促进公平公正 探索第三方评估机制

江苏　牛事、ｌ　管弹｝２０１４年第４期（第２５卷总第１４０期　促进公平公正　探索第三方评估机制　虞雪波①　陈阿保①　宋　莉②　陈连生②　摘要　目的通过探索第三方评估机制，促进基本公共卫生服务公平公正。方法在调查研究的基础上，制定了既　科学又实用的考评体系，在实施过程中总结完善，聘请专家进行科学论证。结果促进卫生考核客观公正，提高了资　金使用效率。结论溧阳市第三方评估促进了基本公共卫生服务考核公平、公正。　关键词ＰＤＣＡ循环　绩效管理　医院评审　

１　背景　促进基本公共卫生服务均等化是新医改重点内　容之一，国家提供相应的补助经费，用于保障基本公　共卫生服务的开展。同时，通过建立绩效考核制度，　加强服务监管和绩效支付等措施，可以促进规范、适　宜、可及的基本公共卫生服务的落实，使政府财政投　入发挥最大效益。　根据相关法律、法规，基本公共卫生服务相关政　策文件以及卫生部、财政部关于基本公共卫生服务　规范、绩效考核和资金管理办法等要求，结合实际情　况，溧阳市在卫Ⅺ项目的推动下制定了本地区基本　公共卫生服务绩效考核办法，建立了考核指标体系，　在卫生行政部门和财政部门的共同组织下，有计划　地实施项目绩效考核，取得了较好的效果。　

２主要做法　２．１确定第三方考核主体由市财政局牵头、市卫　生局配合选择有专业资质的会计机构常州某会计师　事务所作为第三方，委托其对溧阳市基层医疗卫生　机构的基本公共卫生服务财政绩效情况进行评价。　２．２建立评价指标体系和评价标准　由第三方专　家工作组根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行　办法》、溧阳市财政局下达的４２０１３年度绩效管理试　点项目绩效目标》和《国家基本公共卫生服务规范》　等政策文件，结合具体实际开发构建评价指标体系，　确定评价标准和数据综合评定方法。经过调研、论　证、听取相关专业管理部门意见和建议，最终确定了　从财政资金投入管理、产出与效果、社会评价３个维　度进行绩效评价，由三级共４１个指标组成指标体　系，依据相关政策文件和规范确定了各指标评价标　

①溧阳市卫ｘＩ项目办　溧阳市２１３３００　②江苏省疾病预防控制中心　南京市２１０００９　

准。按照科学性、客观性的原则，选择系统分析法数　据包络分析（ＤＥＡ）进行数据统计和财政绩效的综　合评价。　２．３　组织现场评估　由第三方专家工作组独立开　展绩效评估。通过现场考察、查阅资料、问卷调查等　形式对各基层医疗卫生单位履行职责、提供公共卫　生服务数量和质量、社会满意度、专项资金使用和管　理等情况，发放调查问卷，按照“谁用款，谁负责提　供基础数据、资料”的原则收集相关信息，数据采信　前再次进行复核。绩效评价以定量分析为主，定性　分析为辅。在对每个卫生院进行全面评价的同时，　随机抽取各卫生院下属１～３个村卫生室进行满意　度调查和数据复核。　２．４　数据分析和结果评价　以数据包络分析　（ＤＥＡ）的系统分析方法对收集的信息和资料进行统　计分析，评价各评估对象的综合服务效率，包括技术　效率和规模效率等卫生经济学指标，及并从管理运筹　学和卫生经济学的宏观角度分析其主要影响因素。　２．５　结果应用　根据绩效综合评价结果，形成完整　的《溧阳市基本公共卫生服务项目财政支出年度绩　效评估报告》，提交卫生、财政部门，为确定基本公　共卫生服务专项经费补助额度，及决策机构修订、完　善下一步卫生政策、措施提供依据。　

３主要成效　３．１　引入第三方开展评价　结果更加客观真实　通过引入第三方机构开展基本公共卫生服务绩效评　价，科学建立考核评估指标体系，使基本公共卫生服　务的考核结果更加客观公正，真实反映项目成效，促　进了项目服务工作的全面健康发展。　从第三方机构与卫生主管部门组织的绩效考核　评估结果可以看出，部分指标第三方更接近实际情　况。但２０１２年因第三方机构评价调查时间为农忙　江苏　牛事、Ｉ　管珲》２叭４年第４期（第２５卷总第１４０期　季，调查对象多为农村居家老弱人员，非关键知情　人，部分结果与实际情况有较大偏离。２０１３年改进　了评价策略，评价结果基本符合实际情况。　表１　第三方机构与利益相关者主要评价指标比较　（％）　第三方机构考核指标体系全面、准确的涵盖了　基本公共卫生服务项目管理和绝大部分项目实施等　内容，常规项目工作得到巩固提升，同时强化了重　点、难点工作的量化统计，将机构可持续发展能力等　宏观指标也纳入评价范畴，更具有政策启发意义。　３．２有效促进了基本公共卫生服务的优质开展　通过强化日常监管和健全科学的绩效考核评估机　制，溧阳市基本公共卫生服务水平得到了有效提升，　服务更加规范。与往年相比，健康教育设施得到根　本性改善，村级健康教育宣传栏从２０１０年的１７个　增加到２０１３年的１３３个。居民健康档案、老年人保　健、慢性非传染性疾病管理、重性精神疾病管理等薄　弱方面取得明显成效（详见表２）。居民健康档案电　子化率由２０１０年１５．５％提高到２０１３年的８５．５３％。　老年保健体检由一般检查和空腹血糖增加到规范要　求的血常规、尿常规、心电图、肝肾功能、血脂等辅助　项目和健康评价；体检由２０１０年的６６　９８２人增加　到８７　１７３人，并实行体检表电子化管理。高血压、　糖尿病、重性精神病建档管理逐年增加，同时实行慢　病档案电子化管理。按防治指南要求对慢性病患者　全部实行分级管理，高血压年均管理随访＞６次／　人、糖尿病＞４次／人。绝大多数得到规范管理，　２０１２年、２０１３年高血压、糖尿病、重性精神病规范管　理率均保持在较高水平，病情控制率稳步提升，开展　每年一次免费体检，随访、体检及时录入信息系统。　高血压、糖尿病、重性精神病的规范管理率、控制率　逐年提升。基本公共卫生服务项目得到规范、有效　实施。基层医疗卫生服务机构逐步建立了良好的公　共卫生服务工作运行和质量管理机制，从整体上提　高公共卫生服务水平。　

表２　溧阳市基本公共卫生服务主要项目工作开展成效　居民健康档案　老年人保健　高血压管理　Ⅱ型糖尿病管理　重性精神病管理　年度　电子　电子建　累计体检表累计　规范　随访　电子　随访录体检表　累计　规范　随访　电子随访录人体检表　累计　规范　病情　电子体检表　建档数｝当鞫％）管理数录人数管理数管理数达标数建档数人人次数录入数管理数管理数达标数建档数　人次数　录入数管理数管理数稳定数建档数录人数　

２０１０　２６３　０００　１５　５９　６６　９８２　０　１５　１４９　～　一　０　０　Ｏ　２　５５０　一　一０　０　０　１　９５６　一　一　０　０　２０１２　６ｏ１　４５５　８０．２６　８７１７３　７４　２７９　６４　０５１　６２　８６０　３５　８９５　５８　２０３　３７０　３５６　２８　５７７　１５　０１７　１４　８０１　７　８６９　１２　６２７　５５　６６７　５　９２７　３　２８７　３　２２０　２　３９３　３　２８７　１　８０７　２０１３　６６６１９０　８８．８８　９５　７６２　７６　０１２　７２　６６０　７０　５４６　４８　５ｏ３　６９　９２６　３５７　７８０　３５　５８５　１６　４７４　１５　５５８　９　９４７　１５１０３　５８　９２９　４１５８　３　２７６　３　２３３　２　９７３　３　２４８　１　５０６　

３．３　第三方评价策略更加趋于完善２０１２年独立　开展的第三方绩效评估管理成本较高，多次考核也　增加了基层医疗卫生机构的负担，并存在选择的现　场评价时间欠合理、信息采集技巧不成熟的问题。　为降低管理成本，改进评价方法，尽可能避免潜在的　信息偏倚。２０１３年改进了现场评估策略，第三方与　卫生局分别组成考核组，在同一时间、同一现场进行　现场考核评估，同时收集数据资料和绩效评价，第三　方评价机制更加趋于完善，考核结果真实可信。从　评价结果看，２０１３年卫生服务机构管理和运行效率　较高，总体机构绩效得分为８１．Ｏ７，服务量处于较高　水平。这些服务量的实现离不开管理机构的科学引　导和管理，说明溧阳市卫生管理部门的监督管理机　制较为科学合理，取得了一定成效。目前已在全市　基本建立健全了基本公共卫生服务考核评估机制，　为有效促进基层医疗卫生机构卫生服务意识和质量　的提升，控制重大疾病和主要健康危险因素，实现基　本公共卫生服务均等化提供了有力保障。　３．４财政资金的使用效率进一步提高　通过引入　第三方机构进行绩效评价，将考核结果与公共卫生　服务项目补助资金挂钩，调动了社区卫生服务机构　及人员的工作积极性，客观真实的考核结果确保了　补助资金真正有效用于基本公共卫生服务，加强了　成本管理和控制意识，提高了财政补助资金使用效　率，逐步形成“政府出资，机构服务，百姓受益”的公　共卫生服务财政投入机制的良性循环。　・２２・　《江苏卫生事业管理》２０１４—　箍　魍（第２　总第ｌｌ４０盟１　３．５社会效益显著居民满意度进一步提高　绩　效考核制度的落实和机制的不断完善，有效推进了　溧阳市基本公共卫生服务均等化进程，居民对医疗　卫生服务机构服务满意度逐年提高。２０１３年居民　对医疗卫生服务机构的服务态度满意率８３．９６％，　医疗卫生服务水平满意率７１．７０％，居民综合满意　率达到９１．２％比２００９年的７０．５％提高了２０．７％。　居民健康知识知晓率和健康行为形成率也逐年上　升，公共卫生服务社会效益显著，详见表３。　表３　近５年居民满意度、群众知晓率等指标变化（％）　年度　２００９　２０１０　２０１　ｌ　２０１２　２０１３　居民满意度　７０．５　７５．６　８５．５　８８．６　９１．２　项目知晓率　７２．５　８Ｏ　５　８９．３　９２．５　９５．０　健康知识知晓率　５７．３　６９．５　７５．６　８１．７　８２．６　健康行为形成率４２．６　４６．８　５２．９　６２．７　７１．３　４实施体会　４．１　建立第三方考核机制有利于促进卫生考核客　观公正第三方绩效评估最大优势是能保证评估立　场的中立性，有效避免了“运动员、裁决员一体”的　弊端，能更加客观、公正的展示基本公共卫生服务的　真实全貌，科学、合理评价基本公共卫生服务项目绩　效，为政府部门正确评判公共卫生年度财政绩效提　供科学依据和政策启发。　４．２　实施过程中及时发现和解决问题有利于考核　方法更加可行性２０１２年独立开展的第三方绩效　考核评估的结果与卫生部门自己考核结果有比较大　的差异，组织专家深入分析原因，发现双方考核使用　的标准、考核方法、考核时间差异太大，双方进一步　完善考核指标体系，改进考核方法，避免潜在的信息　偏倚。２０１３年改进了现场评估策略，第三方与卫生　局分别组成考核组，在同一时间、同一现场进行现场　考核评估，同时收集数据资料和绩效评价，第三方评　价机制更加趋于完善，考核结果真实可信。　４．３　强化投入与产出的理念有利于提高了资金使　用效率通过专业会计背景的第三方机构实施的绩　效考评，从经济学角度对卫生机构专项资金使用管　理、可持续发展能力等情况进行绩效评估，财政绩效　的体现更为专业和权威。以公共卫生服务效果和群　众满意度为导向指标，结果与财政补助经费挂钩，客　观真实的第三方评估策略对规范补助资金的合理使　用、强化各级卫生管理和医疗卫生服务机构的财政　绩效意识、促进提高财政补偿经费的使用效率可以　发挥积极作用。　４．４进一步完善方法有利于评估工作有效开展　由于卫生领域的行业专业性特点，要求评估团队和　专家队伍具备一定的卫生专业知识，溧阳市第三方　评估运行模式积累了一定经验，但与第三方评估机　构在卫生行业技术层面仍需要不断沟通磨合。同时　加强调整研究，以国家基本公共卫生规范办标准，结　合当地实际制度考核细则，不断完善第三方评估机　制，其应用价值将会进一步提高。　（收稿日期２０１４—０４—２３）　・本文编校程福珍・