校突发事件应急管理中的问责制研究

高校突发事件应急管理中的问责制研究刘淑华卜睿徐晓静［摘要］随着高校职能的不断扩大，突发事件在高校发生的频率越来越高，因此，高校安全已成为社会关注的热点话题。高校突发事件应急管理问责机制的完善对加强高校工作人员的突发事件预警与应对责任意识，保障高校安全，有着重要的意义。文章在阐述完善高校突发事件应急管理问责制的意义和我国高校突发事件应急管理问责制存在的问题的基础上，提出了完善我国高校突发事件应急管理问责机制的具体措施，以期对我国的高校安全建设有所裨益。［关键词］高等院校突发事件应急管理问责制［作者简介］刘淑华（１９７１－），女，河北唐山人，唐山学院文法系，副教授，硕士，研究方向为法学；卜睿（１９７８－），男，河北唐山人，唐山学院丈法系，讲师，硕士，研究方向为法学；徐晓静（１９７８－），女，河北唐山人，唐山学院丈法系，讲师，硕士，研究方向为法学。（河北唐山０６３０００）［课题项目］本文系２００９年度河北省教育厅２００９年度一般项目“高校突发事件应对法律问题研究”的阶段性研究成果。（项目编号：ＳＺ０９０１１２）［中图分类号］Ｇ６４７［文献标识码］Ａ［文章编号］１００４－３９８５（２０１０）２９－００４１－０２

随着高校职能的不断扩大，越来越多的突发事件也随之发生在高校这个“象牙塔”里，因此针对高校突发事件的问责也越来越多地出现在人们的视野中。高校突发事件应急管理中的问责制是指依法享有问责权的主体对不履行或不正确履行高校管理职责，导致突发事件发生或者致使损害扩大的高校工作人员，依照相应程序追究责任的制度。但由于我国行政问责制度的相对滞后，使得我国高校问责制难以真正实现，从而影响高校各项职能的正常发挥，不利于高校的稳定和发展。因此，为了保障高校的安全，必须完善我国的高校突发事件应急管理问责机制。一、完善高校突发事件应急管理问责机制的必要性（一）完善问责机制是实现高校突发事件应急管理目标的必然要求高等院校作为培养人才、发展科学和为社会服务的基地，拥有和谐安全的校园环境是高校各项职能发挥的前提条件，也是广大师生的共同愿望和奋斗目标。如今，由于高校的办学规模和管理模式的发展变化，其社会化程度越来越高，导致诸如火灾、暴力事件等危机在高校频频发生。其中，很多的突发事件都是由于高校管理过程中出现疏漏多导致的，因此完善高校突发事件应急管理问责机制对增强高校管理人员工作的自觉性和责任感，实现高校突发事件应急管理目标有着莺要的意义。（二）完善问责机制是实现高校依法治校的需要实行依法治校，就是要严格按照教育法律的原则与规定，完善学校各项民主管理制度，明确职责和权限，实现学校管理与运行的制度化、规范化、法治化，依法保障学校、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政。学校依法自主办学、依法接受监督的格局。但是高校这个小型社会的内部机构及其对外联系都十分复杂，其实现依法治校的“法”不仅包括法律法规，还包括高校内部根据自身情况所制定的各项规章制度。‘１＝；ｌ畏据《中华人民共和国高等教育法》第ｌＩ、１３条和第３０条的规定，我国的高等院校是法律、法规授权的行政主体．拥有相应的强制行政权力。而权力则不可避免地伴牛着责任，也就意味着其必须受到相应的监督和制约。可以说高校不但要承担培养人才、发展科学和为社会服务这些“显性责任’：，同时也要承担避免校园突发危机发生的“隐性责任”。而作为制约机制之一的问责机制对在高校应急管理过程实现权责统一，有效预防和应对校园突发事件的发生有着重要的意义。二、我国高校突发事件应急管理问责机制存在的问题高校问责制于２０世纪中后期从英、美等国发源以后，已经成为这些国家政府部门及社会公众监督高校发展的一个重要手段。问责机制进入我国教育领域主要是从高校突发事件问责开始的，但由于实行时间较短。而且受到大的体制环境影响，高校突发事件应急管理问责机制还不可避免地存在一些不足之处。主要表现在以下几个方面：（一）高校突发事件应急管理问责主体不明我国目前高校突发事件应急管理中的问责主体与行政领域的行政问责主体一样，往往只限于同体问责，主要由同级政府和党委对教育行政主管部门问责，教育行政主管部门对高校领导实施问责，高校则对具体工作人员进行问责。而异体问责，尤其是社会公众问责相对比较薄弱，这就可能纵容某些在高校突发事件中玩忽职守的管理人员，从而增加高校突发事件应急管理的成本，也使问责的公正性和效果受到一定程度韵影响。（二）高校突发事件应急管理问责范围过窄高校突发事件应急管理中问责范围的确定是问责制中一个不可或缺的内容．问责范围的宽窄决定了问责客体的范围。当前我国高校应急管理中的问责范围主要局限于社会反响强烈的重大突发事件，而对影响范围较小的突发事件则不了了之，很少问责。同时，目前的高校突发事件应急管理的问责主要针对突发事件应急处理中的严重失职和渎职行为，而对负责突发事件应急预警职责的工作人员的不作为行为却很少问责。

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万方数据（三）高校突发事件应急管理问责程序不明目前，我国还没有专门的问责法律，高校突发事件应急管理中的问责依据主要是行政机关的行政法规、规章、其他规范性文件以及高校内部根据自身情况制定的规章制度，而这些规定的内容往往很少涉及问责程序或者对问责程序规定得很笼统，这就导致高校突发事件应急管理问责程序和标准缺乏可操作性，在具体实践中难以得到有效的执行。与此同时，在危机发生后，高校管理人员往往习惯于隐瞒事实真相，这就会形成危机信息的不对称，导致包括高校师生在内的社会公众难以对高校的突发事件应急管理活动进行有效监督的情形，从而难以实现对高校应急管理过程中存在渎职或不作为工作人员的问责。三、完善我国高校突发事件应急管理问责机制的措施“制度在社会中起着根本性的作用，它是决定长期经济绩效的基本因素”，②因此为了实现我国高校突发事件应急管理的目标和依法治校，构建和谐安全的校园环境，就必须落实完善高校突发事件应急管理问责制度。（一）明晰高校突发事件应急管理的责任内容明确界定高校突发事件应急管理过程中的权责内容是实施问责的前提条件，只有建立严密而明晰的应急管理权责体系和网络，才有可能保证问责制的民主施行。高校突发事件应急管理中的责任体系包括预警责任和应对责任两大部分。对于高校突发事件应急管理而言，恰当的预警，能使突发事件的应急处置相对容易一些，既能减少校园恐慌，维护学校稳定，也能减少师生伤亡和财产损失。因而强调高校相关人员的预警责任具有更深刻的意义。回高校突发事件应急预警责任也包括两类：一类是指承担学校安全管理责任的人员在危机即将发生或发生的可能性增大时由于失职或不作为所承担的责任。如由于没有及时向主管领导或学校保卫处、校领导报告事故即将发生或发生的可能性增大，从而错过了将事件控制在萌芽状态的时机而最终导致事件发生，那么负有学校安全管理责任的相关人员则必须承担预警责任；另一类预警责任是指学校第一责任人或主管责任人在接到政府、教育主管部门的预警信号或者学校有关部门负责人报告的预警信息后，没有及时采取应急措施，从而导致事件发生的，也需要承担预警责任。对于承担预警责任的相关人员，都可以由相关的问责主体对其实施问责。高校突发事件应急管理中的应对责任包括决策责任和岗位责任。校园突发事件尤其是涉及重大人员伤亡的安全事故、自然灾害及大规模群体性事件等的应急决策，当属学校的重大决策，具有这种应急决策权力的是以学校第一责任人为首的党政领导班子，其决策是科学还是随意，决定了校园突发事件应急处置的成功与否。校园突发事件的应急处置实现科学决策、民主决策，就可能使突发事件的最终处理结果损失最小、人身安全系数最高、技术人力资源投入成本最低。④因此，强化高校党政领导班子对突发事件的责任意识对保证在突发事件应对中的科学决策有着重要的意义。高校突发事件岗位责任主要指在校园突发事件应急预案所明确的在事前、事中、事后相关岗位工作人员的责任。只有每个人都明确自己的岗位责任、履行自己的岗位责任，才能确保各部门之间的分工和合作，使突发事件的应对取得成功。严格实行对高校突发事件应对处置的问责机制，对相关责任人进行严肃的责任追究，对圈竺！！！璺！参与应急管理的工作人员来说都是一种有效的督促方式。（二）明确高校突发事件应急管理问责的主体问责主体即由谁来实施问责是问责制度中的一个关键问题，问责主体及其具体权限的确定对保障问责行为的合法有效具有重要的意义。从国外高校问责制度的经验来看，问责主体主要是高校的利益相关者。高等教育机构需要向哪些组织或个人负责，往往是根据高等教育机构的资金来源来确定。就类别而言，这些组织和个人包括：政府委托人或机构、基金组织、中介组织、与学生相关的组织、与雇主相关的组织、赞助机构、专业组织、与教师相关的组织、工商业界。（∞在美国，可以对高校实施问责的主体是对大学具有权力监督和制约作用的相关机构，如由各州的立法机构制定一批学校外部人士组成的董事会和各州政府组织的高等教育委员会。可以看出在国外高校突发事件应急管理的问责主体是包括同体问责和异体问责的多元化问责体系。由于我国教育领域的问责制度还刚处于起步阶段，所以在确定高校突发事件应急管理问责主体时应注意结合我国的实际情况，即在现阶段主要采取同体问责，适当结合异体问责的方式。随着我国民主进程的不断推进。在未来的高校突发事件应急管理问责体系中异体问责将起到关键性的作用。我国高校突发事件应急管理的异体问责主体也可界定为高校的利益相关者。主要包括人大、司法机关、新闻媒体和社会公众。要充分发挥异体问责的作用，尤其是保障社会公众对高校突发事件应急管理的问责权力，必须加强和完善相关的制度建设。首先，需要在全社会营造浓厚的问责氛围，培育现代问责文化。由于我国受传统行政文化和现行制度建设滞后的影响，人们的官本位思想严重，责任意识淡薄，缺乏问责习惯。而且社会公众有普遍的服从心理，缺乏问责意识。因此营造问责氛围，培育现代问责文化，让所有人都能具有强烈的责任意识和问责意识对我国问责制度的发展有着重要的作用；其次，要保证异体问责主体作用的发挥还必须保证高校突发事件应急管理信息的公开。没有高校突发事件信息的公开透明，问责主体便无从知晓任何信息，问责也就无从谈起了。因此可以说对高校突发事件应急管理实施问责的前提之一要求高校能够准确无误地将相关信息公之于众，保障同体问责主体和异体问责主体能随时掌握突发事件的进展，这样才能把高校的突发事件应急管理状况置于高等教育行政主管部门和社会公众的监督之下。（三）厘清高校突发事件应急管理问责的程序问责程序所解决的是“如何问、怎样问”的问题。具体规范的问责程序使问责更具可操作性，从而保障问责的合法有效。反之，不合理的问责程序则可能导致问责主体超越自身的权限，使得问责过程违法，问责的目标和意义难以实现。因此要保证高校突发事件应急管理问责到位有效，则必须厘清具体的问责程序。笔者认为，高校突发事件应急管理问责的程序可以包括以下几个阶段：问责启动、调查处理、申请复议和执行等。问责启动阶段主要由问责主体对高校突发事件应急管理过程中的行为进行初步审查，并决定是否实施问责。而在调奁处理阶段则是问责主体对高校突发事件应急管理中承担预警责任和应对责任的主体进行具体的调查。在这个阶段，应注意保障调查对象的权利，为此可以在此阶段设计相关的制度，如回避制度和申辩制度。回