载经济社会体制比较2004年第5期

1载《经济社会体制比较》2004年第5期 OECD国家社会保障制度改革及其比较

郑秉文 [内容提要] 本文试图运用“再商品化”这个基本概念来分析世界范围内社保障制度的变迁，认为，战后以来普遍建立的社会保障制度对独立于市场的生活保障可获性来说是一场“非商品化”的历史性变迁；而发生于90年代以来的改革虽然主要表现在增加市场因素和减少国家因素、增加个人责任和减少政府责任等方面，但其根本目的是提高福利与市场之间的结合程度，其性质是社会保障制度的一场“再商品化”运动；文章分析了“再商品化”兴起的经济根源和外在要求，从社会养老和失业保障两个方面对世界上三个模式的社会保障制度“再商品化”改革特征给予了总结和概括，在经验性分析的基础上，对激烈改革、温和改革和基本不改革的三组国家的经济效率进行了简单比较，进而对OECD国家的“再商品化”改革做了5点总结，提出了3点重要启示。 [关键词] 社会保障 福利国家 再商品化改革 市场化 制度模式

一、社会保障制度改革的三个命题：两种社会经济现象的结果 在20世纪80年代以来，社会经济发展中出现两大特点：人口老龄化，经济全球化。这两种经济社会现象为世界各国社会保障制度都带来了巨大的财政压力。人口结构的老龄化被认为是福利制度最大的一个财政负担。老龄化意味三个不可阻挡的趋势日益逼近：一个趋势是当前的退休人口领取退休金给付的时间比以前更长了；一个趋势是社会保障体系的缴费年数由于比以前实际工作时间的减少而减少了；第三个趋势是由于出生率的下降而导致费基不断相对缩小。这三个趋势的互动使财政形势不断恶化；此外，就业人口更迟的进入劳动力市场，失业人口更长时间的失业也是导致费基不断缩小的一个原因，社保基金的储备由此逐渐下降。预期寿命的增加伴随着人口出生率的下降导致赡养率不断攀升，据预测，到2020年赡养率将增加50％，要满足赡养率提高的需要，就必须将社会养老支出占GDP的比例增加5％到7％ 1。资本、贸易和生产的日益全球化被视为是对福利国家产生较大影响的第二个重要

因素。全球化压力的结果导致减少社会福利支出的呼声日益高涨，以便吸引国内外的投资和人才的流入。 于是，在过去的20里尤其90年代至今，世界几乎所有国家都相继采取了一系列措施对社会保障制度进行改良和改革的措施，并形成一个席卷全球的浪潮。这个浪潮风起云涌，方兴未艾。大部分OECD国家和发展中国家几乎都对其社会经济政策做了很大的调整，其调整和改革的方向几乎表现出同样的两个重要特点或倾向：减少福利成本，削减福利标准。如果说人们将战后资本主义社会保障制度的建立是对独立于市场的生活保障可获性给予了一定程度的“非商品化”或说劳动力商品在市场之外可获生存保障的程度得以提高并予以一定程度的制度化的话，那么，这个世界性的改革浪潮就意味着是一次“再商品化”的改革浪潮，其目的是将劳动力商品与市场的结合程度密切了，社会保障制度中的市场因素增加了，国家的因素减少了，个人的因素增加了，政府的责任减少了。 一言以蔽之，社会保障制度的“再商品化”改革浪潮不仅成为几乎所有老牌资本主义福利国家都不得不卷入的一个新趋势，也成为许多发展中国家和转型国家在社会保障制度的完善与改革进程中所追随的一种时尚和参照系。

1 Ryner, Magnus (2000). Recent Discourse on the “Third Way”: A Critique of Social Democratic Neo-Liberalism

in Europe. A Paper presented to the International Studies Association Annual Meeting, Los Angeles, CA. p.21. 2

“非商品化”社会保障制度的“再商品化”改革趋势——这个命题的提出是否成立？从实证分析来看，如果换个角度回答这个问题，经验数据就会告诉人们，经济全球化和人口老龄化所产生的最大冲击和最直接的影响是社会保障制度中的失业补偿机制和养老计划。十几年来资本主义国家的发展历史显示，这两个保障项目在整个资本主义世界正在发生一次逆转，即正在从半个世纪之前的“非商品化”运动向“再商品化”方向发展。如果我们将“非商品化”的概念理解为是个人或者家庭在不参与市场的情况下由社会支持所能获得的生活水平的话 2，那么，这场世界范围的改革浪潮，其本质特征就是对社会保障项目和福利制度“非商品

化”的否定和批判，是对其进行一次“再商品化”的革命。 第二个命题应该是，导致这场“再商品化”或曰革命的“双重因素”即人口老龄化和经济全球化之间具有某种内在关联性：前者是发生这场“制度革命”的“内生因素”，而后者是“外生因素”；“再商品化”过程既是老龄化趋势的一个必然结果，又是全球化结果的一个必然趋势。例如，一方面，从失业制度来看，经济全球化下的压力要求各国要制定提高工作积极性的社会政策以提高其经济竞争力，但是，较丰厚的失业给付则导致了劳动力成本的提高和某些低报酬的工作缺少劳动力；资本和劳动的全球性流动必将导致慷慨的失业制度面临外来劳动力流入的严重影响，于是，削减失业给付、提高给付条件就成为一种必然。另一方面，社会养老制度也同样面临着这个悖论与逻辑：如同100多年前待遇确定型（下简称DB）型企业养老计划的设立是为了防止企业人才外流并为之发挥了历史性的作用那样，而如今，这种养老计划模式却成了吸引人才劳动力流动的一个障碍，缴费确定型（下简称DC）型计划成了促进劳动力流动性一个替代性计划。 DB型与DC型养老计划在市场中的作用发生了“换位”，这个惊人的现象绝对不是由于它们的“内生”性质发生了本质变化的结果，而是因为社会经济的“外生”条件发生了根本性的变化，即面临的时代发生了新变化的结果，这个“新”的变化就是经济全球化时代的到来。劳动力的自由流动是经济全球化的一个组成部分。过去社会养老制度的作用主要是用来确保退休后能有足够的收入以抵御来自通胀和医疗等方面的市场风险，以保护既有人力资源的拥有，而90年代以来许多国家之所以将这种风险的负担从政府转入到个人的身上，一是为了纯粹的财政因素，一是出于养老制度的“便携性”的考虑，即“争夺”人力资源需要一个流动性和便携性更好的制度予以替而代之。于是，私人市场中养老计划的DC型因素便自然而然地引入到社会保障制度结构之中，完全积累制度的诞生和包括“名义账户”制度在内的“混合制度”的创新归根到底就是这样“应运而生”的：这既是人口老龄化的一个必然，又是经济全球化导致的一个结果。 于是，第二个命题就应该是：上述“双重因素”是一种“双重压力”，他们互为条件，其“挤压”的结果终于导致出现了这场旷日持久的“革命”：老龄化这个“内生因素”迫使各国政府纷纷采取措施以摆脱国家的财政负担，而全球化这个“外生因素”则为这场大变革的产生和扩展提供了条件和可能性，客观上推动了这场革命。 那么，第三个命题现在就自然摆在人们面前：“再商品化”的改革趋势“残酷地”将养老等风险从政府身上开始向个人身上转移，尽管许多国家失业和养老保障制度改革与调整的形式与力度千差万别，有激进与渐进之分，有彻底与边际之别，但其目标和结果似乎只有一个，那就是，总的趋势是给付水平在不断下降，个人风险在不断增加。这个大趋势在某种意义上讲甚至改变了对传统意义上“国家保护人”、资本主义福利国家与社会保障的理解。 由上述第一个命题及其衍生出的另两个命题的分析范畴理所当然地应成为研究社保制度改革的一个重要领域；社会保障制度的“再商品化”问题在经济学研究中的定义域应该沿着“前商品化”—→“非商品化”—→“再商品化”这个线索来进行演绎。这里对失业保障制度和养老保障制度的经验性分析至少可以从一个侧面来证实“再商品化”趋势对“非商品化”

2 关于“非商品化”的概念定义，请参见艾斯平-安德森、郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版

社，2003年。 3

过程的否定这个事实。 二、失业保障制度三大改革趋势：削减给付水平，缩短给付时间，严格给付条件 （一）、悄悄的革命：“以积极的措施代替消极的给付” 与北美相比，战后欧洲的一个重要经济发展特征是低通胀率和高失业率，在相当长的时期，其失业率居高不下，甚至始终高达两位数。较高的失业水平与较丰厚的失业给付之间被认为具有很大的关联性，对劳动力供应和产品成本都有影响作用，其结果是导致劳动力市场缺乏弹性、企业竞争力受到严重削弱。因此，在“再商品化”改革中，失业保障制度首当其冲，成为改革的焦点之一。从90年代以来，绝大多数欧洲国家（南欧基本上除外）对失业保障制度进行改革的核心内容和措施可以归纳为三：削减给付水平，缩短给付时间，严格给付条件。 当然了，在改革中许多国家也考虑到劳动力的优化配置，实施积极的劳动力市场政策，以配合对失业给付的削减。在普遍实施削减给付水平、缩短给付时间、严格给付条件的政策取向中，各国均不同程度地提出了“工作有其酬”（work pays）的口号，试图进一步强化工作激励机制，加强失业补助和工作给付之间的联系，实现从“消极的补助”向“积极的劳动力市场政策”的过渡与发展。 在这个总的趋势中，西欧和南欧都迈出了很大的步伐，特别是以“福利橱窗”称著于世的北欧，原来追求的以“充分就业”为宗旨的北欧特色几乎开始变得面目全非，他们提出的三个口号是：“积极的劳动力市场政策”、“工作福利”（workfare） 3，“从福利到工作”

（welfare-to-work），其具体含义分别是“以积极的措施代替消极的给付”、“以惩罚代替激励”、“以义务代替权利”。由此，斯堪第那维亚国家经历了一场“悄悄的革命”。 （二）、“就业原则”观念的改变：在权利与义务中开始强调义务 在许多欧洲国家，“就业原则”（work line）曾经是战后“立国”的一个支柱，它的基本含义是对“工作权利”的确认与确定。在90年代的改革中，这项“老就业原则”被代之以“新就业原则”，其区别在于“新就业原则”引入了“工作义务”的概念。本来，社会权利与公民权利和政治权利一样，其地位从来就不是牢不可破的。经过剧烈地改革，北欧国家的社会救助这个“最后安全网”被迫进行了收缩和改良，现在的弹性比以前增强了；一些社会责任被退还给公民，社会风险正在被“非集体化”，公民的生活被认为正在被“再商品化”，市场化改革成为一个“不愉快的恋爱”。

在瑞典，瑞典文中的“就业原则”（arbetslinjen，英文为work line）由来已久，这个概念是1916年与国家工伤保险一起引入的，其含义当时是指工人就业的“个人责任”，1918年开始引申为对失业进行补贴，30年代后期又进一步引申为“充分就业”和“就业的权利”。但90年代瑞典经济经历了自30年代以来最严重的衰退，福利制度受到了空前的挑战，1992-96年瑞典18-24岁的年轻人失业率接近20%，瑞典政府开始不得不对福利制度和劳动力政策进行调整。 在挪威，“就业原则”这个术语首次在官方文件中出现是1992年福利改革中的事情，后来1995年“福利白皮书”中再次出现。这个白皮书使挪威最终加入到北欧和欧洲福利改革的浪潮之中，它明确宣布将“收入扶持”政策中“消极的扶持”改为“积极的联系”即把保险缴费与收益紧密地联系起来，鼓励津贴领取者尽量地“自立”，强调权利与义务之间的联系，强调每个国民既享有给付的权利，又有工作的义务。