第四章公共管理的主体及其行为特征
4.1 学习要求
要求学生掌握政府职能的本质和作用，掌握政府职能转换的涵义和内容。理解从事公共管理的国有企业改革的原因和途径。掌握第三部门组织的涵义、特点和作用。
4.2 内容简述
公共管理发展的一个重要特征是管理主体构成的变化，一方面作为公共管理机构最重要组成部分的政府，其管理职能和管理方式必然要随着时代的发展而转换，另一方面，越来越多的社会组织参与公共管理，使公共管理主体的行为特征发生了许多明显的变化。
4.2.1 政府职能的重新定位
从公共权力的角度看，国家代表一定地域范围的公共权力；政府则是具体行使国家公共权力的机构，也就是说，政府是公共权力的执掌者，同时，政府是按照一定规则建立起来的组织机构体系。作为社会公共事务管理主体的政府应该理解为狭义的政府。
政府作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。政府职能的本质要求是保证全社会公平与效率的实现。政府职能的理想目标是实现高效率基础上的高度公平。
政府职能的转换既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，确切地说，政府职能的转换仅仅意味着政府职能的重心和管理方式的变化。
政府职能主要包括两大类，即政治职能和公共职能。在人类社会相当长的时间内，政府职能的重点是政治职能，特别是实行阶级统治和维护政治秩序的职能发挥得尤其充分，这是与生产力水平相对较低情况下，统治阶级努力维护自身利益和巩固统治基础的要求相一致的。在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要求强化政治控制，而且还要求基本的经济保障和社会公正。这样，国家应该积极地干预社会生活，政府的公共职能也应该不断得到增强。特别是20世纪以来，国家对社会经济生活的全面广泛的干预，使政府公共职能越来越重要，政府的公共管理成为整个社会正常运行必不可少的条件，政府日益成为社会的核心机构。
从总体上看，公共管理领域和范围是在不断扩大的，其中经济职能的扩大尤其突出。20世纪50年代以来，政府的经济职能作用范围越来越大，渗透到社会经济的各个领域。政府的经济职能主要表现为以下几个方面：第一，保证和促进市场公平竞争；第二，参与经济运行，保障社会公共产品的供给；第三，干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。政府经济职能的加强是与社会经济活动日趋复杂化和多样化密切相关的，也是适应社会成员共同享受经济发展成果的要求的必然选择。
政府职能的转换还应包括管理手段上的调整。政府职能的实现需要借助于具体的管理手段。这些手段主要有三种。第一种是法律手段。法律除了指国家机关依照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件之外，还包括国家其他政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规。第二种是行政手段。行政手段是各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。第三种是经济手段。经济手段是政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。在政府职能的转换过程中，更突出法律手段和经济手段的作用，同时，要求提高行政手段的效率。
4.2.2 国有企业的民营化改革
各国的经验表明，由于经营目标的多重性，国有企业经营效率低下已几乎成了一种通病，究其根源则源于国家与企业的产权关系问题及由此而决定的国营企业的经营机制问题。各国国有企业经营机制的矛盾有两点最为突出：一是产权关系不明晰，二是经营责任难落实。
西方发达国家国有企业民营化变革的途径和方法大致有三种：一是将国有企业全部转让给私人垄断资本家所有；二是将国有企业的股权多元化和社会化，政府则根据其政策所需，调整所控制的国有企业股份的份额；三是原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。这三种方式在有些经济学家的分析中都被称作国有企业的“私有化”。但是，从严格的意义上，只有第一种方法才被看作是国有企业的“私有化”，而后两种方法的着眼点在于国有企业经营机制的调整和变革。从各国的实践来看，第一种方法处于次要地位，第二和第三种方法则是普遍采用的方法，并且非常注重第二种方法和第三种方法的结合。
4.2.3 第三部门组织的积极作用
第三部门组织是指介于政府组织与赢利性组织之间的一切社会组织。
第三部门组织的类型包括：（1）社团组织。具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织，具有非营利和民间化等基本的组织特性。（2）非营利性机构。不以营利为目的向社会提供服务的组织。非营利机构执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由企业及政府充分提供的社会服务。（3）非政府公共部门。政府以外的公共部门，包括处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品和服务的部门。（4）专业化服务组织。提供某一特定专业服务的组织，具有社会化、专业化、不以利润最大化为目的等特点。
第三部门组织具有如下的基本特征：（1）正规性。第三部门组织必须是合法注册的具有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性活动的组织。第三部门组织具有像公司一样的法律地位。这种地位使得第三部门组织可对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行该组织的义务而使个人承担财务责任。（2）非政府性。第三部门组织必须是非政府的、私人的或民间的组织，在组织机构上与政府相分离，不承担政府的职能，而且理事或董事会的成员不应由政府官员担任。（3）不以利润最大化为目的。第三部门组织中的非营利组织可以收费，在某些年度可能会获得一些利润，但该机构理事会成员不能分红，而且收入的盈余应当全部投入符合宗旨的事业之中。作为非营利机构管理者的主要任务是利用现有资源提供尽可能多而好的服务，一个非营利机构管理是否成功，基本上取决于其所提供服务的数量与质量。进一步说，一个非营利机构的成功取决于其对社会公共福利的贡献大小。第三部门组织中的专业性服务组织可以确定相应的利润水平，其成员可以进行分红，但其营利水平和分红比例应该限定在一定的范围内，并且必须承担社会责任和义务。许多国家都通过法律对此作了明确的规定。（4）奉献性。第三部门组织所从事的行业大都是营利性机构一般不涉足的领域，第三部门组织工作人员的使命感促使他们对所从事的事业楔而不舍，对关注的对象无比细致，能够兢兢业业，对付出的心血无怨无悔。通常要求对该项事业具有奉献精神，这是第三部门组织能够健康发展最主要的财富。（5）专业性。第三部门组织越来越多地承担起专业性的工作，对工作人员学历。知识、专业技能的要求越来越高。只有具备专业化的素质和能力，才能够更好的实现为社会公众服务的目标。在一个专业组织内，员工的专业水准是组织所要考虑的首要因素，其他则是相对次要的。员工提升的标准不是他为组织创造了多少利润，而是看他的专业水平所达到的层次。
4.3 本章知识点
1、政府职能的本质和作用
2、政府职能转换的涵义和内容
