社区法律援助组织的发展思考

[内容提要]社区法律援助组织的发展，我们欣慰地看到虽然它们数量不多，但却发挥了
一定的作用，在维护困难群体合法权益方面做出了一定的贡献。社区法律援助组织同官方法
律援助组织一起，使困难群体没有因为财力上的困窘而无法实现自己的法定权利，使公民的
平等权利得以体现为平等的法律服务和法律保障的权利，从而促进了司法公正。展望社区法
律援助组织的发展前景，需要指出的是，这绝不是一个简单的自我完善过程，社区法律援助
组织的发展有赖于各方面条件的成熟以及各种社会力量的支持。首先，其发展有赖于全社会
公益意识的提高。公众的公益意识普遍提高后，才会出现更多的公益机构和民间机构，为困
难群体提供更好的服务。其次，其发展有赖于法律和政策的支持。如何对待社区法律援助组
织的建立和发展，如何引导公众正确地认识社区法律援助组织在完善法律制度方面的作用和
意义，是一项重要任务。社区法律援助组织从事的是高尚的、具有重要意义的事业，同时也
是充满艰辛和需要奉献的事业。笔者对于它的前景充满信心，同时也有许多困难与压力要去
面对。任何新事物的发展完善都有赖于各方面条件的成熟以及社会的强大支持。社区法律援
助组织的社会保障机制的建立需要一个漫长的、逐步完善的过程，在此过程中，政府采取积
极、主动、鼓励、支持的态度显得尤为重要而紧迫。近年来随着改革步伐加大，社会各方面
都有了长足的进步和发展，这使我们对社区法律援助组织的生存和发展前景充满了信心，本
文试图就越城区的社区法律援助组织的发展作一些思考，以抛砖引玉。
主题词：社区法律援助发展思考
法律援助制度建立以来，很多符合法律援助条件的民众通过这项制度受益，实现了法律
赋予的权益。但也应看到，这项制度还很不完善，民间法律援助组织的法律地位及其重要意
义还没有得到重视，法律援助还没有真正得到全社会的广泛关注和支持，法律援助的现有资
源远不能满足社会的需求，等等。法律援助是世界各国所普遍采用的国家对因
。
多，运作时有不畅，如组织存在的合法性都得不到解决，没有一个审批或登记的部门，缺乏
强有力的对民间组织的法律保障措施。
3．资金方面的限制。
民间组织普遍存在着资金来源匮乏的困境，社区法律援助组织也不例外。除相关政策的
保障，国家的另一种保障应是资金的支持。但目前中国民间组织还无法从国家获得必要的物
质支持，也难以像国外民间组织一样从社会上募集资金。这主要是受制于中国比较落后的经
济条件，同时也受制于对民间组织的认识和态度。资金渠道不畅，因此机构的稳定性和长久
性缺乏保障。
4．人员方面的限制。
法律援助供求矛盾突出，而资金匮乏导致缺少必要的福利保障，这又必然导致援助工作
人员的匮乏与不稳定。目前，社区法律援助组织缺乏法律援助工作人员是普遍问题之一，社
区法律援助工作人员主要依靠法律援助志愿者队伍，原因是中国社会尚没有为专业从事公益
事业的律师、法律工作者提供生活保障（公职律师除外），此种情况再加上使人望而生畏的工
作压力，显然无法苛求工作人员仅仅靠心理上的奖赏而得到满足，毕竟在市场经济条件下，
生存是每个个体无法回避的问题。另一个方面的原因关系到当今中国人的精神状态，目前中
国新的社会变革给人们精神上带来的冲击是巨大的，理想与现实、奉献与索取之间的冲突非
常尖锐，公益意识的提高也受到现实状况的影响。同时法律援助组织也存在不少问题，如资
金短缺、缺乏政府资金支持、人员不稳定、缺乏相关制度的保障等，因为这些因素的制约，
工作还不能充分展开，影响力还远不够大。
缺乏对社区法律援助工作的激励机制和法律制度的保障。作为本无根基的社区法律援助
组织，其地位、职能、社会支持系统等都需要国家法律和政策给予保障，否则会使这项艰难
的事业更加艰难。法律援助工作发展过程中遇到的人力、资金等方面的困难，都与国家缺乏
法律制度保障有关。
二、社区法律援助组织的发展前景
（一）什么是ngo
ngo是英文non-governmentalorganization的简称，字面意思是“非政府组织”，也就
是民间组织。根据美国约翰-霍普金斯大学lesterm.salamon教授主持的研究项目“cnp”这
是一个在全球范围内对非政府公共部门开展比较研究的大型国际合作项目。1990～1994年，
他们在美国、英国、法国、意大利、德国、匈牙利、埃及、日本、泰国、印度、巴西、加纳
登12个国家进行了大规模的调查；1995～1999年cnp在总结和充实的基础上，进一步将调
查范围扩大到41个国家。cnp第一阶段的成果主要反映在salamon和helmutk.anheier主编
的《崛起的部门》（1994）一书中，第二阶段的成果主要反映在salamon、anheier和其他四
人共同主编的《全球公民社会》（1999）一书中。的成果，我们得知，在世界上几乎所有的国
家，都存在一个由npo或ngo组成的庞大的非政府公共部门，这个部门的平均规模大约是：
占各国gdp的46%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部
门就业人口的27%。当然，非政府公共部门在不同国家间的发展是不平衡的，在这个部门中
各个不同领域的发展也是不平衡的。
gnp项目所给出的关于非政府公共部门的界定包括7个基本属性，根据塞拉蒙教授的定
义，这个界定在后来的项目实施中形成了更为确定的内涵，它被认为是关于ngo的权威性定
义，据称联合国将探讨在统计体系中采纳cnp项目提供的关于ngo的定义、分类及其体系。
这里所列的7个属性及其定义为该项目在第一次调查（1990～1994年）中使用。参见
salamon1994。一般将具有如下7个属性的组织称为ngo或npo（salamonon1994/1996:20-25）。
这7个属性分别是：
1．组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；
2．民间性，又称非政府性，不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；
3．非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；
4．自治性，指有独立的决策和行使能力，能够进行自我管理；
5．志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是完全自愿的，组织活动
中有一定比例的志愿者参加；
6．非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；
7．非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
社区法律援助组织基本符合上述7大属性，应该属于ngo组织。
塞拉蒙教授认为：非政府公共部门在世界各国的发展表明，一个由npo或ngo所发动的
全球性的“社会团体革命”（globalrevolution）方兴未艾，它对即将到来的21世纪将具有
重要意义，正如民族国家的兴起对于20世纪所具有的意义一样重大（1994∶4-5）。整个国际
社会的ngo都在蓬勃发展，中国的ngo也在悄悄兴起，这是社区法律援助组织发展的有利外
在环境。
（二）ngo为什么会蓬勃兴起？它能为我们带来什么
塞拉蒙指出：“四场危机和两次革命性变革导致了国家地位的衰落，并为有组织的支援行
动的发展开辟了道路。”所谓“四场危机”是指“福利国家制度危机、发展危机、环境危机和
社会危机”，而“两次革命性变革”是指“发生于七八十年代的伟大的通讯革命”和“发生于
六七十年代的由市民革命带来的全球经济的发展”。［美］莱斯特·塞拉蒙著：《第三域的兴起》；
邓正来、［英］j.c.亚历山大编：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译
出版社1999年版，第14～19页。
塞拉蒙讲的是资本主义世界ngo兴起的社会历史原因，中国有着独特的国情，似乎没有
那么复杂的危机和革命。然而随着改革开放和市场经济的发展，我们的国家一元的权力模式
也悄悄地向着“市民社会——经济——国家”三元模式转变。黑格尔的市民社会理论确立了
“国家——社会”二元模式，但他的市民社会也分为经济领域和非经济领域；哈贝马斯则把
“市民社会”分解为“生活世界”和“经济”或“公共领域”和“经济”两个组成部分，建
立起了一种三元模式；柯亨和阿拉托则把经济领域从“市民社会”中分离出来，建立起“市
民社会——经济——国家”三元模式；塞拉蒙则用“政府部门——盈利部门——非盈利部门”
的三元模式来描述当代西方世界特别是美国社会的基本结构，他还深刻地指出市场和政府的
内在局限性构成了“第三部门”的存在和发展的基础。