财政支出绩效评价研究

财政支出绩效评价研究 【摘要】：财政资金使用效益及影响，是当前政府、人大和社会民众普遍关注的焦点问题。为全面反映我市财政资金使用效益及影响，强化绩效管理，规范科学理财，市财政局积极推进财政支出绩效评价工作，并被列为全省财政支出绩效评价试点市。本文全面总结我市绩效评价工作经验，深入分析改革所面临的困难和问题，就进一步加强财政支出绩效管理提出若干建议。 党的十六届三中全会首次提出要建立财政支出绩效评价机制，这是加强财政资金跟踪问效管理，强化支出责任，提高资金使用效益的重要手段，对增强政府部门的绩效观念和成本意识，建设效率型、节约型政府也具有重要意义。我市自2005年以来积极开展财政支出绩效评价试点工作，2009年被省财政厅正式列为全省财政支出绩效评价试点市。本文总结我市试点经验，深入分析改革所面临的困难和问题，探讨全面建立财政支出绩效评价制度的有效途径。 一、财政支出绩效评价的起因及内容 财政支出绩效评价制度最早起源于上世纪50年代的西方，作为改造政府、提高政府效能的重要措施之一逐渐推广，是目前多数市场经济国家普遍采用的做法。此基本的理论依据是受托责任理论，认为政府不仅负责花钱，更要对花钱所产生的结果负责。从购买论角度看，财政对政府部门拨款的目的不是为了“养人”，而是为了购买部门的服务，就像我们去商店付款是为了购买商品一样，如果一个部门没有 绩效或绩效很少，则应当停止拨款或减少拨款，对绩效突出的部门应当增加拨款，用购买论指导预算管理可以正本清源，强化政府部门的服务意识，但其前提条件是对财政支出绩效能进行客观公正的评价。在我国，近十年来的财政改革主要集中在财政投入管理方面，随着部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度等公共财政支出改革全面推进，财政预算的权威性以及预算管理的合规性得到极大增强，但绩效管理仍然相对滞后，资金使用效益低下、损失浪费等问题时有发生，从而引起各方面的高度关注。因此加强财政支出绩效评价是一项势在必行的重要工作。 一是公共财政的本质要求。公共财政在根本上强调的是与市场经济相适应，弥补市场失灵，满足社会公共需求。本质要求是科学使用纳税人的钱，千方百计把钱用在刀刃上，尽量提高公共利益。推进财政支出绩效评价，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效，努力实现基本公共服务均等化。 二是人大、审计部门的强烈要求。近几年，人大以及审计部门对财政预算的审查、审计不断深化，在重点审查财政资金使用是否违规的同时，逐步加强了对财政支出效益情况的问责。全国人大财经委关于2008年中央决算的审查报告中指出“财政管理仍需进一步加强，跟踪问效制度不够健全，仍存在不少损失浪费现象”。要求“推进财政资金绩效考评工作，切实提高资金使用效益”。从我市来看，市人大以及审计部门近几年关于财政预算的审查、审计意见也多次要求强化财政资金的跟踪问效管理，切实提高财政资金的使用效益。 三是缓解财政支出压力的迫切需要。近几年我市财政收入增长较快，但各方面对财力的需求增长更快，财政收支矛盾仍较突出。如何将有限的财力真正用在刀刃上，发挥最大效益，必须建立绩效管理机制，特别是在预算编制环节引入绩效评价机制，根据项目绩效情况安排财政支出，充分体现绩效优先原则，同时也可以有效减少预算安排中的人为因素，推进制度理财。 四是深化预算管理改革的必然选择。完整的预算管理应当包括预算决策管理、预算执行管理以及预算执行结果的评价反馈机制，这是一切有效管理的必备环节。但目前还没有建立起有效的财政支出结果的评价反馈机制，在这种情况下，各部门争预算，重投入，对支出结果关注不够，干事不计成本，造成财政资金使用效益不高。因此，必须尽快建立财政支出绩效评价制度，强化部门的支出责任，促使各部门普遍树立绩效意识和成本意识。从这个方面来讲，建立财政支出绩效评价制度也是市直各部门提高行政效能，建设效率型、节约型政府的要求。 对财政支出进行绩效评价是一项专业性、技术性很强的工作。由于财政支出目标不仅仅追求支出项目本身的直接效益，更重要的是考虑支出项目对经济社会间接和连锁的效应，这种复杂性和广泛性既体现在政府支出的行为上，也体现在政府支出的效果上。所以对财政支出绩效进行评价难度很大。对于什么是绩效，世界经济合作组织1994年度报告定义为：实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，不仅 包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该活动的公众满意度。 综合国、内外比较一致的看法，财政支出绩效就是指财政支出的经济性、效率性和有效性。所谓经济性，指以最低费用取得一定质量的资源。反映在财政支出管理中，就是建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性，是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性，是指多大程度上达到政策目标，即计划实施达到预期目标或效果的程度，是财政支出所取得的最终成果的具体体现。开展财政支出绩效评价工作，就是运用科学、规范的绩效评价方法，依据一定的原则，选择一定的指标，对照统一的评价标准，对财政支出的“三性”进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过评价找出财政支出决策和执行的问题以及改进的方向。 投入 产出 效果 投入度量 产出度量 效果度量 质量 度量 效率 度量 经济性分析 效率性分析 有效性分析 过程 二、我市开展财政支出绩效评价试点情况 （一）探索建立财政支出绩效评价制度 合肥市财政于2005年制定出台了《合肥市本级项目支出绩效考评管理办法（试行）》（合财预[2005]248号），初步建立了项目支出绩效评价制度。2009年，针对试点过程中绩效考评以事后评价为主，缺乏事前约束手段，绩效考评与审计、决算审查等传统监督模式界线不清等问题，进一步完善措施，制定出台了《合肥市财政支出绩效考评暂行办法》（合财预[2009]122号），对财政支出绩效考评的内容和方法、绩效预算编制与考评指标的确定、绩效考评的组织管理、考评程序、结果应用都进行了明确规定。根据办法，我市财政支出绩效评价按照“统一组织，分级负责”的方式进行，每年由财政部门牵头确定绩效评价项目，各部门根据确定的项目组织自评。在部门自评基础上，由财政委托第三方专业的中介机构进行绩效评价。为保证质量，财政与中介机构以及相关部门共同研定评价方案、评价指标和评价方法。最终形成的绩效报告作为下一年度预算安排的依据。 （二）研究建立财政支出绩效评价指标体系 开展财政支出绩效评价必须建立一套科学、完整的绩效评价指标体系，通过一系列指标来反映财政支出绩效。我们从财政支出绩效的定义出发，重点围绕“支出项目是否经科学规范决策？”“支出项目实施是否规范运作并按要求建成？”“项目建成后发挥的效益如何？”这三个基本的问题展开来设臵评价指标。这三个问题反映了财政支出 从预算决策、预算执行到执行结果的主要过程，体现了财政支出绩效的基本方面。 从这三个基本的问题出发，我们将财政支出的财务管理要求、项目组织实施要求和项目效益目标进行细化，转化为财政支出绩效评价指标体系，总体上由三大类构成：财政管理类指标、业务管理类指标和效益类指标，每类指标又由若干明细指标组成。其中：财务管理类指标侧重考评预算资金的使用情况和财务管理状况。业务管理类指标侧重考核支出项目的实施情况，对项目单位的资质、项目实施条件以及项目实施进展进行评价。财务管理和项目实施是一切财政支出项目都面临的支出过程，可以制定一些共性的指标来衡量。效益类指标是指项目建成后发挥的经济和社会效益，是绩效考评的关键指标。 具体的指标的设臵遵循以下原则：一是导向性。评价指标的运用，应能对公共财政支出产生导向作用。二是完整性。评价指标的设臵应与体制转轨、财政改革的目标一致，并能完整反映财政支出决策、执行与结果情况的全过程，可以从多种角度反映公共财政支出的本质要求。三是可行性。评价指标的设臵既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实性和可操作性。既要有一定的超前性，又要具有现实意义。四是重要性。根据绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用，设臵最具有代表性和最能反映评价要求的指标。五是可比性。对相同的或类似的评价对象设臵共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。此外，评价指标的制定应以定量指标为主，以定性指标为辅，尽量量化，做到客观公正。 合肥市财政支出绩效评价指标体系框架 一级指标 二级指标 三级指标

财务管理指标 资金落实情况 资金到位率 配套资金到位率 资金到位及时性 财政投入乘数 实际支出情况 资金使用率 支出的相符性 支出的合规性 会计信息质量 信息的真实性 信息的完整性 信息的及时性

财务管理状况 制度的健全性 管理有效性

资产配臵与使用 制度的健全性 制度的有效性 固定资产利用率

业务管理指标 目标设定情况 依据的充分性 目标的合理性

目标完成程度 目标完成率 目标完成质量 完成的及时性 验收的有效性

组织管理水平 管理制度保障 支撑条件保障 质量管理水平

效益类指标 经济效益 略 社会效益 略 生态环境效益 略 可持续性影响 略 （三）初步研究财政支出绩效评价标准体系 财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度。在试点中，我们以项目的性质和具体的政策导向为基础，结合行业、规模、历史经验和专家评估等办法来研究绩效评价标准。 一是以计划为标准。即以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。如我们在科技发展专项资金绩效评价中，考虑到科技部门与科技企业就专项资金投入签订合同（或类似的资金申请目标任务书），约定了专项资金投入后企业科技创新必须达到的目标，对科技创新资金绩效考评的标准就采用了合同确定的科技目标为参照标准。由于计划标准受主观因素影响大，其制定要求相应较高，如制定科学合理，则可发挥激励效果，反之，制定过高或过低都起不到激励作用。