村民自治进程中应处理好的几个关系

村民自治进程中应处理好的几个关系
【摘要】 村民自治是农村基层民主建设的重要内容，本文从村民自治进程
中涉及到的多种利益主体出发，将村民自治委员会与党支部、基层政府、经济组
织、宗族势力、村民代表大会、村民小组的关系进行分析比较，以期最终达到各
利益主体在制度化和操作性上的“和谐”统一。

【关键词】 村民自治 村民委员会 关系
2007年，十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，
坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制
度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群
众自治制度。”“基层群众自治制度”首次被纳入中国特色政治制度范畴。

村民自治进程中涉及到多种利益主体，各利益主体的关系显然不是单纯
的领导与被领导、指导与被指导的关系，如何从制度上合理划分各利益主体的职
权范围；如何从实践中理顺各利益主体的制约关系；如何从绩效中评估各利益主
体的多重复杂关系，在民主进程中呈现出来。针对这一系列问题，本文分别对比
分析了村民自治委员会与党支部、基层政府、经济组织、宗族势力、村民代表大
会、村民小组的关系，以期最终达到各利益主体在制度化和操作性上的“和谐”
统一。

一、村民自治委员会与党支部的关系
《中华人民共和国宪法》（No.111）规定：“城市和农村按居民居住地区
设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委
员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的
相互关系由法律规定；”《村民委员会组织法》（No.4）规定：“中国共产党在农
村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和
法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织，实行
民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村党支部是党在农村的基层组织。
就性质上来说，村党支部是党在农村的基层组织，起到战斗堡垒的作用，先进性、
组织纪律性和政治性较为鲜明；村民委员会作为基层群众组织，在事务性、群众
性和灵活性上体现得较为明显。在组织功能上，按照《村民委员会组织法》的规
定，党支部是农村各项工作的领导核心，同时要监督和保证党的方针政策在农村
的落实情况和各项工作具体实施；村民委员会是群众性组织，更多的是负责村事
务性工作。在运行程序上，党支部由于性质上的规定，具有严格的组织纪律性，
按照民主集中制原则开展工作；村民委员会作为基层群众性组织，是以实行直接
民主为原则。

村党支部与村委会都是农村基层公共事务的管理机构，都是把为村民服
务作为主要目标。《中国共产党农村基层组织工作条例》（No.9）规定了村党支部
的主要职责：“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由村民委员
会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济
组织依照法律和有关规定作出决定。”、“领导和推进村级民主选举、民主决策、
民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动，领导村民委员会、村
集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国
家法律法规及各自章程充分行使职权。”《村民委员会组织法》（No.24）规定涉
及村民利益的九项事项，经村民会议讨论决定方可办理，这些事项基本上都属于
本村的重大事项。但这样在党支部和村委会职权如何划分的问题上缺乏明确具体
的规定。

在相互关系上，党支部的“领导核心”地位和村委会的“自治组织”性质的
并存，即党组织与村委会各自的权力如何运作、协调的问题，必然给村民自治的
进程带来一大难题。这是村民自治过程中的第一大阻力，如果不对党支部与村委
会的权力职能做出清晰的法律界定，势必会引起自治权力向党支部一方位移的不
良结果。

要在充分发挥党对农村基层领导的这一基本原则下，正确处理村民自治
组织与村党支部的关系。在制度上，应规范界定村民委员会和基层党组织的职责
范围，明确规定基层党组织在农村基层民主建设进程中的支持和保障作用。在职
责范围上，对于村党支部的职责和工作方式应予以规范，农村基层组织要将重点
放在村发展方向、村级组织建设、各类经济组织建设和自身建设上。村民自己可
以通过议事制度解决的事务，应给予村民群众充分的自主权，以此支持和帮助村
民自治组织开展活动。总之，包括村党组织在内的村级组织都要在法律规定的范
围内活动，在村党支部书记是否可以兼任村委会主任的问题上，必须经过依法直
接选举才能当选。

二、村委会与基层政府的关系
村委会不同于人民公社，也不同于政府的派出机构，它不能像政权机关
那样包揽农村基层的行政事务，只能通过委托代理的方式来完成其中一些行政事
务，在这一层关系中，委托方是基层政府，受托方是村委会。村委会同全体村民
之间也存在着一层委托代理关系，委托方是全体村民，受托方是村委会，这种双
重的委托代理关系必然使得村委会夹在村民与政府之间，扮演着一个两难的角
色。村委会虽不是一级权力机构却要接受和完成一级权力机构所要承担的行政事
务，如计划生育、义务教育、征兵，以及各种国家政策法规的贯彻实施都要由村
委会来完成。这种代理关系必然引出两个实际问题：一是村委会完成了行政事务
之后，还有多少时间来办理村里的公益事业；二是评价村委会工作的标准，是以
完成乡政府行政事务的多少来决定，还是以为村民做实事的多少来决定。在另外
一层代理关系中，问题的焦点主要集中在政府的利益与村民的利益难以兼顾上。

村民自治在我国由自发兴起到规范发展的一个重要推动力是政府的主
动推进，这同时也是农村基层民主向规范化方向迈进的一个重要特点。在乡村关
系中，在处理“乡政”与“村治”的关系上，乡镇政府一方面起着主导作用，另一方
面也要清醒地认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是由村委
会作为村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织的性质所决定的。因此，
乡镇政府在履行其行政管理的职权上，要在尊重村民自主权和村委会独立性的基
础上，运用法律、经济和教育等多样化的管理手段来实现有效管理。

三、村委会同经济组织的关系
《组织法》第八条规定：“村委会应当尊重集体经济组织依法独立进行
经济活动的自主权。”当前在农村，集体经济还无法独立地在市场竞争中发展下
去，它与村委会之间存在着千丝万缕的联系：一是伴随着集体经济力量的发展壮
大，村民将向村委会提出权利要求；二是伴随着集体经济的发展，村委会干部可
能利用自治权力介入经济组织，染指集体经济的既得利益。这不仅仅是村委会该
不该介入到经济组织中去的问题，而是一个有没有能力介入的问题，以及村委会
如何服务、扶持村办集体企业的问题。村委会如何协调同经济组织的关系，是村
民自治工作的重点。

集体经济的强弱与乡村政治的发展有着密不可分的关系，集体经济的发
展有利于乡村政治良性的发展，也为其打下了夯实的经济基础。在发展现代农业
中，村级组织应该起到引导作用，发挥群众的力量推动集体经济发展，以找到适
合的新型的农村合作经济，从而推动整个农村的发展。

四、村委会同宗族势力的关系
对于当前农村社会存在的家族宗教势力，从正面效应看，如果基层政府
不顾民意任命委派村干部或者基层部门乱收费，乱摊派，任意加重农民的负担，
以及村委会不考虑农民的利益，农民都可能利用家族宗教势力加以对抗。从负面
效应看，宗教家族势力对乡村政治的影响主要体现在：一方面宗教家族势力与村
委会结合起来，形成党政族三位一体，宗族家族利益得到基层政府和组织的保护；
另一方面，宗教家族势力的复萌意味着宗教家族文化的复萌，这同民主法制精神
是背道而驰的。

五、村民委员会与村民代表大会的关系
村民委员会必须按规定每年组织召开村民会议或村民代表大会，讨论决
定本村重大事项；村民委员会每年至少向村民会议或村民代表大会报告一次工
作；村民会议每年审议村民委员会的工作报告，实行民主监督，村民、村民代表
评议村民委员会的工作。

六、村民委员会与村民小组的关系
村民小组是村民开展群众自治活动的基层组织。村民委员会应积极发挥
村民小组联系村民的桥梁和纽带作用，指导、帮助、支持村民小组带领村民发展
经济、办公益事业和社会事业，协调解决村民小组存在的一些问题和困难，为农
业生产和村民的致富创造必要条件。
综上所述，鉴于我国村民自治制度产生时间短暂，其理论和制度还不成
熟、不完善体现在：村民自治机关与政府之间权力划分不明确；村民委员会与村
党支部之间关系不明确，党支部的领导地位与村民自治的性质不协调；村民对村
民委员会的监督、对村务的直接管理制度也要进一步探索和实践。

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