生态文明制度建设背景下的森林可持续经营：研究与展望-论文

第８卷第２期　２０１４年４月　中南林业科技大学学报（社会科学版）　

ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＣＥＮＴＲＡＬ　ＳＯＵＴＨ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＦＯＲＥＳＴＲＹ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　、ｂＩ＿８　Ｎｏ．２　

Ａｐｒ．２０１４　

生态文明制度建设背景下的森林可持续经营：　研究与展望　

周训芳，张莎　（中南林业科技大学政法学院，湖南长沙４１０００４）　［摘　要］森林经营制度是（（森林法》的基础性制度，而森林可持续经营的制度化则是生态文明制度建设的重　要内容　在　森林法　修改中，森林经营理念、森林分类经营、森林采伐限额、森林经营方案编制与森林生态补偿　等问题成为关注焦点。从建设“美丽中国”的时代要求来看，森林可持续经营是谱写“美丽中国”的森林篇章，其　制度设计应当服从生态文明制度的整体设计。因此，实现森林的可持续经营，应当成为　森林法　修改的基本任务之一　［关键词］森林可持续经营；生态丈明制度建设；森林经营法律制度；　森林法　修改　［中图分类号］Ｄ９２２．６　［文献标志码］Ａ　［文章编号］１６７３．９２７２（２０１４）０２—００４４．０４　

我国现行《森林法》制定于３０年前的１９８４年，　虽然经过了１９９８年、２００９年两次修正，但变动不大，　未能从整体上确立森林可持续经营的立法理念。《森林　法》未能将森林经营置于林业建设的基础性地位，有关　森林经营的制度设计当中，缺乏森林可持续经营的整体　思维，因而难以切实提高森林生态系统服务功能的整体　质量，满足“美丽中国”建设的实际需要。如何从生态　文明制度建设的高度，健全森林经营法律制度体系以确　保森林可持续经营的实现，已经成为政府和学界共同关　注的焦点。从建设“美丽中国”的时代要求来看，森林　可持续经营的制度建设应当服从生态文明制度建设的整　体设计，谱写好“美丽中国”的森林篇章。　一、我国森林经营法律制度的热点问题　近年来，学者们从林学、经济学、管理学、生物学、　法学等多学科角度对森林经营问题展开了广泛研究。　我国的森林经营法律制度研究是与２０世纪８０年代　《森林法》的颁布同步进行的。自２００１年起，研究　领域从《森林法》、《森林法实施条例》及相关法　规的具体规定，拓展到了森林经营管理的规范和实　践。随着集体林权改革的推进，产权归属、采伐限额、　经营管理、生态补偿、税费制度成为了关注重点，　并出现了对森林经营法律制度的整体论述，推动了　森林经营法律制度的研究高潮。森林经营法律制度　的相关理论研究，开始引导理论、政策、立法与实　践的良性互动。党的十八大、十八届三中全会以后，　理论研究的重点开始转向生态文明制度建设。　（一）森林分类经营　建立在《森林法》五大林种划分基础上的森林分　类经营制度，将森林分为生态公益林和商品林两大　类，对不同类型适用不同的经营目标和管理技术等。　对于森林分类经营制度，不少学者持基本肯定的态　度，提出其细微不足之处主要在于“缺乏法律依据，　公益林认证存在立法空白”［１】，也有实践工作者论及　“政策不完善，管理体制不健全，林农生活水平与　公益林建设之间矛盾突出”的问题［２］。谢剑斌在其研　究中批评“这种分类方法存在纯自然性、静态性和　微观性等弊端，特别是没有涉及到管理体制、资金　来源等社会经济问题，造成与森林经营管理和资源　林政管理体制严重脱节”ｆ３】，一语道破实际管理难题　的根本成因。森林分类后的定向经营管理是否有违　森林生态系统多功能和整体性原理，以及如何兼顾，　迄今未有学者的详细论述，而这恰恰是关乎森林经　营法律制度的生命力的一个重要问题。　（二）森林采伐限额　采伐限额制度无疑是我国商品林经营管理制度　的重要组成部分，直接关系到营林主体的收益权的　实现。对我国《森林法》规定的采伐限额制度，学　术界的主要讨论集中在制度的存废或者改良。有学　者认为，采伐限额制度是保护森林资源的必要手段，　支持“推进私有林审批制度，实施林木采伐限额审　批许可和申报备案制度”【４Ｊ；也有学者认为，应当“因　地制宜，逐渐开放采伐限额管理”『５】，“适当放宽采　伐限制，确立林木所有权人采伐申报制度”ｌ６】；还有　学者指出，这项制度如不改革，“必然阻碍林业生　产力发展，森林经营主体的收益权无法保障，林权　制度改革的成果难以持续”【＿　。还有学者建议取消采　

【收稿日期】２０１４—０３—０４　［基金项目】国家社会科学基金项目：　“美丽中国视域下的森林法创新研究”（编号：１３ＢＦＸＩ３４）；国家林业局经济发展研究中心委　托项目：“森林经营法律问题研究”（编号：２０１２—０９—２８）。　［作者简介］周训芳（１９６５．），男，湖南沅江人，中南林业科技大学政法学院教授，博士生导师，研究方向：环境与资源保护法学、　林业法学。　伐限额管理制度［８］。学者们在采伐限额问题上的激烈　交锋，很大程度上说明，人们对于该项制度是否会制　约林业经济发展、架空林业物权权能、吞噬集体林权　改革成果，认识上还存在很多疑问。如何通过合理的　制度设计衡平生态公共利益与林权权利人的经济利　益？这是采伐限额制度实践中不可回避的现实问题，　也是我国《森林法》制度创新的一个重要方向。　（三）森林生态补偿　对于生态补偿制度的必要性，学界已达成共识。　从现有文献来看，学者们多专注于生态补偿机制的　路径研究，虽具体方案各异，但基本目的一致。其　研讨思路多为从分析现状出发，提出补偿来源、补　偿标准、补偿对象和补偿方式的优化建议。我国现　行生态效益补偿制度一直存在补偿对象和范围狭窄，　补偿资金来源单一，以及补偿标准僵化且偏低的问　题，致使该制度没有取得良好的实施效果，甚至一　定程度上挫伤了林权主体的营林积极性。针对这一　问题，有学者设计了一个包括资金来源、补偿途径　及实施方案在内的制度框架，倡导在《森林法》中　确立绿色ＧＤＰ的法律地位、建立综合协调管理机制，　并规定效益监测、计量等技术性规范　】。还有学者建　议我国借鉴国外的做法实施更灵活的补偿标准，调　整补偿对象的范围，拓宽补偿渠道，实现补偿主体　的多元化，确立受益者承担原则［１们。生态补偿制度　重在补偿，无论林权主体和林种分类如何，森林本　身产生的生态效益都是毋庸簧疑的。因此，补偿的　范围不能仅限于特定林种林区。从我国目前的制度　建构来看，市场机制尚未健全。整齐划一的补偿标　准固然优于标准缺失，但存在灵活性不足、不能适　应现实变化和区域差别等缺点。如何引进市场机制，　拓展补偿资金的来源，摆脱旧家财政支持不足的困　境，将会成为日后研究的重点。　（四）森林经营方案编制　森林经营方案的编制，需要把握系统整体性、　生态可持续性、公益性、经济合理性、谨慎性等原则，　由森林经营主体、林业行政管理部门和专业技术人　员三方合作制定［１”。在森林经营方案编制中加强公　众参与，提升森林经营方案的可操作性，并严格监　督方案的执行，已成为学界共识。科学合理编制的　森林经营方案可以协调各方利益，缓和采伐管理中　可能产生的冲突，并在最大限度上均衡经济效益与　生态效益。因此，践行利益相关者参与原则，是提　高森林经营方案有效性的根本保障。　从生态文明建设和“美丽中国”建设的实际需　要来看，　《森林法》总则中应当确立森林可持续经　营的指导思想，规定森林经营制度的基础性地位。　森林经营的基本制度应当在《森林法》中列出专章　进行集中规定，其具体内容应当包括森林经营规划　的分级、审批与信息公开制度，公益林和商品林分　类经营制度，森林经营方案的分类、编制、审批与　实施监督制度，森林经营技术标准的制定、效力与　实施监督制度等。另外，　《森林法》的其他章节中　还要有配套的森林经营补贴措施、森林经营专业技　术资质认定措施、行政处罚措施等［１　。　二、国外森林经营制度建设的主要经验　在森林经营制度建设方面，美国、日本、德国　等积累了较为丰富的经验，成为了我国森林经营制　度建设的主要借鉴对象。　（一）美国　作为占全球林产品产量２５％的林业强国，美国　的森林经营不仅实现经济增长目标，同时也产生了　较好的生态效益。可以说，美国的森林经营制度很　有参考价值。　美国是生态系统经营模式的典型代表，在生态　系统管理理念指导下解决森林管理的复杂性和不同管　理目标之间存在的矛盾［１３１　０美国的这种森林经营模　式由法律法规、行政管理、经济政策及科技政策所支　持，并有从联邦到各州系统的四个层次的林业管理机　构来执行。林业产权制度是美国林业产业的核心支撑。　美国私有林面积远远超过国有林，私有林经营主体在　遵守林业法律的范围内享有充分的自主经营权。国有　林由政府部门管理，但也大多通过市场竞争机制来确　定立木价格并完成采伐『１钔。“公司＋基地＋私有林场”　的产业化经营模式是美国森林经营的主要形式　，　可带来稳定的高效率与高收益。同时，政府通过对国　有林的严格管控确保生态安全。国内学者主张借鉴学　习美国森林经营管理经验，同时也指出美国小林主私　有产权制度成为林业集约化经营的一大困难。　（二）日本　日本在成功克服本国人多地少、国土资源不足　等固有缺陷的基础上，使国土森林覆盖率达到近　７０％，成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。　日本森林经营的一个鲜明特色是林业合作组织　的成熟。日本的林业合作组织既是经济合作组织，又　具有公益法人性质，这种双重属性使其区别于行业协　会，促进了日本森林经营的规模化、集约化和规范化。　我国也存在林业合作组织，但在森林经营活动中远未　发挥预期作用，林农对参与林业合作组织的积极性不　高。有学者从日本经验出发，提出从两方面加快我国　林合组织建设，一是“从外部环境方面为林合组织的　发展创造条件”，二是从内部管理制度方面加强和完　善对林业合作组织的规范化管理【ｌ　。还有学者建议　我国仿效日本明确林合组织的公益性质，构建高效管　理体制，稳定林业从业人员队伍ｆ１　７１。　除此之外，日本国有林的高效经营模式以及在　国家生态安全上取得的显著成效也引起了我国学者　的重视。有学者提出，我国应当学习日本经验，制　定长期严谨的国有林经营规划【１　，充分发挥国有林　

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