中日美防灾减灾法律法规制度的对比分析

学术论坛
266 2015年18期
中日美防灾减灾法律法规制度的对比分析
吕悦军 黄 帅 彭艳菊 张力方 沙海军
中国地震局地壳应力研究所，北京 100085

摘要：本文总结分析了日本、美国等国家有关城市防灾建设的相关法律、法规的特征，并与我国有关条令及法规的关联项目
和依据进行对比分析，明确了我国防灾减灾法律制度体系存在的问题，为我国城市防灾理论体系和标准建设积累成果，推动
我国城市防灾功能化、系统化及国际化进程，完善城市防灾规范与规定。
关键词：城市防灾；法律制度；标准；日本；美国
中图分类号：D931.3；D923.42 文献标识码：A 文章编号：1671-5780(2015)18-0266-01

引言 近年来，全球频发的城市灾害给人类社会造成了巨大的生命和财产损失，城市灾害成为各国共同面临的挑战。2010年，海地发生里氏7.3级地震，造成27万人死亡。2011年日本的地震、海啸、核危机，导致万人死亡和失踪。国内外灾害事例表明，城市是所有灾害的巨大承载体，城市现代化程度越高，其致灾易损性越大，城市就显得越发脆弱。 然而城市进行防灾规划建设，都要依照相应的法规、标准来执行。因此，有必要明确国内外城市防灾减灾相关法律法规制度的差异性，从而进一步完善我国的防灾减灾法律制度体系。 1 日本防灾减灾相关法律法规 日本防灾立法起步非常早，他们的第一个防灾法——《备荒储蓄法》，制定于1880年。之后，日本陆续制定了一系列专项灾害防治法律。比如，1946年颁布了《灾害救助法》；1961年10月31日通过了防御和减轻自然灾害的综合性、基本性法律——《灾害对策基本法》。《灾害对策基本法》既是所有灾害对策法规的根本大法，又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性，并对原来法律的不足部分进行必要的补充，调整各法律法规的相互关系，因而能够统领各部灾害对策法律法规。通过该法日本建立起一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、灾害紧急救援及灾后重建的体制。日本防灾预算在财政预算中始终保持在6%左右。 日本不仅建立起了自己的防灾基本大法，还颁布了与灾害各个阶段“备灾—应急—灾后恢复重建”相关的多项法律法规，逐步形成了自己的灾害管理法律体系。日本的防灾减灾法律体系是一个以《灾害对策基本法》为龙头的相当庞大的体系。按照日本《防灾白皮书》的分类，这一体系共由52项法律构成，其中属于基本法的有《灾害对策基本法》等6项，与防灾直接有关的有《河川法》、《海岸法》等15项，属于灾害应急对策法的有《消防法》、《水防法》、《灾害救助法》等3项，与灾害发生后的恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《关于应对重大灾害的特别财政援助法》、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24项，与防灾机构设置有关的有《消防组织法》等4项。 2 美国防灾减灾相关法律法规 美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其它紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。1950年美国国会制定了第一部减灾计划——《灾害救助和紧急救援法》，这是美国第一个与应对突发事件有关的法律。1977年10月，国会制定了《地震灾害减轻法》，规定建立国家地震灾害减轻计划，以减少地震造成的生命和财产危险。2005年1月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国家应急反应计划》。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心，将为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。
美国在重大事故应急方面，已经形成以联邦法、联邦条
例、行政命令、规程和标准为主体的完备的法律法规体系，
其中《美国联邦应急救援法案》、《紧急状态管理法》和《国
家突发事件管理系统》是三部最主要的法律。美国联邦紧急
事务管理局(FEMA)除了制定全国防灾计划外，还制定了社区
版的“可持续减灾计划”(Sustainable Hazards
Mitigation Plan)，其中指出土地利用规划内容，例如对于
社区所在位置的潜在自然灾害及对科技灾害状况的了解；居
民房屋建筑选址的安全性检查；用于避难场地的绿地是否预
留等。同时各社区成员都有权要求地方政府确实执行建筑管
理，并进行监督检验。
3 我国防灾减灾相关法律法规
借鉴发达国家防灾减灾的成功经验可以快速提高我国
城市的防灾水平。同时提高城市防灾减灾能力需要从软环境
建设和硬件两方面同时着手。软环境建设需要积极开展城市
防灾减灾的理论研究，建立健全防灾减灾的相关法规。自上
世纪90年代开始，我国关于应对各种自然灾害的法律法规
开始逐步建立起来。这类规范的建设经历了先从一事一法，
发展到有了基本法，再向一个阶段一法的方向发展。
1989年，我国政府积极响应联合国关于开展国际减灾十
年活动的号召，成立了中国国际减灾十年委员会（该委员会
于2005年4月更名为国家减灾委员会），负责制定我国减灾
活动的方针政策，组织协调有关部门和社会各界共同开展减
灾活动，指导地方政府开展减灾工作，推进减灾国际合作。
并相继出台了《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共
和国防洪法》等30多部与防灾减灾密切相关的法律法规，
近年来更出台了以《国家自然灾害救助应急预案》为代表的
自然灾害类突发公共事件专项应急预案，同时将防灾减灾纳
入国家和地方可持续发展战略，为防灾减灾体系的建立奠定
了制度基础。
4 结论
虽然我国已重视防灾减灾法律制度的建设，先后颁布和
实施了与防灾减灾有关的法律法规，已初步建立起一个比较
完整的减灾法规和减灾管理体系，大大提升了灾害防治的法
制化水平，增强了政府依法防治灾害的能力，但目前面对重
大灾害频频发生的严峻事实，灾害防治工作还面临着许多挑
战，很有许多不足之处。当前我国防灾减灾立法不完备，法
律法规的科学性、完整性和可操作性有待加强。
参考文献
[1].中华人民共和国国家标准.GB/T 50280-98城市规划基本
术语标准[S].北京：中国建筑工业出版社，1998.
[2].尚春明，翟宝辉.城市综合防灾理论与实践[M].北京：
中国建筑工业出版社，2006.
作者简介：吕悦军，男，研究员，主要从事工程抗震.
基金项目：中国地震局地壳应力研究所中央级公益性科研院
所基本科研业务专项资助项目（ZDJ2015-03）。