论建设用地与农业用地的协调发展

５４　２０１５．６　南方农机　农业与工程　
论建设用地与农业用地的协调发展　
肖晓芳　
（广西工学院，广西柳州５４５００６）　

摘要：随着我国公共基础设施建设和工业与民用建筑设施的建设，越来越多的农林耕地被占用。只有合理规划，顶层设计，从　
整体到局部把握才能使建设用地开发和农林耕地协调发展，才能守住我国土地保护制度中的１８亿亩耕地红线。　
关键词：耕地红线；可持续发展　
中图分类号：Ｆ３０１．２１　文献标识码；Ａ　文章编码：１６７２—３８７２（２０１５）０６—００５４－０２　

我国人口１４亿，虽然陆地面积有９６０万平方公里，　
但农业用地占全国土地总面积的比率不足５９％，而美国　
高达７７％，印度达７５％，日本、西欧各国超过了８０％。与　
此同时，随着工业与民用建筑用地的扩张，耕地面积、　
农林用地面积继续不断缩减。解决建设用地与农林耕地　之间的矛盾成为迫在眉睫的问题。国土资源部曾经表　示，ｌ８亿亩耕地不仅是“底线”，更是“红线”，谁都不　能碰。　１　当前用地形势分析　农业用地又称农用地。指直接或间接为农业生产所　利用的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水　利设施用地和其他一切农业生产性建筑物占用的土地　等。　根据第二次全国土地调查，截至２０１２年底，全国　共有农用地６４６４６．５６万公顷，其中耕地１３５１５．８５万公　顷、林地２５３３９．６９万公顷、牧草地２１９５６．５３万公顷：　建设用地３６９０．７０万公顷，其中城镇村及旷工用地　３０１９．９２万公顷。耕地面积占农用地总面积比率为　１４．３％。我国耕地质量问题凸显，区域性退化问题较为　严重，农村环境形势依然严峻。一是民用建筑占地面积　增加。１９９２年，在邓小平同志的带领下，中国正式实行　改革开放。中国的经济发展日渐繁荣，改革开放使得人　民生活水平日益提高，追求“吃饱穿暖”的温饱问题逐　渐成为过去，人们对吃、穿、住、用、行等生活资料有　更高的要求。２００１年，中国正式加入世贸组织ＷＴＯ，工　业的进步，进出口贸易的繁荣，城市对劳动力的需求使　得越来越多的农民放下锄头走上生产线，随之而来的是　城市规模不断扩大，人们对居住生活空间需求与日俱　增，近十年房地产市场的火爆就是这一现象最有力的佐　证…。二是工业建筑用地面积的增加。越来越多的国际　作者简介：肖晓芳（１９８４一），女，重庆人，国家二级注册结构工程　师，研究方向：建筑工程。　国内企业投资兴办工厂。１９７９年中华人民共和国成立距　今不过短短六十几年，新中国成立时我国一穷二白，在　发展的前期摸索阶段甚至走退路，真正经济提速不过是　最近二十年的事情。而人口生育政策曾经鼓励多生，这　积攒下众多劳动力，企业在内地投资办厂人工单价更便　
宜，加上政府的招商引资优惠政策，越来越多外资独资　
或中外合资企业投资兴办工厂，这侧面增加了建设用　
地。三是公路、铁路、桥梁、隧道等市政设施建设用地　
增加。经济的提速对海、陆、空等物流有更高的要求，　
这迫使政府加大投资力度，规划建设更多的公路、铁路、　
桥梁、隧道等市政设施。与此相伴的是农林耕地面积的　
不断减少。例如著名的山峡大坝工程，虽然工程可以提　
供水力发电和提高长江上游同行能力，但１Ｏ多年间，　
每年移民近十万人，大坝蓄水淹没了大片的农林耕地这　
也是不争的事实。四是人为因素使得建设用地挤兑农林　
耕地面积。人类从远古时代发展到现代，都是沿河而居，　
平原和肥沃的土地是人们理想的栖息地。长三角、珠三　
角不仅工业发达，农业也不可小觑。然而，在土地开发　
的过程中，某些行政审批官员利用职权，官商勾结，偷　
梁换柱，将良田用作开发用地，然后将盐碱地换成农业　
用地，从形式上保住了１８亿亩耕地红线的指标，然而　
本质却减少了农林耕地的有效面积。　

２解决用地矛盾，实现可持续发展的方法　
从前文分析看来，建设用地的扩张正对农林耕地面　
积的保护成负相关性。那么如何解决这一矛盾，使得二　
者协调发展呢？可从以下几个方面入手。　
２．１　政府合理规划并严格执行　
政府在规划时应从大局着手，合理规划工、农、商　
用地区域分配和面积比例　。这是一个艰巨的任务，只　
有聘用有能力、知识渊博的高级人才团队精心调研、用　
科学的发展观分析问题、总结完善规划成果才能实现规　
划的合理性。另一方面，完善法律监管（下转第５６页）　
５６　２０１５．６　南方农机　农业与工程　
管理工作中推行，必须建立全线统一的管理标准，使之　
形成一个体系，能够包括工程管理的全部内容。南水北　
调工程属于国家一级水利工程，对其进行精细化管理应　
以《南水北调泵站工程管理规程》为基础，将国家宏观　
调控与市场运作相结合，确立水源公司于省水利直属单　
位共同管理的模式，引导用户广泛参与，结合自身的标　
准进行检查和整改，延伸和细化标准管理内容，特别要　
注重对各细节的认识和把握，对管理工作的对象、主体、　
目标、步骤、手段等进行细化，保证管理目标的明确性　
和方法的可操作性，使其能够落实到各管理部门、各工　
作岗位和各工作环节，真正起到事倍功半的效果，达到　
企业化管理要求。目前东线工程正在推进流域机构的统　
一
管理，以泵站涵闸管理为例，通过用水管理协调结构　
对其实施管理，由江苏和山东两省共同参与，将全部省　
界工程均纳入统一管理范围。　
３．３精细化管理在南水北调工程管理项目中应用　

精细化管理在南水北调工程中的应用，必须强化工　
程全过程的精细化管理，将直接管理、委托管理和协议　
管理结合起来，促进经营效益的全面好转，实现工程的　
可持续发展。以往单纯以直接管理为主，即为行政管理，　
具有强有力的执行力，但是取得的效益并不高，因此，　
在管理中应坚持效益与发展并重的原则，结合委托管理　
和协议管理，具体体现为合同管理，对内部的资源进行　
合理配置，减少管理层次，夯实经营工作基础；树立合　
同管理意识，对整个工程的运营进行合理的评估，建立　

（上接第５４页）漏洞和加强道德建设，使具有审批权　力的机关能保守底线，严格按照规划执行。只有两方面　都做到了才能从顶层控制，使用地分配走向和谐发展。　２．２培养企业责任感　企业在工业用地选址上应充分调研，旨在建设长治　久安的企业，而不是三年五年东奔西走的游击队型企　业。企业不能因一时的利好就冲动建设临时厂房，临时　厂房用地性质多为短期租赁性质的用地，待企业搬走后　留下的是一片荒芜的废墟，不仅影响厂址用地还对周边　环境污染严重，周边耕地也变成重金属超标的荒废土　地。所以，企业应有责任感，有长远规划，而不是一时　兴起到处建设临时厂房。要调研好再建设。　２．３加强农业建设　农民种庄稼收入低，为了赚钱更多钱财，宁愿荒废　土地，在城市工厂打工赚钱。面对这种形势，国家应投　科学的管理体系；重视过程控制，不断提升管理绩效，　通过对数据的细化分析来为宏观决策提供必要的依据；　采取分级管理、分工负责的方式，引进竞争机制，严格　审批程序，选用合格的队伍；强化分包合同履约管理，　建立风险防控体系，加强对工程的监管，使工程整体的　经营管理水平得到提高　。　４结论　综上所述，精细化管理是工程管理的一种新的模　式，南水北调东线工程精细化管理已经取得了很大的进　展，这对南水北调东线工程精细化管理的进一步完善以　及南水北调工程精细化管理的全面实施均具有重要的　启示性意义，值得深思。　参考文献　［１］陈志松，王慧敏，仇蕾，等．南水北调东线工程运营管　理的演化博弈及策略研究…．资源科学，２０１０，１６（８）：　１　５６７一ｌ　５６９．　［２】昊炼石．南水北调东线一期工程对南四湖及周边地区环　境和经济影响分析［Ｄ】．济南：山东大学，２０１２．　【３】侍翰生．南水北调东线江苏境内工程水资源优化配置方　法研究【Ｄ】．．扬州：扬州大学，２０１　３．　【４】肖伟华，庞莹莹，张连会，等．南水北调东线工程突发　性水环境风险管理研究【Ｊ】．南水北调与水利科技，２０１０，　１　３（５）：２０－２１．　（收稿日期：２０１５－５—２９）　艚　舛霉舔　錾ｕ簿《　瓣　入农林耕地建设资金，出台鼓励农民重拾荒地的政策，　
加强农林科研，提高种地收益。这不仅有利于耕地红线　
的保持，对生态环境保护也有着重要意义。　

３结束语　
总之，看清农林耕地与建筑建设用地之间的形势和　
矛盾关系，用科学的发展观辩证分析，政府、企业和农　
业从业者之间相互协调配合，唯有如此，才能使二者协　
调发展，即保持工业经济的增长，又满足各方面用地需　
求。　
参考文献　
【１】寿嘉华．国土资源管理理论与实践【Ｍ】．北京：经济管理　
出版社，２０１　０．　
【２］高映．土地制度研究【Ｍ】．武汉：武汉出版社，２０１１．　
（收稿日期：２０１５－５—２５）