美国领导_奥巴马政府_国家安全战略报告_评析

美国领导：奥巴马政府《国家安全战略报告》评析

○陈积敏[内容提要]2010年美国《国家安全战略报告》拓展了国家安全的外延，强调对多种战略手段重新加以整合，尤其是对军事力量的运用做出了一定程度的限制。《报告》承认美国实力的局限性，扩大了外交接触范围，强调国际合作的重要，表达了实现“责任分担”的强烈意向。报告是对布什政府安全战略的一次较为全面的检讨与反思，体现了奥巴马政府务实、灵活的一面。但新战略以安全、繁荣、价值观与国际秩序为四大支柱，在“美国领导”下实现美国国家利益的实质并没有改变。[关键词]奥巴马政府《国家安全战略报告》美国国家安全战略现实主义[作者简介]陈积敏，外交学院2008级国际关系专业博士研究生。[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-6241(2010)04-0040-06

2010年第4期总第116期No.4,August2010Seq.No.116PeaceandDevelopment

5月27日，奥巴马政府发布了上任16个月以来的首份《国家安全战略报告》（以下简称《报告》）。这份《报告》是对美国新政府成立以来外交思想与执政理念的一次全面总结与深刻阐释，充分体现了奥巴马政府对于当前国际环境与美国国家状况的冷静思考。《报告》扩大了美国国家安全的外延，重新整合了战略利益的实现方式与手段，尤其对军事力量的运用做出了一定程度的调整与限定。作为一份具有指导意义的政策性文件，《报告》的着眼点主要在于谋划美国未来的发展战略，这决定了《报告》所释放的信息将有助于考察美国安全战略的动向以及外交政策的走向。《报告》的主要内容《报告》共分为四个部分，即“国家安全战略概述”、“战略途径”、“增进国家利益”和“结论”，其中主体是第三部分。从结构上来看，《报告》首先分析了美国所面临的国际安全环境，并在此基础上提出了美国的战略目标与实现目标的主要途径，其核心内容有以下几个方面：第一，分析了冷战后，特别是“9.11”事件以来美国所面临的国际安全环境，明确了主要安全威胁，并提出了当前最紧迫的战略任务。在前言中，奥巴马首先提出，“我们生活于一个迅速变化的时代”。[1]冷战后，民主国家的增多，市场的开放与社会的不断进步推动全球化进入了一个新阶段，从而“在世界各地打开了机会的大门，使民主制度向亿万人民扩展，同时使大国间的和平成为可能”。但与此同时，美国也面临着全球化所带来的各种风险与挑战，“全球化也加剧了我们面临的危险———从国际恐怖主义和致命技术的扩散，到经济大动荡和气候的不断变化等”。可以说，“冷战结束以来的20年的最大特征，是变化所带来的希望与危险共存”。《报告》着重评述了“9.11”事件对美国国家安全所带来的深远影响，认为“9.11”事件“对美国来说是

[1]TheWhiteHouse,NationalSecurityStrategy,May2010[EB/OL].http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf(visitedonJune1,2010).下文不再另行标注《报告》出处。

40——个变革性事件”，它“把全球化世界的阴暗面带到了美国民众面前”，并将美国带入了一个新的“反恐”时代。为应对全球挑战，美国首先需要认清当前国际形势，“必须面对真实的世界”。基于这种认知，《报告》提出了美国的主要安全威胁，包括恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、经济崩溃、气候变化、传染病流行等等，其中核武器扩散的威胁最大，“美国人民所面临的最大威胁，就是大规模杀伤性武器，特别是暴力极端主义者寻求核武器以及核武器向多国扩散所造成的危险”。不过，《报告》又指出，就目前美国的处境而言，亟需解决的紧迫性问题还是如何负责任地结束两场战争，击溃“基地”组织，以及实现经济的全面复兴，“美国正在负责任地实施一项过渡行动，即在伊拉克结束战争，在阿富汗取得胜利，击败‘基地组织’及其恐怖主义同伙，同时使经济从灾难性的衰退中走出并实现持久复苏”。第二，确定了美国国家安全的内容与主要战略利益，并对实现的途径与方式做了说明。《报告》认为，在全球化时代，“我们正在超越国土安全与国家安全传统的区别”。因而，奥巴马政府明确将国土安全、经济安全、能源安全、网络安全，以及以教育科技为基础的创新力等因素，作为国家安全的重要组成部分。同时，《报告》确立了美国的四大战略利益：安全、繁荣、价值观和国际秩序，“美国的持久利益是：（1）美国、美国公民以及美国盟友和伙伴的安全。（2）在一个开放的、推进机会与繁荣的国际经济体系中，保持美国经济的强大、创新和增长；（3）在国内和全世界尊重普世价值观；（4）在美国领导下，通过紧密合作建立促进和平、安全与机遇的国际秩序，以应对全球挑战”。《报告》进一步指出，这四大战略利益是一个不可分割的整体，彼此之间是一种相互增益的关系，“这些利益中的每一个都与其它几项紧密联系：每一项利益都无法单独实现，但同时，在一个领域的积极行动将有利于促进所有四项利益”。为此，美国必须通过国内建设与国外塑造两种方式，共同推进战略利益的实现。首先，美国需要加强国内建设，“因为美国的国内状况决定其在境外的力量与影响力”。其中，增强经济实力是关键之所在，“我们努力的中心是致力于复兴我们的经济，这是我们力量的源泉”。因此，美国必须采取措施，夯实其实力的国内基础，这包括“为孩子提供优质教育，提高科技创新能力，实施能源经济转型以创造新的就业机会和发展新产业，降低行业和个人的医保成本，以及减少联邦赤字”。其次，美国需要采取多种途径，塑造其在国外的影响力，这包括更新国际体系、强化国际组织、推广普世价值观、重视传统盟友与建立新的伙伴关系，等等。此外，为了最大限度地提高美国力量的有效性，《报告》提出要整合美国实力各要素，综合运用军事、经济、外交、情报等多种手段，“为了取得成功，我们必须平衡并整合美国各部分的力量，并更新我们的国家安全能力，以适应21世纪的需要”。第三，构建适应国际环境变化的国际新秩序。《报告》强调，通过国际制度而形成的集体行动对于战胜各种风险与挑战具有不可替代的作用。然而，二战后的国际体系已经难以适应新世纪的诸多挑战，并指出“如果美国对新出现的挑战和国际体系的缺陷视而不见，美国的国家安全和全球安全都将受到损害”。因此，美国必须再次担负起构建新的国际秩序的使命，“如同美国在参与确定了20世纪的方向所做的那样，我们现在必须建设美国力量与影响力的源泉，塑造能够战胜21世纪挑战的国际秩序”。这一国际新秩序应当具有以下几个方面的特征：（1）美国领导。新秩序的构建必须反映美国的构想与理念，并由美国发挥主导作用，《报告》“将可接受的国际秩序确定为：在这个秩序中，美国保障国际安全，同时现有制度与政策反映美国的价值观，并符合美国的利益”。[1]（2）权责明确。在新秩序中，所有国家“都具有特定的权力与责任”，那些认真履行义务的国家将因此而获益，而违背国际义务的国家则必须承担相应的后果，“从核安全到气候变化，都必须促进有关国家采取建设性步骤，使那些决定履行自身义务并采取负责任行动的国家从中受益。国际规则必须得到遵守，违反规则的国家，都必须为此承担后果，无论它们违反的是不扩散义务、贸易协定还是人权规范”。（3）更有代表性。

[1]StephenM.Walt,“SnoozingthroughtheNationalSecurityStrategy”,May28,2010[EB/OL].http://walt.foreignpolicy.com/posts/2010/05/28/snoozing_through_the_national_security_strategy(visitedonJune2,2010).

41——[1]TheWhiteHouse,TheNationalSecurityStrategyoftheUni-tedStatesofAmerica,September2002,[EB/OL].http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/nss.pdf(visitedonJune1,2010).[2]DavidE.SangerandPeterBake,“NewU.S.StrategyFocusesonManagingThreats”,TheNewYorkTimes,May28,2010,p.A8.[3]美国发表新国家安全战略报告，表示要优先国家协议[N].(日)朝日新闻，2010-05-28.

“国际机制必须更为有效地代表21世纪的世界，给予新兴国家以更广泛的发言权与承担更大的责任”。第四，进一步扩大了外交接触的范围。《报告》指出，美国和其它国家都意识到，“在一个相互联系的世界中，实力不再是零和博弈”。为此，美国将与其它国家展开更广泛的外交接触，主要包括：（1）巩固与传统盟友的合作关系，并将其作为美国接触战略的基础，“这一接触政策的基石是美国与我们的欧洲、亚洲、美洲及中东地区亲密盟友的关系”；（2）建立新的伙伴关系，这主要集中于新兴国家，“我们致力于与其它重要的‘影响力中心’，包括中国、印度和俄罗斯，以及影响力不断增强的国家，如巴西、南非和印尼，建立更深入和更有效的伙伴关系”；（3）保持与敌对国家的外交接触。《报告》强调，“我们将寻求与敌对国家开展接触，试探其意图，给其政府改弦更张的机会，与其民众接触，促进达成国际共识”。同时，美国还将给这些国家“提供一种明确的选择：遵守国际规范，随着融入国际社会程度的不断加深，获取政治与经济利益，或者是拒绝接受这一选择，并为此承担包括更大孤立在内的后果”。《报告》的主要特点根据美国1986年《戈德沃尔特—尼科尔斯国防部改组法》（Goldwater-NicholsDepartmentofDefenseReorganizationActof1986）第603款的规定，美国总统每年应向国会提交关于国家安全战略的报告。布什政府分别于2002年与2006年发布了两份《国家安全战略报告》，提出了“先发制人”、“单边主义”战略，这标志着“布什主义”的基本成形。奥巴马政府的新《报告》在政治理念、外交战略与行为方式等方面，极力与其前任保持距离，希望借此恢复美国的综合实力，重塑其全球领导者的国际形象。第一，承认美国实力的局限性，一定程度上摒弃了布什政府“单边主义”、“先发制人”战略，并对军事手段的运用设定了新的条件与准则。2002年《国家安全战略报告》的正文开篇便是：“美国在全世界拥有前所未有和无可比拟的实力和影响。”[1]然而，奥巴马在前言中却坦言，美国无力独自承担应对全球挑战的责任，强调21世纪的负担不能“仅仅落在美国人的肩上”，并指出美国的对手“乐于看到美国由于其力量过度扩展而元气大伤”。《报告》虽没有直接对布什政府所奉行的“单边主义”与“先发制人”战略予以批评，甚至未正面提及，但在字里行间透露出对这一政策的反思与检讨，说“近年来，我们为获得安全而采用的一些方法损害了我们所倡导和忠于的价值观及领导地位”。《报告》承认，军事力量在维护国际安全、保障美国利益时具有重要作用，但前提必须是灵活、明智地加以使用。为此，《报告》给军事手段的运用设定了条件，即只有在其他手段无效的情况下才可以使用，并且需要取得国际社会的支持以及道义上的合法性，“尽管使用武力在有些时候是必须的，但我们将在开战之前穷尽其他所有手段，并认真评估战争的成本和行动的危险。必要时，我们将继续以一种反映我们价值观与增强我们合法性的方式使用武力。我们将寻求广泛的国际支持，与北约和联合国安理会等进行合作”。美国常驻联合国代表苏珊·赖斯（SusanE.Rice）认为，《报告》显示出本届政府与布什政府“巨大的分离”。[2]国际舆论对此也给予积极评价，日本《朝日新闻》称，奥巴马新国家安全战略“与布什政府的‘单边主义’和‘先发制人’战略划清了界限”。[3]