政府失灵及其救治对策分析
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作者简介：
罗军，浙江大学经济学院，浙江杭州 310027 罗军（1973-），男，湖南省邵阳人，浙江大学经济学院2001级硕士研究生。
原文出处：
《汉中师范学院学报》2003年第02期第31-37页
内容提要：我国经济运行存在市场失灵的问题，但更主要的问题是政府失灵，防止政府失
灵又不能放弃政府干预。在分析政府失灵的主要原因基础上，提出了救治政府失灵的六点
建议：（1）进行宪制改革；（2）削减政府权力的增长，提高其透明度；（3）加强政府廉政建设；（4）转变政府职能，明确政府职责；（5）找寻合适的政府角色定位；（6）引入第三种力量，促进社会与经济的发展。
期刊名称：《国民经济管理》
复印期号：2003年07期
关键词：
政府失灵/政府职能/政府治理
[中图分类号]F045.5[文献标识码]A[文章编号]1007-0842（2003）02-0031-06
讨论政府在经济中的作用，不能不正视政府失灵问题。我国经济运行的是市场机制与
政府调节机制并存的二元机制，尽管也存在市场失灵的问题，但更主要的问题是政府失灵。布坎南将公共选择理论的方法论归结为个人主义、经济理性和政治交易三个因素，以理性
经济人假设为分析武器，认为“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政
府的缺陷至少和市场一样严重”。[1]产权经济学者认为，只要产权清楚，共享物品和经济外部性问题的解决用不着政府代劳。以诺贝尔奖得主卢卡斯为代表的芝加哥大学的理性预
期学派认为，在通货膨胀政策和失业率之间寻找所谓菲力浦曲线的转换是徒劳无益的，政
府的宏观稳定政策不会有效。竞争性市场学派认为，只要没有进入市场的障碍，即使出现
垄断，政府也不必过多干预。概述各派观点，得出似乎不管事的政府是最好政府的结论。
然而，对政府干预经济的动机、能力和效果持怀疑态度也许是明智的，但就此否认政
府在非均衡经济中的积极作用恐怕言过其实。从人类的实践看，没有一个尽善尽美的政府，所以它们都或多或少有失灵的时候。作为一种用经济学方法来研究政府失灵的理论，公共
选择学派并没有拿出理由来解释失灵程度的不同，笼统的政府失灵说只能解释失败的例子，不能解释成功的例子，因而公共选择理论只不过是一种改良主义理论。而成功的案例告诉
我们，防止政府失灵不能完全放弃政府干预。因此，市场有市场的功能，政府有政府的功能，政府不应过份干预市场的运作，任何国家也不可能指望市场能完全代替政府。问题的
关键不在于要不要政府干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制结合，如何用
合适的政治过程制定合理的政策，以及在什么制度条件下可以克服政府失灵。本文从新公
共管理的视角，对政府失灵及其管理难题进行研究，试图找寻解决问题的答案，以供参考。
一、政府失灵的概念界定
所谓政府失灵，是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市
场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配
置难以实现。具体说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预
期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且
效率较高但引发了负效应。但政府失灵的衡量尺度并不像市场失灵那样明确，因为政府干
预经济往往不是为了实现静态的“帕累托最优”，而是为了争取动态的公平和效率。
处于经济转型过程中的中国，中央及地方政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹，与WTO原则相比照，存在诸多不适应之处，存在着政府“越位、缺位和错位”：越位
就是市场能够做的事政府做了；缺位就是政府应该做的事做得不够，比如服务功能、监管
功能；错位主要是投资主体错位。我国近几年政府失灵的例子很多，比如关闭产权交易中心，取消场外交易，上市指标搞行政切块分配；贷款权上收，城市合作银行合并，农村合
作基金的撤并；恢复对粮棉收购的管制；民间投资和消费启而不动等等。
二、政府失灵的成因分析
现实中没有一个政府是完美无缺的，只存在做得好的政府比没做好的政府失灵少的问题。分析政府失灵的成因很多，不完善信息与不完善市场问题是政府失灵的重要来源，斯
蒂格利茨把它概括为五个方面：（1）受信息不完全和市场不完善的困扰，导致政府为社会提供了大量的负供给。（2）再分配问题。（3）合同的有效性。（4）产权问题。（5）竞
争机制的缺乏。[2]奥斯特罗姆则认为“威尔逊-韦伯范式”是政府失灵的制度原因，这种
范式在严格区分政治与行政的基础上，实行“单一中心的行政”和等级制结构，官僚等级
制及其相关的竞争问题正是当今世界社会罪恶的渊薮。[3]我们综合公共选择等各派理论对政府失灵的原因加以分析。
（一）公共决策失误导致政府失灵
1.政府干预的对象复杂多变，难以有的放矢。政府未能恪守其“增进市场论”的基本
角色，干预的范围和力度过大，超出了矫正市场失灵、维护市场机制顺畅运行的合理界限。正如斯蒂格利茨所警告的：“发展中国家政府在推动市场经济建设过程中的不当干预会造
成助长‘裙带资本主义’等问题，会给经济的长期稳定发展埋下隐患。”[2]
2.政府依据非对称信息，对经济的认识难以完全符合经济规律，加之规律本身是发展
变化的，因而不可能穷尽，从而使政府的决策不可能完全正确。
3.政府行为非理想化的普遍存在。厉以宁认为，政府行为非理想化表现为政策效应的
滞后性、政策效应的不平衡性和政策效力的递减性，它导致了政府决策的无所适从。[4]
4.社会实际不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，阿罗不可能定理表明
这一点；布坎南指出，在公共决策中实际并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在
各种特殊利益之间的缔约过程。诺思认为，国家的目标到底是使统治者租金最大化还是使
社会产出最大化，是鱼和熊掌不可兼得的两难选择问题，选择一个皆大欢喜的均衡点十分
困难。
（二）政府扩张导致政府失灵
政府组织规模增长过快是难以治愈的全球性通病。帕金森定律证明，政府自身有扩张
的本性，它作为公共物品的供给者、外部效应的消除者、收入和财富的再分配者，加之分
利集团与政治结盟，都是政府扩张的原因。奥斯特罗姆认为，“威尔逊-韦伯范式”导致国家权利和职能几乎无限制的扩张，助长对国家财富的巧取豪夺，形成了政府组织的专横，
更造成现代文化的一致性、呆板商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失。[3]与此同时，
