第一章公共管理导论
一、管理：
管理管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
基本含义：
1、主体：管理是以管理者为主体进行的活动
2、客体：管理是在一定的环境和条件下进行的
3、环境：管理是为了实现特定的目标
4、目标：管理需要动员和配置有效资源
5、职能：管理具有基本的职能
6、实践：管理是一种社会实践活动
两种类型：
公共管理、工商管理
二、管理的两重性：自然属性（普遍性）和社会属性（特殊性）
1、管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是，是由生产社会化引起的，是有效的组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性；
2、管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。
三、管理的职能：
最早系统并明确分析管理职能的--[法国]管理学家：亨利·法约尔
1、计划职能：管理活动中预先筹划和安排的职能，是管理活动中首要职能，是管理活动的逻辑起点。
特点：①预先性②预测性③评价性④选择性⑤调整性
2、组织职能：管理者按组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动，是管理的载体，是管理活动的必要环节。
特点：①合理性②有序性③规范性
(3)领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，是管理的核心环节。
特点：①权威性②主导性③决断性④公正性⑤协调性⑥规范性
(4)控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器，是管理过程的不同阶段的连接点。
步骤：实施标准的确定；实际状况与偏差的测定；纠偏措施与对策的制定和实施。
三、管理学：
管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题；是研究管理现象及其发展规律的科学。
管理学必须与现实的管理世界保持密切联系，形成一个管理实践--经验研究--理论知识不断反复的良性循环，方能使该学科保持旺盛的生命力。
四、管理的科学性和艺术性
1、管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则是逻辑和数学领域的；
2、管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；
3、管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践。
4、两者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围的软组织。
五、管理理论的演进
▲随着人类社会进入奴隶社会和封建社会，在劳动和社会分工的基础上，产生了私有制、阶级和国家，管理成为一种专门的活动。
▲资本主义生产关系和市场经济方式的确立，产生了现代意义上的管理思想和管理理论。
▲工业革命以后，管理科学形成了独立的科学学科
英国重商主义的代表詹姆斯·斯图亚特提出的实现刺激工资的思想；
古典政治经济学之父：亚当·斯密提出的经济人理论和分工理论；
空想社会主义者罗伯特·欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用；
政治学家马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。
▲管理科学发展的三个阶段：(一)古典管理理论阶段；(二)行为科学阶段；(三)现代管理理论阶段
▲管理学的发展特点：
1、管理学的发展是从对管理中“经济人”、“机械人”的庙宇到对管理中“社会人”设定的过程。
2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。
3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。
4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
（一）古典管理理论阶段
1、科学管理学派
[美国]弗雷德里克·温斯洛·泰罗--“科学管理之父”、科学管理学派的奠基人--《科学管理原理》成为管理科学正式产生的标志。
①科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行详，细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。
②为工作挑选一流的人员。
③实行标准化管理。
④实行刺激性的计件工资制。（差别计件报酬制）
⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作。
⑥实行计划职能与执行职能的分离。
⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。
⑧实行组织控制的例外原则。
2、组织管理学派
[法国] 亨利·法约尔--“管理过程之父”--《工业管理与一般管理》（1916年）
①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，因此，管理只是企业的活动之一。不过，他认为，管理活动在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。法约尔进一步分析认为，管理活动可以划分为不同的职能性活动，一般来说，它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。
②关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即管理分工；权力与责任联系；确立和遵守纪律；命令的统一性；指挥和领导的统一性；个人利益服从整体利益；公平支付报酬；权力适度集中；管理划分等级系列；秩序；公平管理；保持组织成员稳定；首创精神；团结协作等原则。
[德国]马克斯·韦伯--“组织理论之父”--《社会和经济组织的理论》从行政管理的角度，对管理的组织进行了深入的研究。
人类社会的权威三种基本类型：传统型、魅力型、法理型。关于组织的研究和主张，主要是根据法理性权威进行的。
①提出了理性化的基本原则和观念。
②管理组织必须按照科层制设立。
③按照法理性认同原则进行组织的权力管理。
④管理遵循对事不对人的原则来源安通学校。
⑤行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。
（二）行为科学阶段
行为科学阶段管理理论的特点：
①强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。
②由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业的职位角色的要求。
1、关于人的需求、动机和激励问题。
①马斯洛的需求层次理论。马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，对人的行为的动机进行了深入研究，提出人的动机是由需求决定的，这些需求按照人的生存和发展的重要性分为：生理、安全、社交、尊重和自我实现五种需求层次。人们满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。
②赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为学家赫茨伯格在《工作的推力》和《工作与人性》等著作中，提出影响人的积极性的因素主要分为保健因素和激励因素两大类。在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素来调动组织成员的积极性。
2、关于管理中的人性问题。
①麦格雷戈的“X理论--Y理论”，代表作《企业的人事方面》。
管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等等，由此产生了管理中的一系列问题，他把这种管理理论称之为“X理论”。
他主张在管理中，只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作，实现自己的成就和价值，麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y理论”。
②阿吉里斯的“不成熟--成熟理论”，代表作《个性与组织》。
3、关于人际关系问题。
①巴纳德的动态平衡理论。a、在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用；b、要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡；c、要建立有效的沟通机制，明确主管的责任。
②卢因的群体动力学理论。主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素、目标、凝聚力、规范、结构、领导方式、参与者、行为类型、规模等等，研究和论述了非正式组织群体对管理的影响和作用。
（三）现代管理理论阶段
管理学丛林：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学
派。1961年，美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为，管理学至少形成了6大学派。1980年他进一步把管理学派划分为11个。
①以孔茨、法约尔等为代表的管理过程学派；
②以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；
③以巴纳德等为代表的社会系统学派；
④以马克兰特等为代表的管理科学学派；
⑤以西蒙等为代表的决策理论学派；
⑥以卡斯特等为代表的系统管理学派；
⑦以德鲁克等为代表的经验学派；
⑧以明茨伯格等为代表的经理角色学派；
⑨以特里斯特等为代表的社会--技术学派；
⑩以布里奇等为代表的经营管理学派；
○11以卢丹斯等为代表的权变理论学派。
1、管理过程学派。又称管理职能学派。该学派以管理过程或者管理职能作为研究对象，认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。
2、社会系统学派。从社会学的角度来研究管理，把组织及其成员的相互关系看作是一种相互协作的社会系统。组织的协作系统由三个因素构成：协作的意愿、共同的目标和信息的联系。
3、系统管理学派。系统管理理论运用系统论的范畴和原理，对组织的管理活动和过程进行分析和研究。系统管理过程有四个阶段，即创建系统、进行系统设计、使系统运行并予以控制、检查和评价系统运行情况。
4、决策理论学派。决策理论学派是吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面的知识而形成的学派。决策过程分为四个阶段的活动，即情报、设计、选择、审查活动。决策不可能达到最标准，而只能实现满意的标准。
5、经验学派。经验学派强调从管理的实际经验出发，而不是从一般原则出发研究管理活动。经验学派重视组织结构，认为组织结构必须具备明确、经济、稳定和适应等特性，组织结构有五种类型，即集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权制和系统等组织结构。
6、权变理论学派。所谓权变，就是权宜应变。这一学派认为，管理没有一成不变的方法和技术，而必须根据管理的条件和环境随机变化，为此，它主张观察和分析大量的案例，从中分析管理方法技术与条件环境的联系，寻求管理的基本类型和模式。这一学派的代表人物认为，权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上变量的函数关系，权变管理就是根据条件环境自变量与管理方法技术的因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理。
7、管理科学学派。管理中的人是理性人，组织是追求自身利益的理性结构，经济效果是其最根本的活动标准，管理过程是一个合乎逻辑的系统过程，因此，管理活动可以运用数学的方法来分析和表述。在此基础上，科学管理学派主张，采取数学模型和程序来分析和表述决策、计划、组织和控制等管理的逻辑过程，借助于计算机和运筹学，求出最佳答案，实现管理目标。
六、行政：
行政是指国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。“行政”概念的外延是国家、政府，但主要是行政(执行)部门；内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。
西方学者的行政概念界定：
①魏劳毕：从小政府(即行政部门)的角度，将行政看作政府组织中的行政部门的业务活动。
②古德诺：从国家职能的角度，将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动。
③怀特：从管理学的角度将行政学定为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动。
④戈德特纳：从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动。
七、行政的特点：
1、执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。
2、政治性。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。
3、权威性。权威是指把一部分人的意志强加于另一部分段，是以服从为前提的。国家是阶级统治的工具，是有权威性。行政管理活动是以国家名义进行，代表国家并以国家强制力为后盾的。
八、行政与政治的区别
1、政治与行政同是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上，为一定经济基础服务的上建筑。两者既密切联系又有一定的区别。
2、凡属执行国家意志的管理部门及其管理活动，都是行政。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政不可能不表现国家意志，其执行也不可能不体现政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上具有政治属性。政治与行政难以截然分开。
3、在西方，最早论述政治与行政的区别，从政治与行政分离的角度来解释行政是美国行政学家威尔逊和古德诺。他们对于政治与行政的观点就是“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。
九、行政与立法、司法的区别
1、西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政，把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使，因此，认为行政就是与立法、司法并立的“三权”之一。“三权分立”的国家权力结构形式实质由是资产阶级国家的政权组织形式。
2、我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下，国家权力结构形式表现为：全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权；审判机关和检察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、接受其监督。因此，在尊重国家权力的统一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大主，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
十、行政学
行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。简而言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。
行政的主体：国家权力机关的执行机构（国家行政机关）。
行政的客体：国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
行政活动的根据原则：依法管理。
行政学的主要任务和根本目的：探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政
管理建立在科学基础之上。
十一、行政理论的发展：
（一）行政学在西方兴起的历史原因。
①“行政国家”的出现。
②“文官制度”改革运动的发展，推动了行政学的研究。主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。
③多种学科逐渐形成并得到发展，尤其是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。
④专业教育和职业教育得到较快发展，行政学在职业学校和高等学校逐渐成为一门专门学科。
（二）西方行政学各个历史发展时期的主要特点
西方行政学产生于美国，它的产生是以1887年威尔逊发表《行政管理学之研究》为标志的。
第一阶段：形成时期--科学管理时期（1887-1930）
①在这一阶段，行政学的产生与形成受到工商企业管理科学的重大影响。
②行政学在这个时期的主要缺陷是：过分重视机械效率，忽视社会效益；过分重视组织的静态方面，忽视组织的动态方面，把行政机关变成了封闭系统，忽视了外部环境的影响；片面强调入的物质利益，忽视了人的精神因素，缺乏对人的尊重。
▲1887年--威尔逊--《行政管理学之研究》
▲1900年--古德诺--《政治与行政》
▲1912年--泰罗--《科学管理原理》
▲1926年--怀特--《公共行政学研究导论》
▲1926年--魏劳毕--《公共行政原理》
第二，成长时期--行为科学时期
①在这一阶段，行政学受到梅奥、巴纳德、马斯洛、麦克雷戈等人的行为科学理论和主张的重大影响。因此，行政学在这个时期又被称为人际关系时期。
②从过去只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配，到同时重视组织中人员意见的沟通、个人欲望的满足、非正式组织的作用；从只重视监督制裁到重视激发人的积极性；由专断领导到民主管理；由“重事”到“重人”。
③这一时期，行政管理学仍表现出局限性，如过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响作用等。
▲梅奥为首的哈佛大学教授--“霍桑实验”
▲巴纳德为代表的--动态平衡理论
▲西蒙--决策理论来源安通学校
▲麦格雷戈--X-Y理论
▲马斯洛--人的需要层次理论
第三，成熟与分化时期--现代科学管理理论时期
①在这一阶段，行政学受到系统理论的重大影响。
②这个时期的行政学趋于成熟：既注重行政管理活动与外界环境、外在系统之间的关系，又注重行政管理系统内部各部分之间的关系；既强调组织结构、工作程序等静态方面，又强调人的因素。
③在60年代末70年代初之后，行政学出现分化，先是政策科学，后是(新)公共管理的兴起。
▲布坎南--公共选择学派--“经济人”假设引入了政府行为理论，1986年获诺贝尔奖。
▲科斯--新制度经济学派--代表人物：科斯、诺斯、威廉姆逊、德姆塞茨--交易成本理论、代理理论、制度创新理论
▲美国社会学家帕森思--每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次
▲美国哈佛大学的高斯--强调行政环境的重要性。
十二、公共管理理论的兴起与产生
1、公共管理的学术框架建立于20世纪20-30年代，以怀特的《公共行政学研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》的出版为标志。
2、公共管理的发展在100多年的历程中经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理这三个转变过程。
3、1991年9月20日~21日，来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦尔学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这被视为是公共管理新理论诞生的象征性标志。公议以《公共管理：学科现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作公共管理学派的“宣言”。
4、对公共管理理论的不同理解：
①将“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：赫德森、罗森布鲁姆。
②把公共管理当作公共行政的一个分支学科。代表人物：奥特、海德、沙夫里茨主编的《公共管理精华读物》
③将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新的学科框架。代表人物：加森和奥弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、纳特。
▲第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书，是波兹曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》。
▲古利克提出的公共行政七原则：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
▲美国学者戴维·H·罗森布鲁姆在《公共行政：管理、政治和法律的途径》，公共行政的研究有三种主要的研究途径，即管理途径（包括传统的管理途径和新公共管理途径）、政治途径和法律途径。
5、公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。
6、公共管理研究更多的以经济学为基础，基本研究方法：
①系统分析。内容包括：整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析。
②比较分析。
③实验分析。
④案例分析。以脚本等形式说明一个事件有关的情况。
十三、B-途径与P-途径的区别与联系。
1、区别：
①二者来源不同。波兹曼《两种公共管理概念》一文中认为：“商业途径”，简称为“B-途径”，主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用；“政策途径”，简称为“P-途径”，主要来自公共政策学院，并流行于公共政策分析与管理学会中。
②P-途径重新认识政策分析对公共管理的重要性，重视吸取经验教训并加以传播，政治执行官与资深管理者的对话；而B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非
政治执行官身上。
2、共同点：如以组织外部定向（即关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。
十四、公共管理研究途径中的公共选择理论及新制度学派。
1、公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论。80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投标者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
2、新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用。认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
第二章公共组织
一、组织
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征，组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点。
▲1873年--英·斯宾塞--将“组织”一词引入社会科学领域。
▲现代组织理论奠基人之一--巴纳德--“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”
▲美·卡斯特、罗森茨韦克--组织①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体--特定关系模式中一起工作的人群
▲西蒙--“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”
二、组织的特性
1、组织是人们在相互交往事形成的一定行为关系的集合；
2、组织有着某种特定的目标；
3、组织有一定的结构和行为方式；
4、组织有其内在的意识，这种精神意识并非自发形成。而是有意养成的，最终系统化为组织文化；
5、组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
三、公共组织
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共组织包括12个构成要素，即人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
公共组织的特殊性：在于其“公共性”
公共组织与其它组织区别的标志：组织目标和组织基本功能
公共组织的目标：实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。
公共组织的职能范围：组织目标的具体化。
技术：科学技术和政治技术（领导艺术）
四、公共组织的类型
（一）按财务--会计标准分类：
1、政府机构
2、教育组织
3、健康和福利组织
4、宗教组织
5、慈善组织
6、基金会
（二）按公共权力标准分类
1、强制型公共组织。
主要指政府部门。主要特点：根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。
2、半强制型公共组织。
在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。但是市场功能的内在缺陷又需要这样一些公共组织的存在：这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。
3、非强制型公共组织。
这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。非强制型的公共组织主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
（三）按权威与等级结构标准分类
1、古典模型
1937年--美·古利克、厄威克--《行政管理科学论文集》--八项标准
①使人员适应组织结构②承认一个高层经理为权威的来源③坚持统一指挥④使用专业人员和一般人工作人员⑤按照目的、方法和领域进行部门划分⑥授权并使用例外原则⑦要使职责与职权相称⑧考虑适当的控制幅度。
古典模型的特点来源安通学校：
①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动
④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分
2、官僚模型（最适合复杂组织的形式，由马克斯·韦伯创立）
基础：理性-合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来在一定历史条件下，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
官僚模型的特点：
①基于职能专业化的劳动分工
②有明确的职权等级制
③有与任职者和职责相关的规章制度
④有处理工作的程序系统
⑤人与人之间关系的非人格化
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础
3、第三部门行政模型
是对古典模型和官僚模型提出的挑战，它更讲求运用系统方法和权变方法。
①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战。
②在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力。
③政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同。
④行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
五、公共组织结构
（一）结构内容：
管理层次指公共组织内部纵向划分的等级
管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
▲英·汉密尔顿主张有效的管理幅度：3~6个
▲格丘纳斯--当管理者的直接下履带数量以数学级数增加时，该管理者与其直接下属间的相互影响、这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加。
▲美国管理学者：组织中的管理可以划分为两类，即行政性管理和基层管理，行政性管理是中高层管理，其幅度以3~9个为宜，而业务性管理是基层管理，其幅度可以达到30个。
▲从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。
1、管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金钻塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖型结构”，结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。
2、管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，称之为“扁平结构”。扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大
在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。
（二）结构形式：科层组织是主导形式。古典、官僚模型都是科层组织。
1、直线结构：单一垂直领导。
2、职能结构：相关部门在水平方向依职能不同进行分工。容易出现政出多门的情况
3、直线--职能结构：在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。我国政府部门采用的结构。优点：加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，有助于决策科学化、民主化；缺点：垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
4、矩阵结构：（适应性组织）以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组织临时机构来履行工作任务的结构。
六、我国政府组织结构
1、纵向结构（层次结构）
①宏观上：各级行政组织间的层级关系--二、三、四级。
②微观上：行政组织内部的工作层次关系--国务院各部委下设的司局级、处级等。
2、横向结构（分部结构）
这些部门一般可分决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。
主要按职能分，此外，还有按地区分、按服务对象分、按行业和产品类型分。
3、我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构。行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。
七、行政体制的基本类型
（一）首长制与委员制
划分标准：行政组织中最高决策权所属人数。
首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。美国的总统制是典型的首长制。
优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点：由于行政决策大树由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
委员制又称合议制，是指行政组织的法宝最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
（二）层级制与职能制
划分标准：行政组织构成单位的功能和性质。
层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。
缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级绝对服从，容易造成独断专行。
职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
（三）集权制与分权制
划分标准：行政权力的使用特点。
集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
优点：政令统一，可以行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。
分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍。
优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可防止上级组织和个人的独断专行。
缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。
（四）完整制与分离制
划分标准：行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制。
完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
分离制又称独立制或多元统属制。是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
优点：行政机关独立性大在，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。
缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率
八、公共组织环境
公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。
九、公共组织的生态环境
公共组织的生态环境包括三个方面：
1、微观环境。是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。
2、宏观环境。是组织运行的外部环境。
3、中介环境。由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系。因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。
20世纪40年代左右--对公共组织进行生态学考察--约翰·高斯--行政生态学--公共组织如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，既受生态环境影响，同时又影响生态环境，公共组织是一个有机体。
美国夏威夷大学东西文化研究中心--里格斯--首次区分了三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。
十、组织环境的基本构成要素
（一）政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。
基本要素：政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等。
对公共组织的影响：
①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；
②政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；
③国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；
④政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；
⑤政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；
⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。
（二）经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力。
基本要素：经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等。
对公共组织的影响：
①经济体制决定公共组织的行为方式；
②经济利益决定公共组织的目标；
③经济实力为公共组织提供权力来源安通学校；
④产业结构影响公共组织的发展。
（三）文化环境
文化是公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织的影响相对政治、经济环境而言较为迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。
基本要素：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等。
对公共组织的影响：
①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；
②价值左右公共组织对待社会事务的态度；
③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；
④行为规范决定公共组织如何与其它组织以合法合理的方式进行沟通交流；
⑤道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。
（四）技术环境
技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。
基本要素：经验技术、实体技术与知识技术。在当代主要的技术环境中，信息技术环境占主导地位。
对公共组织的影响：
①信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心”的趋势。“去中心化”组织是指那些结构松散、内部部门彼此之间直接控制程度非常小的组织；“去中心化”的结果是大规模的集权化层级结构让位于扁平化网络。
②计算机物出现使公共组织管理方式发生了变化，虚拟组织产生，组织管理者“远程管理”，其工作主要是协调而不是直接下指令，甚至直到目标实现。
③信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。
④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。
（五）舆论环境
舆论环境渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为，公共组织需要来自于公众--特别是关注事态的公众的支持。
第三章公共决策
一、决策
决策是一个过程，它是指决策者为了达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程（理查德·施耐德）。
▲伊斯顿、拉斯韦尔--带到互动、正式和非正式关系层面上
▲西蒙--从理性、非理性的心理层面
▲林德布罗姆--又加上了渐进主义的解释
（一）决策的特征或属性
1、预见性。决策是一项立足现实却由面向未来的活动。决策要根据现有的知识和经验，进行科学的预测。
2、选择性。决策过程实质就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一。
3、主观性。决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性选择。
（二）决策的内容
选择性是决策的灵魂。从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择，一般而言，决策的内容完全可以简化为这两个方面的选择：
1、目标选择。决策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断。
①目标的确定首先要具体，不能含混不清。一般来说，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性。
②目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。
③目标的确定应有可检验性，为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。
2、方案选择。在目标确定之后，就要为实现目标寻求有效的途径，即提出各种备选的行动方案。决策是一个选择的过程，要力争寻求更多的方案，摆脱惟一选择的困境，在多种方案中择优。
▲“霍布森选择”：（1631年剑桥商人于今为霍布森贩马）只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择。
（三）决策的类型
1、根据决策问题的重复程度不同：①程序性决策②非程序性决策
①程序性决策（例行决策、常规决策、定型化决策、重复性决策）是为了解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，可按按固定的步骤和常规的方法处理。
②非程序性决策，要处理的是那些偶然发生的、无先例可循、非常规性的问题。
2、根据决策目标的多寡：①单目标决策②多目标决策
①单目标决策，决策目标唯一。
②多目标决策，重大问题的决策都是涉及因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标决策。
3、根据决策条件(或自然形态)的可控程度：①确定型决策②风险型决策③非确定型决策
①确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的，因而方案之间的比较和择优是不难做到的。
②风险型决策面临界的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以，但却可以预测其出现的概率。决策虽然带有一定风队，但决策者对风险程度有基本的预知。
③非确定型决策与风险型决策条件基本相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的
概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。
4、根据决策权限的制度安排：①个人决策②群体决策
①个人决策是决策权集中于个人的决策，受个人知识、经验、心理、能力、价值观等个人因素的影响较大，决策过程带有强烈的个性色彩。
②群体决策是决策权由集体共同掌握的决策，虽然受个人因素的影响较小，但受群体结构的影响较大。
5、根据决策所要解决的问题性质：①原始决策②追踪决策。
①原始决策是指根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。
②追踪决策是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。其基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。
(1)回溯分析。指对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、问题的性质、失误的程度等。
(2)非零起点。是指追踪决策所面临的问题已经不再是其初始状态(零起点)，原始决策的实施已经带来很大的沉没成本(人、财、物的消耗)，这些成本的投入已经对周围环境产生了一些实际的影响。
(3)双重优化。是指追踪决策首先要在原始决策基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。“害中取小，即为大利”是优化过程中经常采取的对策。
(4)心理障碍。是指原始决策所引发的各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。
二、决策的价值前提和事实前提
价值前提就是决策者的个人好恶，价值判断是决策的首要前提。
事实前提就是决策中所依据的客观事实。特点：客观性、可检验性和变动性。
▲联系：通过对决策层次系统的了解可以知道，决策的价值前提可以说是决策事实前提的升华，是较事实前提更高的认知层次，二者是目标与手段的关系。
▲区别：
①提出问题的角度不同。
价值前提是从不需要和值不值得做出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求。
事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际条件。
因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。
②认识形成的依据不同。
事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识。
价值前提的判断则依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。
⑧影响决策的作用不同。
价值前提对决策影响主要表现在决策目标的确定上。
事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。
三、行政决策
行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。
（一）特点：
①行政决策主体的特定性。
②行政决策内容的广泛性。
③既定行政决策的权威性。
（二）构成条件：
①基于决策问题的需求而产生一定的目标；
②为实现这一目标而提出的多项行动方案；
③不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。
四、行政决策系统
行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵向、横向划分为若干分系统。
纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统。在我国，纵向上可分为中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关（也有划分为三、四级的政权组织类型）的各层次的决策系统。
横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统等三个决策系统。
每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策制定工作。
（一）信息子系统
1、信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。它是决断于系统的辅助机构，为行政决策提供信息或资料。
决策信息的基本要求：准确、全面、及时、适用。
2、信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：
①收集信息②加工处理信息③传递信息。
（二）参谋子系统
1、参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，它运用现代化决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。
2、参谋子系统的组织形式包括：官方的、半官方的、民间的、跨国的等四种。
3、参谋子系统的特点：集体性、种学性和相对独立性。
4、参谋子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：
①协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。
②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。
③对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。
（三）决断子系统
1、决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。
2、决断子系统具有权威性和主导性特点。
3、决断子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：
①界定政策问题。
②确立政策目标。
③设计政策方案。
④选择政策方案。
（四）监控子系统
1、监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。
2、行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。
3、监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：
①防止决策者滥用决策权。
②促使政策内容切合实际。
③监督执行机构及其人员正确执行政策。
五、行政决策体制
行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制。
（一）独裁制
1、独裁制是指通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权的行政决策体制。
2、独裁制的具体类型包括：①宗教领袖型②君主亲政型③军人独裁型。
①宗教领袖型决策体制（代表国家伊朗）
宗教领袖型决策体制是指在一些神权制国家中，议会和政府活动的依据是宗教教义。相应地，高居于决策权力的最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖，议会和政府的活动也要受其监督。
②君主亲政型决策体制
(1)君主亲政型是指君主既当朝又亲政，这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续。
(2)在这种决策体制下：①君主既是国家元首，又是政府首脑。②君主属下的大臣会议相当于内阁，拥有立法权和行政权力。③君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。
③军人独裁型决策体制
(1)军人独裁型是指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。
(2)其具体的表现形式又有两种：一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者，并以暴力镇压持不同政见者；另一种是当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。后一种形式通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。
（二）议会制
1、议会制决策体制的基本含义是，首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与做出行政决策，维护自己的利益。
2、议会制决策模式在当代的主要表现形式有三种：①议会--总统制、②议会--内阁制、
③议会--委员会制。
①议会--总统制（代表是美国）
特点：①国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责。②政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员。③国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案有否决权。④国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会。⑤总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。
②议会--内阁制（代表是英国、日本、瑞典）
特点：①议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督。②国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”。③内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持。
④内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成。⑤议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经重新大选产生的议会来决定内阁的去留。
③议会--委员会制（代表是瑞士）
特点：①议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权。②由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询。③委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会。④委员会所做出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员平等。
（三）人民代表大会制（代表是中国）
1、人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的苏维埃制，是一种具有中国特色的民主决策体制。
2、人民代表大会制的主要内容包括来源安通学校：
①各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
②各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力。
③实行“议行合一”（我国国家政治制度的一个根本原则）国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。
④中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系。
⑤在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。
3、人民代表大会制另一个重要特点是，中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用。主要体现在：
①国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的。
②党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。
六、行政决策的程序
行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。其基本程序可概括为如下五个阶段：①问题界定②目标确立③方案设计④后果预测⑤方案抉择。
（一）问题界定
1、行政决策问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。
2、主要环节：①症结分析②原因分析③确切表述
①症结分析。在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以建立对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的联系和影响。
②原因分析。依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。主要方法是纵向分析和横向分析；纵向分析是从问题的表层人手，由表及里，由浅入深，层层剖析出根本原因；横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最主要的原因，并加以核实。
③确切表述。对问题症结的“现实”写“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。
3、主要方法：①类别分析法②类比分析法③假设分析法④层次分析法。
①类别分析法是澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。
②类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与他问题的相似性、相关性、差异性，井以类比的结果作为基
础，对问题的性质和类型进行确认。
③假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。
④层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。
（二）目标确立
1、行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。
2、特征：①层次性②多样性③从属性
①层次性。决策目标是由总目标、子目标、二级子目标等从总到分，从上到下地组成的一个多层次的目标体系。总目标、分目标之间既相互联系，又相互制约，构成了一个层层节制的目标系统。
②多样性。行政决策内容的广泛性和复杂性决定了决策目标的多样性。从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标；从范围和数量看，有宏观目标、中观目标和微观目标、单目标和多目标；从期限上看，有长期目标、中期目标、近期目标；从程度上看，又有主要目标和次要目标等。
③从属性。多层次、多样化的目标并不是相互并列的，局部的、低层的、近期的目标要从属于整体的、高层次的、长期的决策目标。各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约，并根据总目标进行调整、修订。
3、基本原则：
①针对性。②可行性。③系统性。④规范性。⑤具体性。
4、主要环节：
①依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。
②体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。
5、主要方法：
①综合指标法。把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。
②主要目标列举法。根据各目标的重要性，分清主次，仅仅让一个决策目标(最重要或最主要的目标)作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。
③目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案；然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择；如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。
④综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用(有效度或满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。
⑤逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者，均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可制定标准再作淘汰，
这样逐步淘汰，直到最后的方案。
（三）方案设计
1、决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。
方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。
2、主要步骤。①轮廓设想②细部设计
①轮廓设想。从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。其主要内容有二：
一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案。
二是将各种方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段等大致勾画出来。轮廓设想阶段的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性；各个方案之间要相互排斥。轮廓设想阶段也是创造性思维最多的一个阶段，要求设计者要敢于打破陈规，独辟蹊径，用新的思维方式和技术来实现方案的创新。
②细部设计。对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。淘汰阶段的主要工作是在重新进行决策目标分析的基础上，通过对可行性方案与目标的比较来去掉那些偏离决策目标的方案。细节设计则要对每个可行性方案进行方案扩大，将决策方案根据决策对象的性质分解为一些较为具体的规定。
3、基本方法。
①头脑风暴法。又叫自由思考法，通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。
②对演法。在不同方案的制定小组间展开辩论，互攻其短，以充分揭露矛盾；或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立面，去评议、挑剔、反驳。由此，可使各种方案逐步趋于完善。
③综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。
（四）后果预测
1、后果预测是为了对方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和选优的前提。
2、基本步骤：
①收集资料。对预测对象的相关资料进行全面系统的搜集、整理和去伪存真，为准确的预测提供真实可靠的依据。
②确定方法。根据预测对象的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型。有时为了提高预测的精确性，还需选取几种不同的方法进行相互验证。
③计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。
④评审结果。将预测的结果输入决策系统，对预测结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。
3、主要方法：
①德尔斐法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意
公共管理导论重点笔记 第一章绪论 1、公共管理 就是以政府为核心的公共组织依法行使公共权力，有效提供公共物品和公共服务，以保障和增进公共利益的公共事务管理活动。公共管理学是研究以政府为核心的公共组织管理，公共事务的过程及规律的科学，是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。 2、公共行政 新公共行政理论主张在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量，主张社会正义和社会公平，主张改革的，入世的，与实际过程相关的公共行政学，主张构建新型的政府组织形态，提出民主行政的理念。 3、公共性 公共管理主体的公共性 公共管理价值观的公共性 公共管理手段的公共性 公共管理对象及目标的公共性 4、服务性 服务是一种理念，一种精神，一种目标，一种原则，一种行为模式，也是一种制度体系。 从根本上说，公共管理的服务性来自这样一种理念：以政府为核心的公共部门的公共权力作为国家权力的重要组成部分，产生于公众直接或间接的授权，他是公共权力的一种特殊转化形式。 5、公共管理的内涵和特征 内涵：①公共管理的主体是以政府为核心的公共组织 ②公共管理的客体是公共事务 ③公共管理的手段是依法行使公共权力 ④公共管理的目的是保障和增进公共利益 特征：①公共管理在不改变公用部门公共性的前提下将私营部门的管理手段运用到公共部门管理上 ②公共管理注重运用市场机制并不是将公共服务完全市场化
③公共管理重视与外部环境的关系，以强调最高管理者的战略设计，政策设计为 核心 ④公共管理不同于政府管理，他是与私营部门，非营利性部门和个人相互合作的 一种模式 ⑤公共管理强调价值调和与责任 6、公共管理与私人管理的区别 ①管理目标不同：公共利益和私人利益 ②管理权威不同：政治权威和经济权威 ③管理理性不同：多元理性和经济理性 ④权力制约不同：制衡性和自主性 ⑤调控机制不同：政府机制和市场机制 7、公共管理的公共性 ①公共管理主体的公共性：国家政府，公共组织共同构成的公共管理的主体 ②公共管理价值观的公共性：体现平等，公平，正义，民主 ③公共管理手段的公共性：公共权力的公共性所决定 ④公共管理对象及目标的公共性：国家，政府和社会的公共事务 8、公共管理的服务性原则 ①回应性公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不 得无故拖延或没有下文，必要的时候应当定期主动的向公民征询意见，解释政策和回答问题。 ②公正透明公共部门的透明程度直接关系到公共决策的科学化和民主化，关系到公民 参与的广泛性与有效性，关系到公民对公共管理者的有效监督。 ③高效便民要求在单位时间内以尽可能少的投入来获得尽可能好的社会效果，要求所 获得的绩效符合社会公众的多样化的需求，给社会带来有益的影响和更多的福利。 ④责任在公民提出直接的诉求时积极的有所作为，没有直接提出诉求的时候，也要主 动有所作为，创造性的履行对公民承担的各种责任。 ⑤以人为本不再是管制文化而是一切从公众出发追求顾客满意的公共服务文化。 9、公共行政学的局限性 ①理论框架的局限：由政治性和管理学构成，应该将政策分析，社会学，尤其是经济学 纳入其中。
公共管理学笔记 导论公共管理学的视野 一公共管理及其相关概念 1. 公共管理与公共行政 公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。 公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任 2. 公共部门与公共物品 公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。 公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理与私人管理 公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面： 一、公共管理与私人管理的使命不同。 二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。 4. 治理与善治 治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。 善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。 二公共管理学范式的兴起 该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评 无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形
公共管理学陈振明考研笔记
《公共管理学》陈振明考研笔记
公共管理学 公共行政:是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动,行政官员或行政 人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制订的政策和法律,关注的焦点 是过程、程序以及办公室的管理。 公共管理:是公共组织提供公共物品和服务的活动,它主要关注的不是过程, 程序和遵照别人的指示办事以及内部取向,而更多的是关注结果和对结果的获得 负个人责任。 公共部门:是公共事务的管理者和公共物品的提供者。 广义的公共部门包括政府机构,公用事业,公共事业,非政府公共机构等部门 以及各种不同组织的公共层面; 狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门,是最 纯粹的公共部门。 公共物品:指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性、收费困难等特 征的物品,具有规模效益大、初始投资量大的特点,政府是提供此类物品的最佳方 式。 公共物品:指那种能够同时供许多人享用的物品,并且供给它的成本与享用 它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。 治理:泛指任何一种活动的协调方式,有最小国家的治理,公司治理,新公共 管理,善治,社会——控制系统及自组织网络六种用法。 途径:来自于公共政策学院,以政策研究为方向,重视定量分析方法,尤其是 经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。 途径:强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的 研究中,并仍关注组织结构与过程。 行政国家:指 19 世纪末 20 世纪初,与垄断的进程相一致,尤其是第二次世界 大战以后,在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中, 行政权力和活动扩张,具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判 决效力相当的行政裁决权,大量直接管理和介入国家社会事务,从而起到最活跃 和最强有力国家作用的一种国家现象。 公共管理学:是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科,可以将它界 定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程 及其规律的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物 品。或者说公共管理学一门研究公共组织(主要是政府)如何有效地提供公共物品 的学问。
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2015年北邮行管考研参考书（官方版） 615 公共管理理论 《公共管理学》（修订版），张成福、党秀云，中国人民大学出版社，2007年1月版（为主）； 《公共管理导论》，欧文·休斯，中国人民大学出版社（第三版）。 819公共管理专业综合 《行政管理学》（第四版），夏书章主编，高等教育出版社、中山大学出版社，2008年版； 《社会学概论新修》（精编版），郑航生，中国人民大学出版社，2009年版（为主）； 北邮参考书复习特点解析： 夏书章的《行政管理学》框架非常明晰第一遍背诵的时候列出整体框架笔记 《社会学》关注重点概念的定义重点理论的内容 张成福的《公共管理》条目较多我认为公共政策是重点一定要熟练背诵可能有些问题会混淆注重重点概念的区分 休斯的《公共管理导论》在近两年的比重越来越大可能因为翻译的问题或者外国人思路的不同
以下由育明教育考研考博辅导中心提供 张成福、党秀云-公共管理学考研笔记 第一章公共管理导论 一．公共管理的含义: 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。 二．公共管理的性质：（育明教育注：了解） （１）承认政府部门治理的正当性； （２）强调政府对社会治理的主要责任； （３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值； （５）强调政府绩效的重要性； （６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； （７）以公共的福祉和公共利益为目标； （８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。 三. 公共管理的研究途径：（育明教育注：重点） 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 （一）P途径下的公共管理： 1.背景：P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共 行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。 2.含义：即以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。认为，公共管理必须与公共政 策的形成与制定密切相关。 3.性质： 1）P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。 2）以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向； 3）研究方法上，大多采用个案研究法。 4.公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： １) 视公共管理为政策分析互补之物； ２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； ３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
公共管理系列教材：公共管理学篇一：公共管理系列教材 公共管理系列教材（14本）：公共管理学 党秀云 出版社：中国人民大学出版社 西方公共行政管理理论精要 丁煌 出版社：中国人民大学出版社 公共部门战略管理 陈振明 出版社：人民大学公共管理伦理学 张康之 出版社：中国人民大学出版社 公共危机管理 王宏伟编著 出版社：人民大学 公共部门绩效评估 卓越主编 出版社：人民大学 公共项目管理与评估 朱彬齐中英朱彬齐中英 出版社：武汉出版社,科学出版社
公共政策与经济分析 张昕 出版社：中国人民大学出版社 行政法学概论 胡锦光 出版社：中国人民大学出版社公共部门人力资源管理及案例教程陈天祥编著 出版社：人民大学 公共政策分析 陈振明 出版社：中国人民大学出版社 公共冲突管理常健等公共行政导论（第五版）[美]杰伊·M·沙夫里茨公共部门经济学（修订版）高培勇崔军编著 公共部门战略管理 公共管理伦理学 公共部门人力资源管理及案例教程 行政法学概论 篇二：公共管理学课程教材及阅读书目 公共管理学课程教材及阅读书目 篇三：经典教案系列公共管理学 .公共管理学
读书笔记 书名：《公共行政的精神》 乔治·弗雷德里克森（美） 第一部分：关于本书 本书从公共行政的本源——“公共性”谈起，对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。 特别需要强调的是，作者在本书最后提出的公共行政八原则，值得每一位研究公共行政的专家、学者以及对公共行政感兴趣的读者加以研读与思考。第二部分：关于作者乔治·弗雷德里克森1987年起出任堪萨斯大学埃德温·斯滕尼特聘教授之职，此前，就任切尼和斯波卡尼的东华盛顿大学校长十年，同时任密苏里在学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。他曾经在马里兰在学、南加州大学、锡拉兵兹大学、北卡罗来纳大学任教。 弗雷德里克森是《公共行政理论与研究》杂志的主编，曾任美国行政学会会长。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖。
陈振明公共管理学考研笔记 导论公共管理学的视野 公共管理学：对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究。或对公共组织如何有效的提供公共物品的研究。主要部分和核心是对政府管理活动的研究。 一、公共管理及其相关概念 公共：表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。 行政：处理事务、指导或监督执行、运用或引导。本质上包含为……服务的含义；管理：通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。意味着控制或获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。 公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中是执行由别人（政治家）制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，以内部定向关心机构和人员及办公室的管理（传统公共行政学及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。 公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事及内部取向，更多关注的是结果（以最低成本取得目标）和对结果的获得负个人责任。 2、“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系：（1）所有组织管理都包含合作团体的活动； （2）所有大型组织都必须履行一般的管理职能（计划、组织、人事、预算等）。 B、差别： （1）使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。没有更多有效运作的诱因。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。私人组织中，权威和责任划分比较清楚；公共部门对政治控制的要求，对一致性和协调性的寻求导致了责任机制的扩散，加深并复杂化了公共决策的过程。 （4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。 （5）公共管理有明显的政治性和公共性。与私部门管理不同，公共管理包括广泛复杂的政府活动，公共管理也在政治环境中运作。 3、“公共部门”与“公共物品”概念 （1）公共部门（主要是政府）是公共事务的管理者和公共物品的提供者。 广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
第一章绪论 【关键术语】 公共管理 行政管理 行政学 非政府组织 公共物品 研究范式 市场失灵 凯恩斯主义 政府失灵 1.1 公共管理的基本概念 1.1.1 公共管理的内涵 公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。 1.1.2 公共管理的主体 西方国家公共组织构成vs.中国公共组织的构成 公共组织的特性：公共性、非营利性、合法性、组织性、服务性 1.1.3 公共管理的对象 1．公共物品及其分类2．公共组织提供公共物品的必然性3．公共组织成为公共管理对象的必然 1.1.4 公共管理的特点 1．公共管理与企业管理比较的不同特点 管理目标不同；管理手段不同；管理结果的衡量标准不同 2．公共管理与行政管理比较的不同特点 管理理念不同；管理主体不同；与外部环境关系不同；管理方法不同；管理目的不同 1.2 公共管理学的产生与发展 1.2.1 公共行政学的诞生 1．公共行政学诞生的背景 2．公共行政学的传统范式 1.2.2 传统公共行政学遇到的批评与转变 1．传统范式受到批评的社会原因
2．公共行政理论的发展 1.2.3 公共管理学的新框架 1．公共管理学形成的历史条件 2．公共管理学的理论框架 1.3 中国公共管理学的传播与发展 1.3.1 新中国领导人的行政管理思想 1．毛泽东的行政管理思想 2．邓小平的行政管理思想 3．新的中央领导集体的行政管理思想 1.3.2 从行政管理学到公共管理学的发展 1．行政管理学的恢复与发展 2．公共管理学研究范围 3．公共管理研究队伍的扩大 1.3.3 建设中国特色的公共管理学 1．中国的国情特点 2．当前的学科建设的特点 1.4 公共管理学的研究意义与方法 1.4.1 公共管理学的研究意义 1．是深化政府管理体制改革的需要 2．是促进社会协调进步发展的需要 3．是建设有中国特色社会主义的需要 4．有助于提高我们的管理素质和能力 1.4.2 公共管理学的研究方法 1．案例分析法 2．比较分析法 3．实践抽象法 4．实体分析法 第一章练习与思考题 1．如何理解公共管理的含义？ 2．公共管理与行政管理有什么不同？ 3．如何理解公共管理运动兴起的时代背景？ 4．如何认识公共管理运动的现实意义？ 5．公共管理范式转换的现实依据是什么？ 6．为什么说要建设中国特色的公共管理学？
公共管理学笔记 第一章 公共管理导论 1.1公共管理的意义 公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索，即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的、更能体现和实现民主社会基本价值的、不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。 公共管理的性质： 1.公共管理承认政府部门治理的正当性； 2.公共管理强调政府对社会治理的主要责任； 3.公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负； 4.公共管理强调多元价值； 5.公共管理强调政府绩效的重要性； 6.公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； 7.公共管理以公共福祉和公共利益为目标； 8.公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。. 1.2公共管理学的发展与研究途径 公共管理之发展 公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学
者古利克为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的《富尔顿报告》中，同样表达了强化政府表达能力的观点。 严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70—80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。 1.公共管理发展的时代背景 从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，依照行政学家亨利的观点，经历了不同时期的典范变迁。 第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）。行政学者有古德诺1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而，行政是国家意志的执行。行政学着怀特于1926年亦主张政治不要干预行政，行政管理系科学的问题，应为出价值中立，而以追求经济和效率为目标。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。 第二阶段：行政原则（1927—1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。 第三阶段：公共行政即政治学。第二次世界大战后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。这时期的公共行政具有亲爱昂列的规范取向。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。 第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政
公共管理学 第一讲公共管理学概论 问题： 1.公共管理与私营部门管理之间的区别。 2.公共管理学对传统行政学的突破。 3.公共管理学产生的时代条件。 4.公共管理学的内涵。 5.公共管理学在中国发展中的地位。 一、公共管理学的内涵。 (一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。 “公共物品”是属于大众所有的物品。 “公共物品”的特性： 1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。 2）非排他性。是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。 “公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。 (二)管理。是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段 对管理的客体加以调节控制的过程。 公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进 社会公众利益的职能活动。 公共管理有五个内涵。 1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。 2)公共管理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系； b.公共事物管理的受益对象是社会公众。 3)公共管理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。 4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作 绩效不能简单以利润或效率作为标准。 5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 二、公共管理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于管理。b.政府管理。 处理公共事物，提供公共产品和服务。包括行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组 织管理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。 公共管理学。是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。 三、公共管理学的特点。 1.公共管理学是一个整合的概念。延续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业管理方面 的内容。 2.公共管理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的管理手段和方法运用于公部门。 3.公理管理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。 4.公共管理并不等于政府管理，而是意味着一种新的治理方式。 5.公共管理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。” 6.公共管理关注和重视的是政府的改革与再造。建立服务型政府，比如电子，生态，高效及法 制等。
公共管理学 王乐夫 蔡立辉
公共管理学 王乐夫蔡立辉主编 第1章导论 1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法 本章教学目的 本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。 通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。 本章学习的重点问题 ?公共行政与公共管理的关系 ?公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 ?公共管理学的研究途径与方法 ?公共管理学的学科特征 1.1 公共管理学概述 1.1.1 公共管理的含义 1.西方学者关于公共管理概念的界定 在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含义 在西方国家，公共管理是公共行政（public administration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及?°新公共管理?±运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。 在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据
浅读《改革政府》 吴昀 (管理学院公管专业，学号：L16301144) 有幸拜读美国行政学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒的著作《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，两位学者深入考察美国政府改革实践，写出了《改革政府》一书，提出这样的主张：“不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果。”他们描绘出一幅“具有企业家精神的政府”的蓝图。 百度搜索上对两位学者的介绍是：戴维·奥斯本是美国前总统克林顿的重要咨询机构“进步政策研究所”的成员，写过著名的《民主的实验室》一书，长期致力于有效政府的建设与宣传。特德·盖布勒曾是美国加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理，亲自主持、参与过这两个城市政府的改革，具有企业家精神的政府思想既是他参与改革实践的现身说法，也是他对政府改革的一种理性探索与总结。 特德·盖布勒曾经是美国加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理并且亲自主持、参与过这两个城市政府的改革，这些经验与戴维·奥斯本的理论知识相结合终于产生了一个新的理论突破点——一种不同于传统行政模式的政府改革，即建立以市场为导向的顾客驱动型政府组织模式，强调运用企业化的管理主义模式改革政府运作方式，最终建成“企业化政府”。克林顿上台后的美国“重塑政府”运动更进一步反映出该理论的重大现实意义。理论来源于实践，并更好的指导实践，新公共管理运动就是最好的例证。 具有企业家精神的政府思想在以美国为代表的西方国家兴起，并不是偶然的，而是有其特定的经济、政治、社会背景。戴维·奥斯本与特德·盖布勒将具有企业家精神的政府包含的内容概括为10个方面： 1．起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。 2．社区拥有的政府：授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转
第一章导论 【公共管理】：是以政府为核心的公共部门为了实现社会公共利益，提升公共部门绩效和公共品质量以应对不断高涨的公众需求和期望，而加强治理结构的一系列决策制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动。它注重结果及管理者的个人责任。 【公共管理学】：就是综合地运用经济学、管理学、政治学、行政学、伦理学、法学等学科知识来研究公共部门管理目标、流程、方式及其规律性的科学，它试图为公共部门管理提供更有效的方法。简言之，公共管理学是研究公共部门（核心是政府部门）如何更有效地提供公共品以满足社会公共利益的学问。 【公共行政与公共管理的区别】 主体不同、目标不同、后者欲取代前者。 【公共管理学学科基础】 一、经济学理论：公共选择理论、委托—代理人理论、信息不对称理论、交易费用理论。 二、工商管理学理论。 三、政治学和行政学理论。 第二章公共管理的一般性质 【传统行政模式（官僚制）】：指的是西方国家在20世纪20、30年代初形成的公共行政学所倡导的政府行政部门管理模式，其思想基础是德国社会学家马克斯.韦伯的官僚制理论和美国学者伍德罗.威尔逊的政治—行政二分法理念，以及私人部门的管理理论。 【传统行政模式的特征和弊端】（6大特征，5大弊端） 特征： 1，分工以形成专门的公职管理； 2，公职等级制和权力等级化； 3，管辖权有明确的规定且严格执行既定规则； 4，现代公职管理建立在书面文件——档案的基础上； 5，根据能力、专长及表现出来的业绩决定升迁； 6，公职管理遵循一般条例，它们是稳定、全面、可以学习的。 弊端： 1，官僚制的人事制度僵化、形式主义，导致该体系效率低下； 2，官僚制的消极控制形式着力于避免犯错而不是提高效率； 3，官僚制僵化的组织形式、不透明的行事方式违背民主精神； 4，官僚制有一种不受责任机制约束的趋势，并企图对市场和个人实施全面的控制； 5，官僚制强调的政治与行政相分离在现实中不可能做到。 【公共管理与私人管理的不同】（6大不同点） 管理的主体、对象、目标、方式、环境、权力不同。
一概念 l 公共行政与公共管理（p3)★★ 公共行政(public administration)l描政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，这种活动中主要是执行政策和法律，其关注的焦点是过程和程序以及将政策转变为实际的行动。 公共管理(puhlic management)指公共组织提供公共产品和服务的活动，它关注的不是过程、程序、和遵照指示办事，更多地关注结果。在很大群度上这是企业精神在公共领域的体现。 可见，二者的区别主要体现在：l主体不同：2．关注点不同。 2．公共物品(P6)★ 与私人物品相对应，指那些具有消赞的非竞争性、非排他性、自然垄断性以及收费困难等外部性特征的物品。根据不同的角度可以划分为纯公共物品和准公共物品，硬公共物品和软公共物品，全国性公共物品和地方性公共物品， 3行政国家(P24)★ 是指19世纪末20世纪初．与垄断的进程相一致，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力体系中出现的，行政权力扩张的现象，并成为一种普遍的国家现象。主要体现在行政立法和行政司法。 二简答 1 区别公共管理与私人管理(P4)★★★ 公共管理( public management)指公兆组织提供公共产品和服务的活动。他与私人管理 的主要区别在于： 第一，使命不同。前者追求公基服务和公共利益，后者追求私人营利。第二，相比之下，公共管理的效率意识不强。公共管理资金来源为财政划拨而且运作 过程缺乏竞争。
第三，相比之下，公共管理尤其政府管理更强调责任。公共部门不象私人部门的权力 责任划分那么清楚。 第四，就人事管理而言，公共管理的人事管理系统更复杂更严格。公共部门的公务员 绩效评估标准更复杂，雇佣和解雇也更困难。 第五，相比之下，公共管理具有明显的政治性和公共性。公共管理包括广泛而复杂的 政治活动。 2简述市场经济条件下政府公共管理的特点( P25-28)★★ 市场经济下的公托管理与其他体制下（如计划经济）相比有一系列特点，主要体现在： 第一，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度、方式不同。（纵向 分析）表现在：1自由放任时期……2垄断时期_3滞胀时期…… 第二，由于经济发展水平、政治文化和历史传统的不同，各市场经济国家的公共管理模 式也不同。（横向分析）表现在：1英美模式…2欧洲菜茵模式_3东Ⅱ政府主导模式…… （注释：以上省略部分要求孝生用自己语言阐述，以下同） 三论述 1论述21世纪我国政府公共管理所面临的挑战( P29-34)★★政府公共管理指行政机关提供公共产品和服务的活动。我国在进入21世纪后，随着改 革的推进和体制的转轨；正在面临着来自内部和外部的严峻挑战，具体而言：
育明教育 【温馨提示】 现在很多小机构虚假宣传，育明教育咨询部建议考生一定要实地考察，并一定要查看其营业执照，或者登录工商局网站查看企业信息。 目前，众多小机构经常会非常不负责任的给考生推荐北大、清华、北外等名校，希望广大考生在选择院校和专业的时候，一定要慎重、最好是咨询有丰富经验的考研咨询师！ 公共管理学 (第二版) 陈振明主编 参考书： 张成福《公共管理学》中国人民大学出版社 张国庆《公共行政学》北京大学出版社 【复习方法和复习规划】 对于考研专业课的复习，育明教育咨询师建议大家可以采取以下建议： （一）记忆方法
1.快速、反复、多次 根据育明教育咨询师多年辅导经验总结，绝大多数学员在考研复习的时候经常犯的几个错误有以下几个方面： 第一，看书速度比较慢，期望看一遍书就能够把考点记住。不单是复习专业课，很多考生在看英语单词的时候也经常犯这样子的错误。 第二，背诵的时候缺乏复习和巩固。只知道一本书一本书的背诵，结果往往背完之后很快就忘记了。 综上两个问题，育明教育咨询师希望大家一定要养成“快速、反复、多次”记忆的好习惯。 2.重点突出，主次分明 不是考研专业课和考研政治的每个知识点都考，毋庸置疑，考试是有侧重点的。凡是企图一个字不差的记住和背诵下来的想法都是错误的。考研复习必须主次分明，重难点突出。 在考研过程中，20%的知识点会带来80%的分数，希望大家在考研复习的时候必须有所取舍。 3.框架入手，由粗到细 对于一本书，大家首选要明确它的知识框架，然后再慢慢细化。这样比较有利于大家快速的建立起知识架构。 （二）复习规划 第一阶段（-8月末）：确定参考书，明确考点。 每年9月份之前，考生务必确定好报考院校专业，考研参考书和必须的一些资料。最近北大、人大等名校慢慢的不再公布参考书，这就更需要考生一定要收集到最权威、最详细的考研信息。在确定了参考书之后，大家在暑假期间要明确每本书的考试重点，为接下来的背诵奠定基础。 第二阶段（9-11月末）：背诵记忆 根据育明教育咨询师分析，当前中国考研还处于低层次，尤其是专业课的考察，主要还是考察考生的记忆力和理解力，大部分的考题还是需要背诵和记忆，灵活运用的考题并不多。 第三阶段（12月-考研）：掌握答题技巧，模拟考试 这个环节很少有考生做到，但是育明教育咨询师建议大家，最后一个阶段务必多做几套模拟题，而且务必要全真的模拟考试。育明教育咨询师建议大家可以仿照高考去制定复习规划。
第一讲公共管理科学与科学公共管理——什么是公共管理学 一、公共管理的基本概念 （一）什么是管理 “管理”在字面上的涵义：管辖和处理 张立荣教授认为，公共管理学中管理指在一定的社会制度等外部环境中,一个组织为了实现预期的目标,由管理者对组织内部的各种资源进行决策、组织和控制,促进其相互协调,以取得最大效益的动态过程。 （二）什么是公共管理 西方学者在“管理”之前加上“公共”的意义在于： 第一，强调公共管理与私人管理的区别 第二，强调公共管理主体的多元化 第三，强调公共管理主体所担负的社会责任和义务 第四，强调公共管理活动的公共参与性 第五，强调公共管理活动的公开性 二、公共管理学的定义及其要点 三种有代表性的观点： （１)公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动,目的是提供与公共管理相关的知识与方法——知识学陈振明 (2）公共管理学是一门新兴的学科与学派,旨在帮助公共管理者获取解决公共问题,处理公共事务所需要的知识、技能与策略——技能说张成福 (3)公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多种理论和方法，研究公共管理实践的学科 ——实践说张康之 上述定义包括7个要点: 第一，公共管理的核心主体,是政府部门。 第二，公共管理的客体,是社会公共事务。 第三，公共管理的根本原则,是依法管理。 第四，公共管理的方向和手段,具有多样性。 第五，公共管理的内在要求，在于提高管理的效率和效益,实现高效化。 第六，公共管理的最终目的在于实现公共利益。 第七，公共管理已经的实质,在于揭示公共管理活动的客观运行规律。 三、西方公共管理学的产生及发展 （一）西方公共管理学的产生背景 公共管理学产生于2０世纪70、８０年代的西方国家 公共管理学产生的学科背景：它是在突破传统的公共行政学的局限的基础上建立起来的。 公共管理的发展历程： 第一阶段:形成阶段(19世纪末—20世纪30年代） 代表性理论：古德诺的政治与行政两分法及韦伯的科层制 第二阶段:成熟阶段(20世纪30年代—20世纪60年代) 代表性理论： 第三阶段：科学化阶段（2０世纪60年代—70年代）
黎民公共管理学考研笔记 第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的在依据 公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。 ①早期人类社会：19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。 ②与群体需求相关的（个体需求相关的）事务、产品、部门、领域，称为公共事务、公共产品、公共部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。 对公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最大化为出发点和归宿的部门； 管理对象：即公共事务体现社会成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面——国防、治安、社会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。 管理过程：公共管理涉及公共权力的占有和使用，因此公共管理的合法性规性特别重要。 一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标： 1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在的），是二者最重要的区别。 2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。 （二）垄断强制性与自由竞争性 1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失； 2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某围唯一权威中心，需使用强制力规私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性； 3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。 （三）制衡性与自主性 1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。 2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。
《公共管理导论》欧文.休斯 第一章：改革的时代 1.1导言 1、传统的公共行政学原理： 1 ）政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织2）政府一旦介入到某一政策领域内， 它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者3）政治与行政能够相分离 4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任 何政治领导人服务的职业官僚 2、新公共管理具有以下一些主要观点 1）注重管理而不是政策2）注重绩效评估和效率3）将公共官僚制组织划分为一些在用户 付费的基础上相互协调的机构4）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争5）削减成本6）具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格 3、企业型政府的十条原则（奥斯本、盖博勒） 1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争2）他们授权各公民，将控制权从官僚制 组织转移到社区中3）关注结果而不是投入4）以目标而不是规则和规定为导向5）把服务对象界定为顾客并赋予其选择权6）致力于赚钱而不仅仅是花钱7）实行分析，引入参与 管理8）采用市场机制而不是官僚机制9）不仅重视提供公共服务，而且极力所有部门， 为解决其社区文体付诸行动 4、新公共管理管理主义企业型政府 1.2行政与管理 亠行政：服从指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定 亠管理：1）取得某些结果（有效率的）2）取得这些结果的管理者的个人责任 1.3公共部门的研究 公共管理：注重战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标 1.4变革的紧迫问题 1、对公共部门的抨击：规模、范围和方法 2、经济理论的变革 1）公共选择理论：将微观经济学运用于政治与社会领域的经济思想的一个分支。主要假设是以完全理性为基础，断定“最好的”结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应 减少，允许竞争和选择。公共选择理论试着从研究官僚和政客的角度上探索政府带来的影响，并且假
补充复习材料： 公共管理学原理 第一章导论，公共管理学的视野 一、“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。 B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 （4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。 二、公共物品的特性：公共物品是与私人物品相对应的概念，消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。 三、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别 （1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。 （2）公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学基础上，公—不同学科。 （3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。 （4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。。。。。 （5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。 （6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。 四、21世纪我国公管面临的挑战 1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战 A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。 （1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。 B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。 2，入世对我国政府管理提出的挑战。（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。 （２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。 （3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。 第二章、公共组织理论 一、公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。 二、公共组织的构成要素▲：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权 责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。 三、公共组织的类型▲ 根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督），大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。 （2）按公共权力标准分类。 A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。 如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。 B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性在一定程度上是可对抗的，当事人