不丹的对外关系
刘建
2013-3-6 21:22:34 来源：《南亚研究》(京)2006年2期
内容提要：不丹王国是南亚地区的一个小国，处于南北两大邻国中国与印度之间。20世纪60年代初期，不丹摆脱自我孤立的状态，开始有选择地审慎地参与国际事务。至90年代初期，不丹在对外政策方面基本实现独立自主。与印度的关系是不丹最基本也最重要的对外关系。尽管与中国没有外交关系，不丹在国际舞台上对中国却一直是友好的。随着边界问题的解决，随着双方不断增信释疑，不丹一定会与中国建立外交关系并恢复传统友谊。这样做不但会有益于中国，更会有益于不丹。
作者简介：刘建，中国社会科学院亚太研究所研究员。
不丹王国位于南亚次大陆北缘喜马拉雅山脉东段南麓，同尼泊尔一样，是一个典型的内陆国家。不丹处于南北两大邻国中国与印度之间，北面与中国西藏自治区接壤，南面与印度东北部数邦毗连。东西最大长度为300公里，南北最大宽度为 170公里。国土面积为4.7万平方公里，尚不足浙江省的一半。据世界银行2004年的数据，人口约 89.6万。几个民族分别来自印度北部、中国西藏和尼泊尔。藏传红帽龙派佛教为国教。人口的75%为佛教徒，25%为印度教徒。官方语言为宗咯语。
不丹全境可以分为三个自然区域，即大喜马拉雅山区、小喜马拉雅山区和杜阿尔斯平原区。 1907年之前实行政教合一的夏布墩制，即法王制。1907年12月17日，中央僧团、大臣会议、各地宗督和民众代表在普那卡举行会议，一致推举乌羌•旺楚克为国王，并决定其家族可以世袭王位。不丹从此开始实行世袭君主制。在20世纪60年代之前的漫长岁月中，不丹的社会生活几乎从来没有什么变化。此后，开始有选择地审慎地参与国际事务，以务实外交增进民族利益。进入新世纪以后，在联合国开发计划署于2003年发表的全球人类发展报告中，不丹首次进入中等发展中国家行列，在全球175个国家中列第136位。2004年，不丹的经济增长率达到7%，人均收入达到656欧元。本文旨在对不丹的对外政策及主要对外关系予以述评。
一、不丹对外政策与对外关系发展综述
不丹对外交通不便。陡峭的山峦和茂密的森林使之长期不为外界所知。另外，不丹地狭民少，历代统治者仿佛桃花源人，均实行自我封闭的对外政策以求自保。直到进入20世纪许多年后，不丹仍然限制外国人入境。不过，不丹的自我封闭政策并没有挡住英国人的入侵。英国殖民当局在入侵印度后，从1774年起逐渐染指不丹。1865年，英国人入侵成功，将不丹纳入其势力范围。1865年至1947年印度独立，英国一直“指导”不丹的对外事务。不仅如此，英国人还参与不丹的内部事务。例如，1907年乌羌•旺楚克被推举为国王就得到了英国人的首肯。1910年1月，不丹与英国签订《普那卡条约》。此后，英国每年向不丹提供一定数额的补助金。作为回报，不丹同意接受英国在外交事务上的指导。1949年8月，不丹与印度签订《永久和平与友好条约》并建立正式外交关系。根据该条约，从那时起至20世纪70年代初，印度政府实质上承担了英国原先在不丹对外关系中的角色。①1950年以后，不丹与印度的联系变得更加密切。20世纪60年代修建的连接不丹与印度的公路网，最终结束了不丹在历史上形成的自我闭锁状态。
1961年以来，不丹国王曾多次公开表示要保持自己国家的主权和独立。与此同时，不丹国王也认识到利用外援实现社会经济发展和国家现代化的必要性。20世纪60年代初期，不丹开始摆脱自我孤立的状态。1963年，不丹参加科伦坡计划。 1969年，不丹参加万国邮政联盟。在20世纪70年代和80年代，不丹开始加快融入国际社会。 1971年，它加入联合国并在同时及后来成为联合国众多附属机构如联合国贸易和发展会议 (1971)、亚洲及太平洋经济社会委员会(1972)、国际农业发展基金组织(IFAD)、国际货币基金组织、世界银行、国际开发协会和粮农组织(1981)、世界卫生组织、联合国教科文组织和亚洲开发银行(1982)、联合国工业发展组织(1983)、国际电讯联盟(1988)、国际民航组织(1989)、经社理事会 (1992)的成员国。1979年，联合国开发计划署在不丹首都廷布开设办事处。不丹还在1973年成为不结盟运动的成员国，于1998年成为世界贸易组织的观察员，现正在申请成为该组织的正式成员。迄今为止，不丹已经加入了150多个国际组织。在同一时期内，不丹还与印度之外的15个国家建立了正式外交关系。与不丹建立外交关系的国家主要是南亚国家和斯堪的纳维亚半岛国家。不丹积极参加南亚区域合作联盟。它在国际舞台上发出了坚决反对核扩散和恐怖主义的声音。至20世纪 90年代初期，不丹在对外政策方面事实上已经基本实现独立自主。
与任何别的国家一样，不丹对外政策的终极目标在于维护其国家利益。当前，不丹对外政策有四个主要目标。第一，维护国家安全、主权和领土完整。第二，促进民族经济发展。第三，保护民族文化。第四，深化不印关系。与印度的关系，是不丹对外关系的核心。
1983年5月，曾经先后在印度和英国留学的不丹第四世国王吉格梅•辛格•旺楚克试图勾勒不丹对外政策的基本框架：“我们的宗旨依然包含三个层面。首先，我们在政治上要恪守强烈而忠贞的民族主义情感，以保证我们的公民的和平与安全和我们国家的不折不扣的领土完整。其次，在经济上实现自力更生。第三，保护许多世纪以来一直在强化和丰富着我们的生活的古老的宗教和文化传统。”②
从20世纪60年代末起，许多世代生活方式一成不变的不丹由于政治和经济的发展而导致其对外政策目标的变化。不丹对外政策的演变和形成，与以下因素的影响有关。第一，不丹认识到，自己处于亚洲两个大国中国和印度之间，因而具有地缘战略的重要性。这一认识一直在深刻影响着它的对外政策思路。第二，不丹与印度的关系，对印度经济援助的严重依赖以及自己身为内陆国家的地理局限，阻碍了它的独立外交的发展。第三，不丹是一个没有政党的国家，在冷战时期奉行不结盟政策，对当时对垒的两大阵营的主体意识形态均不认同。这一独特的处世态度也直接影响了不丹比较稳定但十分有限的对外关系。不丹对于其两个庞大的邻国就从未实行过等距离外交政策。第四，缺乏职业外交人才、财政来源和社会的传统心态也使不丹的外交工作难以有大的开拓。在过去，传统的自给自足的生活方式使得不丹对外部世界没有太多的需求，也没有太多的兴趣。 1972年之前，不丹政府甚至没有专设外交部。有限的外交工作是由其发展部承担的。20世纪70年代中期之前，不丹的对外政策基本以印度为中心。在印度之外的世界看来，不丹是一个闭关自守的国家，也是一个神秘的国家。
20世纪80年代以来，除了与印度之外，不丹也开始注重发展与南亚其他邻国的关系。不丹政府在1980年与孟加拉国建立外交关系并互派长驻代表。达卡很快就成为不丹货物换取硬通货的最大出口市场。它于1983年与尼泊尔建立外交关系，并在1984年、1987年和1990年分别与马尔代夫、斯里兰卡、巴基斯坦建立了不设长驻代表的外交关系。1983年，不丹成为南盟成员国。2003年 6月25日，它又与加拿大建立外交关系。联合国各有关机构和经合组织成员国向不丹提供了大量经济援助，惠及其社会经济的许多核心部门。
作为一个小国，不丹对于与联合国安理会五个常任理事国建立正式外交关系一直不感兴趣，但却愿意与经合组织成员国建立双边外交关系。它在1985年与瑞士、丹麦、瑞典、挪威、荷兰以及欧共体建立了正式的外交关系，在1986年与科威特、日本、芬兰建立外交关系，在1987年、1989年、1991年和1992年又分别与韩国、奥地利、泰国、巴林建立正式外交关系。不丹在1982年与香港和新加坡建立了领事关系，在1985年与澳门也建立了领事关系。不丹于2002年9月14日和 2002年9月20日分别与澳大利亚和新加坡建立正式外交关系。
不丹与美国没有正式的外交关系。然而，两国之间却由各自驻印度的大使馆保持了非正式的联系。不丹常驻纽约联合国总部的使团在美国拥有领事裁判权。据推测，冷战时期，鉴于印度与苏联的密切关系，不丹采取了与两个超级大国保持等距离的态度。不过，在1985年美国一位参议员访问期间，别号“龙王”(Druk
Gyalpo)的不丹国王却表示强烈支持美国作为中流砥柱对抗苏联对南亚的渗透。在20世纪80年代，美国驻印度大使可以像许多与不丹没有外交关系的国家的使节一样对不丹进行礼节性访问。
不丹在公元七世纪以后曾为吐蕃王朝属地，从九世纪起成为独立部落。在历史上，直到1860年之前，不丹的对外政策受中国西藏的影响很大。 20世纪40年代中期之前，不丹还一直象征性地向西藏纳贡。除了宗教和文化方面的诸多相似性之外，不丹社会的上层人士大多是出于宗教原因而在漫长的历史岁月中不断从西藏逃亡出来的难民。即使在英国人指导不丹对外事务期间，不丹的主要贸易对象依然是西藏。不丹一直坚持不与苏联等共产主义国家进行接触。
不丹外交人才匮乏，驻在纽约和日内瓦的外交使团（1985年设立）规模有限。不丹仅在印度、孟加拉国和科威特设立大使馆。1990年年末，不丹派驻加德满都南盟总部的雇员仅有一名计算机程序员。由于在不丹的外交事务不多，因此也只有印度和孟加拉国在廷布派有常驻代表。其他国家一般任命其驻印度大使兼职代理在廷布的利益和事务。不丹驻日内瓦联合国使团首脑，在履行其在联合国机构职责的同时，还兼任不丹驻澳大利亚、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典和欧共体（后来则是欧盟）以及若干联合国附属机构的大使。职务很多，事情倒不一定多。不丹驻科威特大使也兼任其驻瑞士大使，因为瑞士不允许驻在日内瓦联合国机构的外国代表兼任驻瑞士大使。在新加坡、香港、澳门、大阪和首尔都有代表不丹的名誉领事，韩国在廷布也设有自己的名誉领事。
不丹依靠与印度以及一些工业化国家的大量经济援助，迄今已经顺利完成了八个五年计划的预定目标。在整个八五计划期间，不丹的平均经济增长率为6.5%。不丹逐渐开放的对外关系，不但为其社会经济的发展筹到大量资金，也在使整个国家稳步地走向现代化。不丹的务实外交是相当成功的。
二、不丹与印度的关系
与印度的关系是不丹最基本也最重要的对外关系。不丹的对外工作，一直以印度为中心。1949年8月8日，不丹与独立不久的印度签订《永久和平与友好条约》并建立正式外交关系。双方承诺，两国政府将保持永久的和平与友谊。印度政府承诺不干涉不丹的内政，不丹政府则同意在对外关系上接受印度政府的指导。印度答应归还昔年英属印度政府在德旺吉里占领的约32平方英里的不丹领土。条约还规定，两国实行贸易和商业自由。不印条约界定了两国关系的基本框架，因而是两国之间最重要的条约。直到1978年8月8日，不丹与印度才建立了大使级正式外交关系。对于不丹实行过的所有五年发展计划，印度始终是外援和赠款的主要来源。印度为不丹的所有水电工程提供了资金，还对不丹的安全提供保护。不丹在联合国始终支持印度，在南盟和其他国际论坛，也总是与印度保持一致的步调。印度与不丹的双边关系无论在政治层面还是经济层面都是非常密切的。
不丹在经济上一直完全依靠印度。早年，作为最不发达的国家之一，不丹一直依靠外援为其发展项目提供资金。1961年，在印度的倡议下，不丹启动其第一个五年经济发展计划。第一、二两个五年计划完全是由印度提供资金的。第八个五年计划(1997-2002)得到印度2.15亿美元的援助，占其所需全部资金的60%多。可以说，不丹的所有五年计划都得到了印度的慷慨援助。印度一直是不丹最大的贸易伙伴。1972年，双方签订《印度—不丹贸易条约》。20世纪80年代以前，不丹与印度之外的任何国家都没有贸易关系。2000-2001年度，不丹对印度的包括电力在内的出口贸易达到49.1亿卢比，占不丹出口总额的94.4%。在同一时期内，不丹从印度进口货物的价值达到73.8亿卢比，占不丹进口总额的78.7%。
不丹与印度两国的高层一直保持着经常性的联系和互访。印度除了提供经济援助外，还帮助不丹完成了许多重大建设工程。1993年1月，不丹国王吉格梅•辛格•旺楚克访印，双方签署了关于利用水电资源的谅解备忘录。1996年3月，旺楚克国王再度访印，双方就在不丹修建塔拉水电站和敦桑水泥厂达成协议。1998年10月，旺楚克国王应纳拉亚南总统的邀请访问印度。双方同意将不丹输送印度电力的单价提高50%，以增加不丹的财政收入。向印度出口电力是不丹经济的重要支柱之一。2002年，仅对印度的电力出口收入即占不丹国民收入的45%。
不丹与印度在出现事关双方的重大情况时，会立即协商解决。近年来，不丹
