社会组织承接社区养老服务研究

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 社会组织承接社区养老服务研究 作者：许冰杨 来源：《丝路视野》2017年第24期

[摘要]面对我国老龄化问题的严峻挑战，社区养老成为主流模式。作为未来中国养老服务的主体力量，社会组织在承接社区养老服务中发挥了独特功能和作用，但也存在一些供给能力的欠缺，亟需从政策支持、筹资机制、评估监督机制、专业人才队伍建设等方面着力改进和完善。

[关键词]社会组织；政府购买；社区养老服务 老龄化问题是一个事关全局性、战略性的重大问题。截至2016年底，全国60岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。预计2025年老龄人口将突破3亿，2050年前后达到峰值4.87亿，占总人口的34.8%。我国老龄人口数量和老龄化速度居世界第一，并日益呈现高龄化、空巢化趋势，失能、半失能老人数量剧增。面对这一严峻挑战，借鉴国外先进经验，社区养老逐渐成为主流模式。社区养老，指主要依托社区，为居家的老年人提供养老服务的社会化养老模式。它兼具传统的家庭、机构养老的优点，同时又能够弥补“二元养老困境”的不足。

发展社区养老必须激发社会活力。近年来，我国政府自上而下纷纷出台相关政策文件，推动社会组织进入整体性变革时期，并将成为中国养老服务的主体力量。地方实践中，社会组织在承接社区养老服务中发挥了独特功能和作用，但同时也体现出供给能力的欠缺。因此，需要进一步加强政府与社会组织的良性互动，促进社会组织进一步向专业化、规范化、透明化发展，实现社区养老服务的高质量、可持续发展。

一、社会组织承接社区养老服务的理论支撑 社会组织承接社区养老服务，就是把原来由政府直接向社会公众提供的社区养老服务，通过合同外包、公私合作、补助等方式转交给社会组织提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的养老服务供给方式。这一方式是政府购买服务的重要组成部分，意味着政府行政管理与服务的创新，其形成主要受到西方行政理论的影响。

（一）新公共管理理论 1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了新公共管理改革的十大原则。首要原则就是政府应“掌舵而不是划桨”，对政府职能进行了重新定位。政府负责政策制定，通过合同外包的方式交由社会组织与企业进行公共服务生产，从而形成竞争机制，提高公共服务供给的质量和效率。政府购买公共服务是“重塑政府”的主导模式，今天已经成为政府治理的潮流。在新公共管龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 理理论的影响下，政府在居家养老服务中仍然是“掌舵”角色，在政策、财政等方面促进服务效能，而“划桨”工作则通过外包合同公开招标方式交由社会组织来承担，实现社区养老服务优质化。

（二）公共产品理论 公共产品理论的逻辑起点是对公共产品的分类。公共产品与私人产品相对.具有效用的不可分割性、消费的非竞争性与受益的非排他性等显著特征，其类型分为纯公共产品和准公共产品，这一分类成为政府购买公共产品与服务的基础。公共产品理论认为，政府可以直接提供纯公共产品；而准公共产品则可以交由市场或社会组织来供给，政府则主要行使政策制定、公共服务监督和评估、公共服务资金支持等职能。这样，政府从公共产品的直接提供者、生产者转变为安排者、购买者，通过公共产品的多样化供给方式，帮助政府摆脱高成本、低效率的困境。根据公共产品理论，社区养老服务具有准公共产品属性，政府一方面承担着主导责任，另一方面可以将养老服务的生产与提供以外包、让渡等方式，吸引社会组织参与进来，扩大社区养老服务的有效供给。

（三）福利多元主义 福利多元主义也称混合福利经济，是欧洲国家为解决福利国家危机而寻求的一种理论范式。它主张政府不再是社会福利的唯一提供者，可以由公共部门、市场、社会组织、家庭与社区共同负担。政府主要承担福利服务的规范、购买、监督等责任，促进服务主体间合作，提高福利服务供给的效率和质量。福利多元主义的两个核心理念是参与和分权：一方面，强调社会福利的“民营化”或“非政府化”，引入市场、社会组织、家庭等社会部门，根据自身特点提供不同类型的社会福利。另一方面，强调社会组织的参与，以填补政府从福利领域“分权”后所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀。根据福利多元主义理论，社区养老服务作为社会福利的重要部分，应当加大对社会组织承接政府购买服务的支持力度，充分发挥其在社区养老服务供给中的独特功能。

二、社会组织承接社区养老服务中存在的问题 （一）相关政策法规有待完善 我国现行的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等程序性法规，并未明确规定社会组织在公共服务供给中的地位和作用，削弱了社会组织在承接养老服务时的独立法人地位。目前，大部分省市都出台了鼓励支持社会力量参与养老服务的措施意见，其中，浙江、北京等部分地区已经出台了专门针对社会组织提供社区养老服务的扶持政策。但是，在具体的政策措施层面并未完全对社会组织发展形成利好。政策设计上，社会组织仍然在投融资、土地、人才、连锁经营、风险分担等方面存在诸多限制，阻碍了其进入养老服龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 务领域，进入后也难以实现发展壮大；扶持政策实施过程中，也存在缺乏可操作性、灵活性等问题，致使难以对社会组织形成有效支持。

（二）运营发展资金匮乏 社会组织普遍面临资金不足的困境。我国社会组织在承接社区养老服务过程中，资金筹集主要源自政府财政拨款、社会捐赠、提供服务获取的费用等渠道。但实际上，社会组织受民间志愿捐赠少、自身公信力不足等因素影响，社会捐赠资金无法弥补其发展所需的资金缺口。同时，基于社会组织供给社区养老服务的福利性、公益性特征，服务收费往往“人不敷出”，需要其他盈利性产业向养老项目“输血”支撑。由此，社会组织自身筹款能力较弱，过度依赖于政府财政支持或者说政府购买服务，但又往往面临政府财政收入有限，缺乏制度性预算安排等问题。

（三）监督管理机制不健全 目前，社会组织尤其官办社会组织的行政化倾向依然严重，凸显出自主性不强、自治能力不足等问题，很大程度上阻碍了其在社区养老服务中的功能发挥，无法真正满足社会需求。公信力是社会组织生存和发展的基础，是其获取社会资源和发挥服务功能的核心竞争力。但是，一些社会组织由于自身组织结构设置不合理、内部控制机制不健全，尚未真正建立起有效顺畅的运行机制和良好自律的诚信机制；有的社会组织存在财务收支、经费使用情况不透明等问题，严重损害了社会组织的公信力，阻碍了其承接和供给社区养老服务，抑制了社会捐赠热情。与此同时，由于外部的监督和评估机制不完善，社会组织承接社区养老服务缺乏有效的他律制约，导致社区居民对养老服务供给的满意度和参与度不高。

（四）缺乏养老服务专业人才队伍 一项最新调查报告显示，全国失能半失能老人约有4063万，若按照国际标准失能老人与护理员3：1的配置标准推算，我国至少需要1300万护理员；按照不能自理老人与专业护理人员1：3的配置标准推算，我国至少需要20万专业护理人员。而目前各类养老服务设施服务人员不足50万人，持证人员不足2万人，全国养老服务人才需求缺口巨大。社会组织承接社区养老服务同样面临严重的人才困境：缺乏高端的专业知识型人才和运营管理型人才，聘用服务人员大多数为四五十岁的下岗人员和农村务工人员，整体素质不高，又缺少专业系统的培训，难以提供“医养护康”等高层次、高质量服务。究其原因，主要有两个方面：一是由于社会组织资金匮乏和政府福利制度供给不足等原因，导致从业人员薪酬低、福利少，不能有效吸聚人才；二是社会组织与志愿服务体系之间衔接不够，导致社工、志愿者群体无法及时持续参与社区养老服务。

三、社会组织承接社区养老服务的推进路径 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn （一）完善政策支持体系 一是适时制定出台《社会组织法》，修订现有相关法律以解除对社会组织限制性管理和强力约束。加快推进取消业务主管单位前置审批，实现直接登记备案，降低社会组织准入门槛，并简化其承接社区养老服务的审批流程，缩短审批时限。二是进一步推进政事、政社分开，推动社会组织“去行政化”，增强社会组织承接社区养老服务的市场行为能力。三是加大培育社会组织力度，加大资源投入，通过财政补贴、税费减免、贷款优惠、场地支持等方式扶持中小社会组织成长，并为其提供技术、人员、管理等方面的辅导，重点培养和发展一批有品牌、有影响力的养老社会组织。四是形成良性竞争机制，秉持公开、透明、择优等原则，打破社区养老服务供给垄断，确保承接社区养老服务的社会力量平等参与竞争。

（二）完善社会组织筹资机制 一是要健全政府购买服务机制。将政府购买养老服务资金纳入财政预算，明确社区老人的多样化养老需求，制定政府购买养老服务目录和实施细则，完善基本服务项目的定价机制，使社会组织通过市场公平竞争承接社区养老服务，获取维持自身运转的长期性经费。二是要加强社会组织与捐赠者之间的密切关系。社会组织要通过财务公开、营销宣传、褒奖回馈活动等有效措施，增强企业、基金会、公众等各类捐赠者对自身的了解和信任，并建立起长期的、稳定的公益伙伴关系。三是扩大社会组织自创收入。社会组织必须面向市场展开服务收费、商业投资等经营性活动，积极拓展筹资渠道。

（三）健全科学高效的评估监督机制 一是健全政府评估和监管机制。一方面，要加强对政府购买居家养老服务全过程的监督，防止政府与社会组织的利益合谋。另一方面，政府要制定科学的行业标准和规范，对社会组织供给居家养老服务的事前、事中、事后进行综合评估和监督。二是加强社会监督评估机制。以社区老人为监督主体，对自身享受社会组织承接社区养老服务的效果进行评估反馈。建立第三方评估机制，引入具有独立性、专业性、权威性强的第三方评估机构，同时发挥公众、媒体、捐赠人的监督作用，促进社区养老服务保质增效。三是建立行业自律机制，整合养老行业社会组织的力量，建立严格的财务制度，完善内部管理制度，提升社会组织的透明度和公信力，实现其承接社区养老服务可持续发展。

（四）加强养老服务专业人才队伍建设 一是建立完善的养老服务人才培养体系。一方面，高校和职业学校应设立养老服务类专业，培养老年学、护理学、社会工作、健康服务与管理等专业化人才，推广养老服务实训基地建设，鼓励社会组织聘用院校毕业的专业人才。另一方面，完善分级培训机制，推进社会组织与养老教育教学机构的交流合作，强化养老服务人员的岗位培训。二是强化养老服务人才的资格认证制度，建立健全养老服务人才的职业资格考试、职业水平鉴定等制度，形成初、中、高