国有企业高管薪酬制度改革路径研究

《管理世界》(月刊)2012年第2期

摘要：本文基于国有企业“二重性”理论，将国有企业高管依据不同的选用方式划分为“行政高管”和“市场高管”两类，并主张对组织任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的高管参照实行与公务员工资制度，而对竞争上岗、公开招聘等非行政任命方式选拔的高管则实行市场化薪酬制度。关键词：国企高管薪酬制度国有企业“二重性”

从近几年国有企业高管薪酬制度的改革实践来看，改革的思路始终没有达成共识，以至企业内部收入分配决定机制不完善，进而导致收入分配秩序混乱，破坏收入分配原则，薪酬的激励功能等也无法发挥。因此，在我国国有企业改革不断走向深入、收入分配制度改革也加快推进的背景下，探索一条适合我国国有企业实际情况的高管薪酬制度改革路径是现阶段我国国有企业亟待解决的问题之一。对于国有企业高管薪酬制度的改革路径问题，学术界的观点并不一致，其意见大致可分为两类：一类学者认为，国有企业从属于国家或地方政府，其高管的职能和地位等同于公务员，因此，应实行类似于公务员的薪酬制度；而另一类学者则主张应加快推进国有企业股份制改革和市场化进程，以使国有企业能够在竞争中求生存，向市场要效率，相应地，也应对其高管实行市场化薪酬制度。毋庸置疑，一个组织无论实行何种收入分配制度，都是与其组织性质相适应，与其组织地位相匹配，为实现其组织目标而服务的。上述关于国有企业高管薪酬制度改革路径的两类观点都存在片面性，脱离了现阶段我国国有企业的实际，究其主要原因就是没能从根本上把握国有企业的性质、国有企业的地位及国有企业的目标。前者只强调国有企业行为与政府公共行为的相似性，而忽略了国有企业仍有不同于政府公共目标的经济目标；相反地，后者则侧重于国有企业与非国有企业之间的共性，即营利性，而忽略了国有企业在某种程度上也肩负着实现政府公共目标的社会责任。事实上，国有企业既有与政府等公共部门相似的公共性，又有同一般非国有企业相似的企业性，而正确认识和理解国有企业的“二重性”特性正是明确国有企业高管薪酬制度改革路径的基本前提和基础。（一）国有企业的“二重性”早在20世纪90年代，日本经济学家植草益就在其著作《公的规制经济学》中提出了国有企业“二重性”理论。国有企业“二重性”即指，国有企业在具有公共性的同时也具有企业性。具体来讲，一方面，国有企业由中央或地方政府所有或部分所有，同时处于政府或多或少的经济性管制和社会性管制之下，企业行为在某种程度上类似于政府行为，因此，具有公共性；另一方面，相当数量的国有企业也在不同程度上具有与非国有企业相同的经营自主权和财务目标，因此，又具有企业性。国有企业的“二重性”理论清晰地诠释了国有企业的性质和基本特征，并日益发展成为国有企业分类的理论基础，不同类型的国有企业即是不同比例公共性与企业性的组合。基于此，可将国有企业分为政府企业、特殊法人企业和股份公司企业三种。国有企业的公共性和企业性是一组互为替代或成反比关系的概念，两者一般不能同高或同低。在实际应用中，学者们惯用国有程度和管制程度两个指标来衡量国有企业的公共性，且国有程度与管制程度成正比，一般地，两者指标值越高，国有企业的公共性程度就越高；同时用自主性和营利性这两个指标来衡量国有企业的企业性，同样地，自主性与营利性也成正比，两者指标值越高，国有企业的企业性程度则越高。（二）国有企业高管的分类基于国有企业“二重性”理论，依据选用方式的不同，可将国有企业高管分为“行政高管”与“市场高管”两大类。“行政高管”，即指通过组织任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的高管，这类高管的选用方式正是国有企业公共性的集中体现。20世纪80年代以后，尽管我国政企分离的改革取向于逐步取消国有企业经营者的行政级别制度，但事实上这种改革的效果只是名义上的，国有企业高管人员的任命权仍完全由政府控制，中央政府和地方政府分别拥有中央和地方国有企业高管人员的任命权。一般来说，一个公司的高管任命是由董事会来完成的，但由于国有企业董事会“外部化”的特征，董事会的大多数权力都被政府享有，因此，这在制度上为高管任用的行政化提供了便利条件。根据中国社会科学院经济研究所“国有企业的制度与效率”课题组的资料表明，在442家国有企业的现任高管中，任职前有22.4%的人来自政府公务员，这是典型的行政任命，而经证明，另有48.6%的人最有可能或有可能几乎全部来自政府主管部门。而且1990年出台的《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，2006年出台的《党政干部交流工作规定》就已指明了中央与地方党政机关、党政机关与国有企业事业单位之间的官员交流与选任。除此以外，我国《中华人民共和国公务员法》也明确规定：“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”这些政策及相关法律、法规为国有企业高管典型的行政任命方式提供了制度上的保障。即便是在近几年的国有企业实践中，公务员与高管之间职位交流，不同国有企业高管之间职位互换的例子也屡见不鲜，如2008年华能国际前董事长李小鹏调任山西省副省长，2009年中铝总经理肖亚庆被任命为国务院副秘书长，2011年中海油总公司党组书记、总经理傅成玉调任中石化集团掌门人等。“市场高管”即指通过竞争上岗、公开招聘等非行政任命方式选拔的高管，这类高管的选用方式进一步诠释和体现了国有企业的市场性特征。虽然目前这类高管在国有企业高管总数中所占比例较小，但随着国有企业股份制改革的推进及现代企业制度的建立，越来越多的国有企业开始尝试采用公开招聘的方式来选用高管。以中央企业为

国有企业高管薪酬制度改革路径研究*宋晶孟德芳

*本文为教育部人文社会科学规划基金项目（批准号10YJA630132）、辽宁省社会科学规划基金项目（批准号L11BJY029）的阶段性研究成果。--181例，从2001年开始，中央企业就已经开始尝试公开招聘高管人员。据国资委会议披露，截至2010年，面向海内外公开招聘中央企业高管已开展8次，共招聘128名高管和12名海外高层次人才。在连年中央企业高管人员的公开招聘中，有关部委也制定和出台了相关的政策法规，以为其提供制度上的保障。2009年底，针对央企高管的用人制度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央企业领导人员管理暂行规定》，与此同时，中共中央组织部、国务院国资委联合下发了《中央企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》。两个文件指出，选拔中央企业领导人员主要采取组织选拔、公开招聘、竞争上岗等方式，并强调“党管干部原则”，对经理班子成员的选拔应逐步加大公开招聘、竞争上岗的力度。这对深化我国国有企业人事制度改革，推进国有企业高管人员工作的科学化、制度化和规范化，以及全面提高国有企业高管人员的管理水平都将产生深远的影响。（三）对不同类别的国企高管实行不同的薪酬制度1.“行政高管”参照实行公务员工资制度。由组织任命、上级委派或调任的“行政高管”，其性质等同于政府公务人员，在本质上与政府官员并无泾渭分明的界线，因此，此类高管的薪酬制度应参照实行公务员工资制度，实行级别工资。以公务员标准为国有企业的行政高管制定薪酬既具公平性又具合理性，同时不但可以避免公务员对国有企业高管市场化薪酬的“眼红”和嫉妒，而且也可以缓和媒体和公众对国有企业高管薪酬的质疑及不满。在具体操作层面上，应在明确国有企业高管和政府公务员现行工资制度的基础上，再对两者进行科学、合理的融合。2004年，由国资委颁布的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》对现阶段中央企业负责人的薪酬构成做出如下规定：“企业负责人薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元三部分构成。中长期激励办法另行制定。”而2009年12月经国资委第八次委主任办公会议第二次修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，对现阶段中央企业负责人的薪酬考核办法做了明确而又详细的规定。随后，各地方政府在《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》及《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》基础上，结合当地实际情况，先后制定了针对当地国有企业高管的薪酬管理办法，而对于薪酬结构及考核办法等原则性规定则与上述两个文件基本保持一致。对于政府公务人员的工资制度，《中华人民共和国公务员法》做出如下规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”基于以上，针对国有企业行政高管的薪酬制度改革应按以下思路操作：（1）应将政府公务人员的级别工资融入到目前国有企业“行政高管”的薪酬结构中去，即在明确各行政高管行政级别的基础上，实行与公务员工资标准相似的级别工资，将其作为高管基薪的组成部分，并使其占据薪酬总量的绝大多数份额；（2）在国有企业坐享“制度高地”的特殊背景下，企业业绩究竟应多少归功于高管的有效经营，多少是由垄断性质决定的，又有多少是得益于“父爱主义”偏袒均难以衡量，加之“行政高管”具有较高程度的公共性特征，因此，针对国有企业行政高管的绩效薪金考核不应仅限于经营业绩，也应加入公务员考核标准，即公共性的发挥程度如何，如应设定包括遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道、爱护公共财产、维护社会稳定等公共性考核指标；（3）对于“行政高管”的长期激励办法提倡参照公务员奖励原则，即坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，对受奖励的“行政高管”予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。2.“市场高管”实行市场化薪酬制度。通过公开招聘

等非行政任命方式选用高管，不但能够为国有企业高管团队注入新鲜血液，创新管理思想，而且也是推进国有企业人事制度改革、提高国有企业竞争力的重要举措之一。薪酬不仅是满足人们需要所必需的保健因素，也是激发人们工作潜能的重要激励因素，为了吸引和留住优秀的管理人才，国有企业在进行公开招聘市场高管时，应提供富有较高激励性、极具竞争力的市场化薪酬。因此，针对国有企业“市场高管”的薪酬制度应在年薪制的基础上，积极探索中长期薪酬激励模式。目前，学术界达成共识的高管长期薪酬激励模式主要有两种，即股票期权和经营者持股，而对于两者激励约束效用的对比及对我国国有企业适用性的探讨则一直存有争论，并没有形成统一的观点。对此问题，笔者认为，在现阶段我国资本市场不发达、经理人市场不成熟以及多数国有企业还仍为非上市公司的实际条件下，经营者持股是优于股票期权，更适用于我国国有企业实际情况的长期薪酬激励模式，其主要理由如下：（1）经营者持股激励效用的稳定性高于股票期权。股票期权的激励效用在于行权的股票价格与股票市场价格的差价，一旦后者低于前者，那么激励效用便将消失，而经营者持股，则要求持有者无论股票价格怎样波动，都不得变卖股票，因此，对比股票期权，经营者持股的激励效用更为长期和稳定。（2）经营者持股能够更好地将经营者利益与股东的利益联系在一起，并趋于一致。企业所有者即股东的利益主要表现为企业的年终分红，而让经营者本身持有股票，无疑会使其更注重股东的整体利益，注重分红的提高，但是股票期权持有者则不然，他们更注重的是如何提高股价，回购股票，并尽量避免分红。（3）经营者持股的使用范围更大些。一般地，只有上市公司才能实行标准的股票期权制度，而在我国纵然有许多大、中型的国有企业已经上市，但仍有许多国有企业没有上市，且这部分企业占大多数，因此，大多数国有企业缺乏实行标准股票期权的土壤。相比之下，经营者持股对公司是否上市则没有严格的要求。（四）结束语近年来，国有企业高管薪酬制度问题之所以一直饱受诟病，持续成为媒体和公众关注的焦点，在很大程度上是因为国有企业高管本身也具有与国有企业性质相似的“二重性”特征，他们不但接受着与非国有企业高管相同的市场化薪酬，同时也享受着同政府公务人员等同的行政待遇。国有企业高管既具企业性、又具公共性的“双肩挑”待遇，不仅会有失公平，引发社会各界人士的不满，也会造成国有资产流失，并最终损害全体人民的利益。因此，破除国有企业高管的“双肩挑”待遇，设计一套激励有据、制约有效的高管薪酬制度已势在必行。在这一背景下，本文基于国有企业既具公共性，又具企业性的典型特征，提出对国有企业高管薪酬制度实行分类设计和分类管理的思路，不仅有助于明确国有企业高管薪酬制度改革的方向和路径，同时，也有助于深化和推进我国国有企业改革及收入分配制度改革。（作者单位：东北财经大学工商管理学院）