政府间纵向关系研究：中央与民族区域自治地方关系的调整

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政府间纵向关系研究：中央与民族区域自治地方关系的调整

作者：张 彬

来源：《理论导刊》2008年第04期

[摘要]中国政府闻纵向关系虽然历经多次调整，但始终未能找到纵向权力配置的最佳平衡点。中央与民族区域自治地方的关系在当代中国政府间纵向关系中最为特殊。也最为复杂。中央与民族区域自治地方关系调整的难点主要集中在政治关系和经济关系两个层面。应该按照集分有别、集分有度、集分有序的原则调整纵向权力结构，逐步理顺中央与民族区域自治地方政府关系。

[关键词]政府问纵向关系；集分有别；集分有度；集分有序

[中图分类号]D63 [文献标识号]A [文章编号]1002-7408(2008)04-0017-04

一、问题的提出

政府间纵向关系一直是中国政治中一个备受关注的问题。它所涉及的内容，已经远远超越了狭义的政府间纵向关系的内涵。在中国的政治语境中，政府这一概念往往并不单指行政机关，而是指国家机构的总和，中国的政府间关系实际上是广义的政府问关系。从这个意义上讲，中国政府间纵向关系包括了“垂直结构中的党政关系、立法关系、司法关系、行政关系。以及垂直结构中非正式的政府间关系。”

新中国成立以来，在“充分发挥中央和地方两个积极性”原则指导下，政府问纵向关系历经多次调整。由于“在不同的时期和条件下，对这一原则的理解并不完全一样，处理这一关系的具体方式也有过许多调整。”

改革开放前，中国政府间纵向关系先后经历了五次大的调整。权力收放是历次调整的核心问题。然而，中央政府对于纵向权力结构的调整始终未能找到理想的平衡点。在权力收放之间。中国政府间纵向关系陷入了“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”的循环怪圈之中。

党的十一届三中全会以来，“为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了‘非制度性’的地方分权改革”。尽管这种纵向权力配置关系的调整仍以权力收放为核心，但是这与改革开放前政府间纵向关系的调整方式截然不同。权力收放不再以疾风骤雨般的方式进行。而是采取了龙源期刊网

有步骤、分重点、分阶段、有序化、法制化的方式逐步推进。改革开放28年来，我们在不断摸索，不断总结经验和教训的过程中，已经初步形成了一整套调整政府间纵向关系的总体思路和具体办法。当然，这并不意味着中国政府间纵向关系的调整已经走出了“权力上收——权力下放——再上收——再下放的循环圈”。客观地讲，中国纵向权力结构的配置尚未找到最佳平衡点，特别是中央与民族区域自治地方政府关系仍需做出进一步调整。

二、中央与民族区域自治地方政府关系调整的难点

从行政区划类型的角度看，当代中国政府间纵向关系存在三种基本模式，即中央与一般行政区的关系模式；中央与民族区域自治地方的关系模式；中央与特别行政区的关系模式。其中，中央与民族区域自治地方的关系模式最为复杂，也最为特殊。如何处理好中央与民族区域自治地方的关系，不仅事关民族地区的经济社会发展，而且对国家政治稳定、经济繁荣和社会和谐也将产生重要影响。中央与民族区域自治地方关系调整的难点主要集中在政治关系和经济关系两个层面。

(一)中央与民族区域自治地方政治关系调整中的难点

中央与民族区域自治地方的政治关系是指“中央与民族区域自治地方基于共同利益和特殊利益，形成的以权力分配、权力行使为基础，以保障各民族平等权利为目的的社会关系。”其中，维护国家利益是基本前提，合理设置民族区域自治地方权力是基础，保障各民族平等权利是目的。中央与民族区域自治地方政治关系调整的难点也在于此，即如何协调国家利益和民族区域自治地方利益；如何处理好中央集权同民族区域自治地方自治权的内在矛盾关系；如何正确对待各种错综复杂的民族关系等。

首先。我国是一个统一的单一制国家，维护国家主权、领土完整、政治稳定是中央政权首要的政治职能。同时，我国也是一个多民族国家，实行民族区域自治制度的基本政治价值取向是：在确保国家安定统一的基础上，通过实行民族区域自治，为经济社会发展相对滞后的民族地区提供必要的制度保障，以此来增进各民族平等、共同发展和共同繁荣。我国有155个民族区域自治地方，其中绝大多数位于边疆地区。在120个自治县中有112个为边境县，占全国陆地边境县(143个)的78％。我国陆地边境线为2。2万公里。在漫长的边境线上，有三十多个民族跨境而居，与境外民族血缘同根，语言文化同源，风俗习惯相通，宗教信仰相同，自古以来就有着密切的政治、经济、文化往来。毫无疑问，确保民族区域自治地方的政治稳定对于维系国家安全至关重要。

其次，在维护中央权威的基础上，切实保障民族区域自治地方的自治权。中央适度集权是单一制国家为确保中央权威而普遍采取的行之有效的手段。我国从建国伊始就选择了单一制国家结构形式和民族区域自治制度相结合的国家结构制度。长期以来，我们虽然在中央集权和地龙源期刊网

方分权之间做过多种尝试，但始终未能找到一个理想的平衡点。特别是在处理中央与民族区域自治地方关系时，往往是以经济利益的补偿作为换取民族区域自治地方社会稳定的条件。在一定意义上，这不仅弱化了中央权威。也使得民族区域自治地方的自治权退化为一种与中央讨价还价的特权。我们认为。加强中央权威主要是加强中央的政治权威。我国实行的民族区域自治制度，是一种高度自治，但绝不是全面自治，这不同于那些民族联邦制国家。在政治上，我国的民族区域自治地方绝无自治可言，应该无条件的服从中央领导。我们在处理中央与民族区域自治地方关系时，不能把政治和经济混同起来，不能再延续那种以经济利益补偿换取政治稳定的思路。今后，我们应该不断强化的是民族区域自治地方在经济、社会管理领域中的自治权。

最后，要正确对待各种错综复杂的民族关系。我国是一个多民族国家，各民族大杂居、小聚居的人口分布格局。各民族不同的历史文化传统，以及各地区资源条件和发展差距，必然使得民族关系错综复杂。建国伊始，中国共产党在各民族平等、共同发展和共同繁荣的原则基础上，实行了民族区域自治制度。“截至2003年底，中国共建立了155个民族区域自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中。有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71％，民族区域自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右。”网

实行民族区域自治制度对于保障少数民族合法权益以及促进民族地区经济社会发展都起到了一定的积极作用。但是，我们应该认识到民族关系的复杂性以及解决民族问题的艰巨性。民族关系不仅包括少数民族和汉族的关系。也包括少数民族和少数民族、实行民族区域自治的主体少数民族和民族区域自治地方内的其他民族、实行民族区域自治的主体少数民族和那些尚未实行民族区域自治的少数民族、生活在民族区域自治地方的少数民族和杂居在全国各地的少数民族之间等错综复杂的关系。这也包括少数民族分布相对集中的民族地区与其他省区，民族区域自治地方与同级的一般行政区之间的关系。民族平等是指各民族一律平等，民族发展是指各民族共同发展以及民族地区与其他地区共同发展。我们不应该错把“自治”当作民族区域自治制度的核心价值来看待， “自治”只是一种激励性手段。民族区域自治制度的核心价值在于通过“自治”来促进各民族平等、共同发展和共同繁荣。

(二)中央与民族区域自治地方经济关系调整中的难点

建国后相当长的一段时间，我们在民族地区的经济、社会发展上主要着眼于政治， “中央政府没有把发展经济作为民族工作的中心来抓，民族地区起点低、底子薄的现实没有得到充分重视”。革开放以来，在中央与地方经济关系调整的过程中，东部沿海地区得到了更多的政策实惠，这进一步拉大了民族地区与东部沿海地区之间的发展差距。加快民族区域自治地方的经济社会发展，需要进一步调整中央与民族区域自治地方的经济关系。

首先。中央对民族区域自治地方的经济职能和管理权限要有别于一般行政区。这一问题也是中央与一般行政区之间普遍存在的问题，是中国政府间纵向关系中一个带有共性特征的问题。不同的是，民族区域自治地方拥有一定的自治权，这种自治权主要集中在经济和社会管理领域。这是一般行政区所不具有的。从法律上讲，“自治地方的经济权利应大于同级的一般地龙源期刊网

方，除拥有一般地方国家机关的权利外，还拥有一般地方国家机关所没有、专为民族区域自治地方所独有的权利——自治权；中央给予自治区、自治州、自治县的经济权限和利益，应分别大于同级的省、市、县。对于经济滞后的民族区域自治地方，中央应多予少取’、担负起更大的援助职责，最大限度地让利于‘民’”。长期以来，中央对民族区域自治地方虽然一直奉行“多予少取”的财政政策，但宪法赋予民族区域自治地方的其他经济权利未能真正落到实处。

改革开放以来，中央与民族区域自治地方关系的调整更多的体现在法制层面上。而在适用政策上并未对民族区域自治地方给予更多的倾斜。这一时期，中央在东部沿海地区，特别是在经济特区实施的各种优惠政策取得了明显的成效。 “民族区域自治地方在与特区优惠政策的比较下，出现了‘宁要特区政策，不要区域自治’的消极心态。”解决民族问题的关键在于少数民族和少数民族地区经济社会的发展。“实行民族区域自治，不把经济搞好。那个自治就是空的。”近年来，中央越来越重视少数民族和少数民族地区经济发展问题，先后推出了一系列带有倾斜性和保护性的政策法规。如1999年开始实施的西部大开发政策，就是针对如何“加快中西部民族地区社会发展，缩小同东部地区之间的发展差距”而设计的。2005年，国务院颁布了“关于实施若干规定”，对民族区域自治地方充分享受中央的优惠政策提供了更为具体的解释和说明。

其次，中央对民族区域自治地方的财政支持，应该从“多予少取”的财政政策转向财政自治权的真正确立。长期以来，中央对民族区域自治地方一直奉行“多予少取”的财政政策。这对于民族地区经济社会发展曾经起到了一定的推动作用。但是，宪法和民族区域自治法赋予民族区域自治地方的财政自治权还没有完全落到实处。

宪法规定：“民族区域自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族区域自治地方的财政收入，都应当由民族区域自治地方的自治机关自主地安排使用。”民族区域自治法也规定：“民族区域自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族区域自治地方的财政收入，都应当由民族区域自治地方的自治机关自主地安排使用。民族区域自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族区域自治地方的原则规定。”“民族区域自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。”

然而，由于国家财政体制的不断变化，民族区域自治地方的财政自治权在一定程度上被削弱。这集中表现在以下几个方面： “税种归属以及共享收入的分成比例全国‘一刀切’，没有体现党和国家对少数民族地区的特殊照顾；区域性税收优惠的取消，国家对民族地区的一系列优惠政策随之消失；民族贸易和民族用品定点生产企业减免税照顾的取消，影响了民族特需用品的生产、供应；税收返还资金调度权高度集中，资金调度困难等。”叫我们认为。中央与民族区域自治地方的财政关系应该有别于中央与一般行政区的财政关系。“自治性(法律法规所赋予的财政自治权)、民族性(民族构成、民族分布及各少数民族自身的特点)、依赖性(财政困难面大、对上级财政的依赖程度高)是民族区域自治地方财政所特有的。”中央与民族区域自治地方经济关系调整的重点在于财政关系的调整，而财政自治权的真正确立，是理顺中央与民族区域