参与式灌溉管理对农户用水行为的影响分析

２０１３年第１期　

参与式灌溉管理模式的应用与成效　

高旭东　

（甘肃省白银市靖会电灌工程管理局，甘肃会宁　７３０７２６）　

摘　要：靖会灌区将推行用水户参与式灌溉管理列为灌区改革的主要内容，大力推行“工程＋用水者协会＋用水　

户”的新型灌溉管理模式。本着“积极稳妥，重点突出，全面铺开”的原则，帮助灌区组建农民用水协会，推行群众参与　

式灌溉管理模式，促进水管体制改革。结合水价改革政策，实行终段水价，减少了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车　

收费现象，减轻了农民负担，节约了水资源，规范了灌溉管理，增加了农民收入。　

关键词：靖会灌区；参与式管理；管理模式；应用；成效　中图分类号：￥２７４．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—６９９７（２０１３）０３—００５１—０２　

１　基本情况　

根据水利部提出的“两改一提高”的要求，靖会灌区　

将推行用水户参与式灌溉管理列为灌区改革的主要内　

容．在全灌区大力推行“工程＋用水者协会＋用水户”的新　

型灌溉管理模式。截止目前，全灌区已成立农民用水者　

协会５５个，其中以村组建的２９个，以社组建的１２个，以渠　

系组建的１４个。覆盖面积１．３１万ｈｍ　，占全灌区总面积的　８６．１％，覆盖支渠１３７条，涉及人口１０．２万人。　

２参与式灌溉管理的形式　

作者简介：　高旭东，男，工程师，主要从事工程施工管理、灌溉　

管理与工程运行管理等工作。　在靖会灌区，各基层水管单位会同乡、村、社进行了　

大量的调查摸底工作，结合灌区各村社的管理实际，坚　

持“因地制宜，分类指导”的原则．以群众易于接受为前　

提，确定用水者协会组建单元。组建用水者协会主要有　

两种形式：以渠系为单元组建或以村、社为单元组建。机　

构确立后，根据群众意愿．各用水组及分会推选用水户　

代表。初步确定协会执委会人选，负责协会章程及灌溉、　工程、财务等管理制度。在乡政府和水管所的组织与监　

督下，召开用水户代表大会，选举产生协会执委会，审议　

通过章程及各项制度，确定协会办公地点并挂牌，宣布　

农业工程技术·综合版 2016年第8期

·33·他因素，导致用水户经济困难，但是政府部门或者民政部门并没有提供合适的资助。其次，群众管理组织代表不是由水户中产生，并不通过选举，而是政府包办。大多群众管理组织代表是乡长或者村长兼任。三、用户参与式灌溉管理模式贵州黔南州用户参与式灌溉管理模式具有以下几个特点：首先，参与式灌溉管理模式保障设施所有权，用水户通过会员代表大会表决决定用水，最大限度满足农民农业生产要求，而传统的灌溉管理，设施使用权集中于少数几个人或者个人手中，不能反映出用水户用水需要。其次，参与式灌溉管理和其他传统模式相比，更加有利于工程维修以及改进。人多可以集中力量办大事，可以不断对工程加大投入以及改进，尤其是发生自然灾害的时候，依靠协会，可以凝聚力量，对抗旱灾。最后，用水协会是具有法人地位的组织，工作具有长期性特点。不会出现如承包租赁等形式，有利于保持长期良性循环。此外，和其他灌溉管理模式相比，参与式管理模式更加容易协调各种矛盾，用水协会属于法人组织，可以有效协调地方、水管理单位以及农民的关系，有利用解决水事纠纷以及化解矛盾。四、结语综上所述，本文主要介绍了贵州黔南州农业灌溉用水管理模式，传统的贵州黔南州农业灌溉用水管理模式大多是政府结合群众管理组织的模式，不利于贵州黔南州农业可持续发展。因此，应当对此加以改进，采取用户参与式灌溉管理模式，通过用水户协会从中协调，促使贵州黔南州农业灌溉用水管理更为先进以及完善，促使当地农业的发展以及经济发展。参考文献[1] 李 鹏，魏晓妹，杜 伟，等. 基于高效安全用水的渠井结合灌溉管理模式研究[J]. 节水灌溉，2013(10):49-51.[2] 余根坚. 节水灌溉条件下水盐运移与用水管理模式研究[D]. 武汉大学，2014.[3] 颜志俊，贾更华，朱乾德，等. 平原河网区灌区创新管理模式研究[J]. 南水北调与水利科技，2012，10(3):150-153.贵州农业灌溉用户参与式用水管理模式研究陈良贵（贵州省黔南州惠水县水务局，贵州黔南州 550600）摘要:贵州农业对于水资源的依赖比较严重，缺水问题是制约农业发展的关键性因素。发展农业就要合理利用水资源，促使水利设施发挥应有的作用。对贵州农业灌溉用水管理模式进行相关研究，从而提高水利设施以及水资源利用效率，促使农业得到快速发展。该文主要对贵州黔南州农业灌溉用水管理模式加以研究，提倡采用用户参与式农业灌溉用水管理模式。关键词:农业灌溉；用水管理模式；贵州黔南州 随着水资源越来越短缺，缺水问题已经成为制约贵州黔南地区经济发展的瓶颈。农业发展离不开水资源利用，贵州黔南农业用水量比较大，因此，应当节约水资源，提高水资源利用效率，在贵州黔南地区发展节水农业，不但属于技术性问题，而且属于管理体制和用水制度问题。一般来讲，当前的水利设施属于国家，政府专门负责运行，水利设施由于产权制度以及运行体制等关系，存在年久失修以及无人管理的问题，不但运行效率低下，而且给当地带来一定经济负担。本文主要对贵州黔南州农业灌溉用水管理模式加以研究，改变传统农业灌溉管理模式，从而推动贵州黔南州农业灌溉用水更为科学、合理，促进农业发展。一、贵州农业灌溉用水实际情况分析贵州黔南州农业用水情况比较严峻，首先，水利设施比较差，容易发生旱灾。其次，贵州黔南州农业面积比较大，农作物出现大幅减产减收的问题。农业生产水平不高，作物种植结构以及产业机构也相对落后，尤其是农村地区，经济比较落后。最后，贵州黔南州自然条件比较恶劣，经济落后，饮水比较困难。当地比较贫穷，对于水资源十分依赖。一方面。贵州黔南州用水量以及水资源利用需求增长，另一方面，水资源短缺并且存在水资源浪费的问题，其中，农业灌溉就有大量水资源被浪费。二、传统贵州农业灌溉模式首先，过去的专业管理和群众管理相互结合，具体表现在作为灌溉区域专业管理的事业单位，主要是政府部门管理以及领导，一方面，在经营模式方面受到政府部门制约，缺乏自主权。另一方面，容易造成政企不分的问题，水管政府部门和群众管理

民营科技　２０１０年第１２期　管理纵横　当前灌区的参与式管理模式存在的问题及解决建议　刘田荣　（安徽省淠史杭灌区管理总局，安徽六安２３７００５）　摘要：拳与式灌溉管理是灌区管理体制及运行机制上的变革　虽然农民参与式灌溉管理对减轻国家的财政负担，提高水资源的利用率和水利　工程的利用效率等方面有显著的作用，但是农民参与式灌溉管理在我国现阶段的建立和运行过程中仍存在着各种各样的问题，这些问题直接影响　到用水者协会作用的发挥和灌溉效益，所以必须从我国的国情出发研究相应的对策，以正确地处理和解决这些问题　关键词：农村灌区；参与式管理；存在问题；解决建议　我国足一个具有几千年农田灌溉历史的文明古圉：经过几千年的发　展，目前全国灌溉面积已达５５０１万ｈｍ　，其ｒ¨２万ｈｍ２以上的大型灌区　已发展到４０２个，６６Ｏｈｍ　以上的巾型灌区５６００个左右，小灌区及小型　水利灌溉设施更是星岁棋布，遍布全国各地。灌区对我国的农业发展、粮　食生产和解决我国Ｉ３多亿人Ｌｊ的吃饭问题做出了不可磨火的贡献。中　国人口、耕地、气候、水资源等自然条件，决定了中围农业必须走灌溉农　业的发展道路。但是许多灌区都出现了诸如管理体制不顺、运行机制不　活、人员臃肿、人浮于事、　程老化等弊端，已经不能适应经济社会发展　的需要，不仅给灌区农民带来了不便，给国家带来沉重的负担，而且也严　重制约了灌区的发展。　１实行农村灌区参与式灌溉管理模式的意义　１．１　农民用水户协会的成立改变了政府与农民之间在传统灌溉管理制　度下不对称地位。政府是灌溉管理活动的主体，处于主导地位。由于其自　身的行政性、垄断性，政府主体呵在很大程度上决定灌溉水的时空配置。　另一方面，农户经营的分散性决定了农户在灌溉管理中的弱势地位。这　种不对称导致灌溉管理交易费用高昂，制度效率低下　农民用水户协会　的成立一定程度上改善了政府与农民之间的这种不对称地位，协会将各　村组农民利益集合起来，在灌溉水权的交易中以对等的地位与政府进行　协商和谈判。　１．２用水户协会成为农民利益表达与利益冲突解决之道。农民用水户　协会的成立至少提供了以下几方面的新制度安排：１）集体选择激励机制。　用水户自主管理的制度安排激发了每个用水户的责任感，绝大多数受规　则影响的用水户能够参与有关制度的订立和修改，用水户也能严格遵守　规则　２）突破自我解决机制。这一机制能将用水户对政府和灌区管理局　供水的不满转化到协会内部、协会与灌区管理部门之间，做到用水户自　己川水、自主管理、自我解决来自各方面的矛盾。３）收益和成本相对公平　的激励机制，即支付同样的成本得到相对平等的供水服务。　１．３参与式灌溉管理中权力的分散化在传统体制下，政府大包大揽式　的集权化模式，虽然在灌溉公共设施的供给方面有着规模优势，有助于　解决“搭便车”问题，但是灌溉设施的运行与维护在这一模式中却困难重　重，原因在于这种模式限制１广农民参与灌溉管理的空间，降低了农民改　善设施、节约用水的责任与激励。　２农村灌区管理存在的问题　２．１尽管水价征收标准在不断地提高，但农业水价还远未达到成本。目　前我国水利工程水价普遍存在的问题就是水价的征收标准过低，绝大多　数农业水价远没有达到供水成本水平。造成水管单位亏损运营的主要原　因除水价标准过低、实际征收率低外，第三个主要的原阏即在于水费的　征收方式不科学。目前除己经进行改革试点的灌区外，其余灌区基本上　是按亩征收。例如在笔者所在的灌区，实行的是按方计量收费和按亩收　费相结合的方式，每亩按方收费是４元，按方收费是每立方米０．０２５分。　按亩征收是计划经济时代留下的产物。　随着市场经济体制的确立，水价由行政事业性收费向经营性收费的　转变，水价的征收方式亦应南按亩收费向按方收费转变，但是由于大部　分灌区处于亏损经营的状况，没有能力提高水利工程的软硬件建设，使　得按亩收费仍处于主流的征收方式，在这种征收方式下，水资源浪费十　分严重，直接降低了水资源的利用效率与利刚效益，也降低了水管单位　的水费收入。　２．２作为灌区专业管理机构．其性质是事业单位，隶属政府水主管部门　领导。一方面，在经营管理上处处受政府部门的制约，缺乏必要的自主　权；另一方面，它又代行一部分政府职权，造成政事（企）职责不分。它和　群众管理组织之间的　系变成了一种上下级天系，并非平等的商品买卖　关系。有些本应由政府部门承担的责任，却不适当地转移到了专管组织　的身上。　２．３在我国农村很早就有农民群众管水组织如村的管水小组、支渠委　员会等，承担着大量维护与灌水服务等工作，应当说，这也是一种参与管　理。但它与目前国际上通行的参与式灌溉有质的区别。１）群众管水组织　多以村组行政单位组建，村组利益色彩浓厚，难以协调村组之间的矛盾；　２）群众管水组织没有法人地位，易受其它人为因素干扰或制约，用水户　的合法权益难以得到法律保护；３）作为灌区群众管理组织，实际上并不　是真正从用水户中选举产生，而是由政府包办代替。绝大多数群众管理　组织的负责人直接由村、乡长兼任，实际上成了政府在灌区基层的代表。　３措施及建议　参与式灌溉管理存在的上述问题，严重制约了参与式灌溉管理的发　展和推广应用，影响了其运行和效益的发挥。为此，必须研究和探索解决　这些问题的对策和具体措施。因此，从我国的实际出发，为规范参与式灌　溉管理模式的建立和运行，充分发挥参与式灌溉管理的作用，提出以下　建议：　３．１建立用水者协会的监督和管理机制，并制定相应的奖惩制度。从而　使用水者协会发挥更强的活力，具备更高的效率。　３．２加大用水者协会信息透明程度，增强农户广泛参与的积极性。　３．３提高用水者协会人员素质。解决好对他们的教育问题，用水户参与　灌溉管理的配套政策问题，协会规模问题。尽快配套完整灌溉工程，使用　水户参与管理环节做的万无一失。　３．４在积极推行灌区改革的同时，也应注意根据本地区实际，选择合适　的改革模式。在条件比较好的灌区，可以搞“一步到位”，建立“绛济自立　灌区”模式；条件不具备的可以循序渐进，先在支、斗渠建立用水者协会，　或者采取承包、租赁等模式，运行一段，＇Ｊ－ｔ司后，再逐步推向深入。　３．５在用水者协会的法律体系方面，要做到下面　点：首先，建议修改　现行水法，增加用水者协会是法人实体的条款；其次，在用水者协会的组　织章程编制中，应将会员资格条件扩大到所有农民，在组织结构和内部　管理、运行维护、水费、会员的权利和义务、协会清算等方面必须具体明　确；再者，在转让协议中，可以考虑增加灌溉机构和用水者协会的共同管　理过程。　３．６灌区改革必须争取政府支持和因地制宜。灌区改革涉及到国家、灌　区和农民三个方面的利益。国家应扶植灌区基础设施建设，改革措施的　实施还要依靠多方协调，尤其是乡镇村组与灌区的配合。有关职能部门　要在工程技术、科学管水用水、财务管理等方面对经营人或农户给以培　训，提高人员素质，加强管理水平。各个灌　还应根据自身实际管理特点　和工程状况，分析存在的问题，在借鉴其他灌区成功经验的基础上，找到　突破口，循序渐进探索出适合自己的改革之路，促进灌区的发展，切忌盲　从。从而逐步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利　工程管理体制和运行机制。

农户参与灌溉管理的问题及对策　

１概述　陈崇德胡小梅周莉　（湖北省漳河工程管理局　湖北　荆门４４８１５６）　摘　要组建农民用水Ｐ协会直接参与灌溉管理，是我国灌区灌溉管理体制改革的重要举措。实践证明。农　民参与灌溉管理，国家、管理部门、农Ｐ三方受益，理顺了灌区最基层的生产关系，促进了农业生产力的提高。但　实践中也遇到了一些问题，制约了用水Ｐ协会的进一步发展．应引起有关部门的重视。　关键词　灌溉管理　农户参与　用水户协会　中图分类号１７３２０　文献标识码Ａ　农民用水户协会有自己的章程、工程　管理、灌溉管理、财务管理、水费征收使用　及奖惩办法等一系列的规章制度．协会负　责人是经过全体会员大会选举产生，负责　灌区某一支渠以下渠道工程的维修、养护、　管理与运行。具有法人资格．实行独立核　算，自负盈亏，依照国家的有关法律法规．　在做好灌溉用水管理工作的同时．必须确　保国家和管理部门交付使用的国有资产的　保质和增值。　１９９５年６月。我国第一令农民用水户　协会在湖北省漳河灌区正式诞生并开始运　行，经过１０余年的实践。农民用水户协会　在我国的试点与推广取得了明显成效。主　要有：一是充分调动了农民参与灌溉管理　的积极性与主动性．农民明确了“自己的事　自己办”，形成了自建、自管、自修、自收费　的自主经营体系。其投入意识增强。管理职　责明确，减轻了国家和管理部门的负担．有　利于形成国家、集体、个人、社会办水利的　格局。二是灌溉水利用率进一步提高。使得　多年来效率低下的用水状况得到改善。如　湖北漳河灌区对比调查的结果为．农民用　水户协会节水３１．７％．粮食增产２．２％．产　出与投入比增加２７．７％．灌溉水生产率提　高４９．５％。安徽省淠史杭灌区．以前灌溉　１ｈｍ２地的水，现在可以灌溉３ｈｍ２地。三是　促进了节水灌溉工作全方位的发展和农村　社会安定。各项节水措施能够得到较好地　落实．偷水、抢水、在渠道中筑坝拦水及破　坏建筑物的事件大为减少。四是减少了水　费征收环节。协会直接与管理单位供需见　面，水费收缴中“搭车”收费现象没有了，农　收稿日期：２００７一ｌ１一Ｏ８　民的水费支出减少了．管理单位也能按国　家政策规定足额收取应收的水费．为灌区　的正常运行提供了经济保障。五是符合我　国政治体制改革和村民民主自治的要求．　体现了民主选举、民主决策、民主管理、民　主监督的权利。六是适应灌区管理体制改　革的需要，理顺了灌区最基层的生产关系。　促进了农业生产力的提高。　２亟待解决的主要问题　２．１明确农民用水户协会各项权利　（１）根据需求结构配置初始水权。灌区　用水主要包括生活用水、农业用水、工业用　水和生态用水，其中农业用水为主要部分。　水权的配置应体现优先考虑水资源基本需　求和生态环境需求原则、粮食安全优先原　则、水源地优先原则、承认现状原则、公平　与效率兼顾原则。　（２）建立水权制度。我国农户参与灌溉　管理的实践经验表明．水权不明晰是对农　民用水户协会最大的不利影响因素之一。　因此，应建立起在质和量方面都有规定的　水权。同时，国家要在所有权不变的条件　下。把使用权和经营权通过一定的法律程　序移交给水管理单位和用水户协会。　（３）建立水市场。水市场的建立应遵循　以下原则：一是要认识到水是商品．是有价　的；二是水权是可以转让、可以交易的；三　是水权是有价的，是为实现水资源的优化　配置和可持续利用服务的：四是通过核算、　协商，最后由利益相关者共同定价：五是建　立起对农业用水户的利益补偿机制。　（４）水利工程产权改革。对协会范围内　的小型水利工程产权可通过拍卖、租赁、股　份合作、规范化承包等形式改制为协会统　一管理。增强协会的生存能力和发展空　间。　２．２改善农户参与灌溉管理的制度环境　当前农民用水户协会存在的问题。以　及进一步发展面Ｉ临的制约因素．主要有以　下几点：　，　‘　（１）集体产权具体归属界定模糊。目　前，农村集体经济组织产权名义上属于集　体，但控制权主要属于乡政府或村委会。而　乡政府或村委会对集体资产负盈不负亏，　乡政府或村委会是集体资产盈利时的所有　者。集体经济组织成员是集体资产亏损时　的所有者。在这种产权结构下。集体经济组　织缺乏效率，农民的利益得不到保护。　（２）政府与水管单位职能不到位。农民　用水户协会的成立．使其成为农村社区公　共物品的提供者。因此。它是对地方政府职　能的替代。村委会和乡镇政府应该退出对　灌溉系统末级渠系及其水资源的分配控制　与经营管理。但仍然应当承担信息服务、冲　突管理和法律服务的责任．这是地方政府　的社会职能。不能推脱。与水管单位之间是　一种基于市场行为的合约关系。水管单位　在履行合约的同时．还有提供做好灌溉服　务、工程管理的义务．但现实情况是政府与　水管单位干预多于指导，争利多于扶持。　（３）法规不完善。用水户协会的成立是　体制改革的系统工程．如果政府没有明文　法规，协会即使成立．也使得协会作用的发　挥受到限制。在与外界的交往中得不到应　有的重视，正常运作比较困难。２００２年，湖　北省荆门市政府出台了《荆门市农民用水　者协会管理暂行办法》，这一办法的出白使　过去松散的管水组织转变成为章程严密、　法律地位清楚的组织，农民在投入、决策、　ＰｌＯＮＥＥＲｌＮＧ　ＷｌＴＨ　ＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　ＭＯＮＴＨＬＹ　ＮＯ　２　２００８