定申办《建设用地规划许可证》时，必须附有《风景名胜区建设许可证》
江苏 第十四条
福建 第十二条 实施风景名胜区规划需要建设的项目，应当按照分级管理权限，经县级以上建设行政主管部门批准，并取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后，方可建设。
陕西 第十六条 在风景名胜区内修建公路、缆车、索道、风景名胜区徽志等重大建设工程，项目的选址方案应当按照风景名胜区的等级，报国务院建设行政主管部门或者省建设行政主管部门核准
资料来源：根据各地风景区条例整理
根据部分省市经验，风景区建设管理实行“一书两证”制度是防止风景区无序开发建设、减少建设项目审批管理的随意性、无序性的有效手段。由城市建设的经验我们得知“一书两证“制度必须以控制性详细规划为依据和基础，方能科学合理的发挥其应有的效应。因此对风景区控规进行研究更显得迫切而有必要。
2.3 风景名胜区控规的提出
经过若干年专家和业界人士的探索，风景区规划取得了长足的进步，并不断完善。风景区规划在解决风景区宏观控制、土地使用、资源保护等方面取得了不错的成绩。
2006年12月1日颁布实施的《风景名胜区管理条例》中，风景区规划纲要、风景名胜区总体规划、风景区详细规划三类规划为法定规划。随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》的提出，在城乡统筹形势下，风景区控规的地位得到进一步明确。
2.4 相关法规或规范中对风景区控规的界定
到目前为止，相关法规或规范中对风景区控规没有提出很明确的内容和方法要求，《风景名胜区规划规范》中对详细规划的编制内容和要求涉及很少，并且很不系
统。各省市制定的风景区管理条例，有些并未对详细规划的编制内容做出要求。而且相关条款不够具体明确，各地对于编制要求也不一致。
表2-2 各地对风景名胜区条例对详细规划的要求
资料来源：根据根据各省市风景名胜区条例整理
《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）中有关详细规划的内容，罗列如下：（1）总则第1.0.4条风景区规划应分为总体规划、详细规划二个阶段进行。大型而又复杂的风景区，可以增编分区规划和景点规划。一些重点建设地段，也可以
增编控制性详细规划或修建性详细规划。
（2）第3章“一般规定”中第3.2.6条在风景区的总体、分区、详细规划中，应对景点或景物作出等级评价。
（3）第4章“专项规划”第4.3.4条在景点规划或景区详细规划中，对主要建筑宜提出：①总平面布置；②剖面标高；③立面标高总框架；④同自然环境和原有建筑的关系等四项控制措施①。
风景名胜区条例中关于详细规划的内容：
第十五条：风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划②。
各地对风景名胜区条例关于详细规划的内容如表2-2。
2.5 我国风景区控规发展模式的探索
通过对当前各风景区控规实践的研究整理，笔者认为当前我国风景区控规存在两种常用的控制体系和方法：
2.5.1 直接套用城市控规的模式
由于我国尚未对风景区控规的控制内容和控制体系等作出明确的规定，当前风景区控规的探索多沿用城市控规的编制程序和指标体系，如《广德太极洞风景名胜区控制性详细规划》主要从用地性质、用地面积、容积率、绿地率等指标对风景区进行控制，沿用了城市控规的模式，缺乏景区特色的体现。当前风景区控规大多从此种模式演变而来。
2.5.2 景区修建性详细规划初步设计模式
现在在很多风景区中，重总规轻详规，总体规划编制完成之后往往就进行修建性详规甚至单体设计。此种模式正是诞生于此，它是风景区总体规划和修建性详细规划之间的一种规划模式，在一定出程度上承担了风景区控规的作用。将规划重点
① GB 50298-1999. 风景名胜区规划规范[S]
②风景名胜区条, 2006
放在对每一地块进行具体项目安排和环境设计上，比较忽视对风景区的控制和引导，与控规的控制内容、方法及其表现形式相距甚远。
该模式将风景区项目及环境设计完全落实在空间布局中，明晰了地块的平面布局、道路交通系统、绿化及景观系统等。但容易造成对土地控制过死等问题，不符合市场对规划的动态性需求①。
2.6 本章小结
本章主要对我国当前风景区规划管理的概况进行阐释，对风景区、旅游区、森林公园、自然保护区等易混淆的概念和范畴进行比较。强调风景区控规研究的必要性与重要性；同时对风景区的审批管理进行研究，将相关法规规范中对于控规的要求进行总结，比较全国各省市对风景区详细规划的规定，发现风景区控规中存在的问题，探索当前风景区中控规的模式。
①李敏. 旅游景区控制性详细规划指标体系研究[D]. 西北大学, 2006: 14-15