《推进互联网+政务服务开展信息惠民试点的实施方案》解读

近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、教育部、公安部、民政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家卫生计生委、国务院法制办、国家标准委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（国办发〔2016〕23 号，以下简称《实施方案》），在全社会引起广泛影响。《实施方案》是由国家发展改革委牵头，会同财政部、教育部、公安部、民政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家卫生计生委、国务院法制、国家标准委，自2015年11月初开展前期研究，委托中国信息通信研究院、国家信息中心、电子政务云计算应用技术国家工程实验室等研究机构和专家开展了专项研究，分类召开了10余次的部门、地方、研究机构和专家座谈会，并赴深圳、广州、佛山等信息惠民国家试点城市进行实地调研，了解公共服务改革的创新典型和经验总结，历时6个月编制完成。

《实施方案》是继面向企业服务实施统一社会信用代码制度和商事登记制度改革之后，落实“简政放权、放管结合、优化服务”， 推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府的又一重要部署。本《实施方案》重点结合面向公民服务领域，基层群众的“办证多、办事难”，群众办事材料重复提交、往返跑路等现实困难，强调加快推进互联网+政务服务，深入实施信息惠民工程，运用大数据等现代信息技术，强化部门协同联动，打破信息孤岛，促进办事部门政务服务相互衔接，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”，不断提升政务服务水平和群众满意度。

下面从本人作为研究起草工作小组主要成员的角度，就《实施方案》出台的背景、重点内容做个简单的介绍。

充分认识推进“互联网+政务服务”的重要意义

李克强总理在今年全国两会的《政府工作报告》中明确提出“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”这是“互联网+”首次加到了政府服务上，这既是我国“互联网+”战略的延伸，也是推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府的必然趋势和要求。 创新政府服务方式，为群众提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务，是服务型政府的重要内涵构成。当前是我国全面建设小康社会的关键时期，也是在重大民生问题和民生需求上实现突破的重要战略机遇期，在政务服务领域，既面临随着社会发展和生活水平提高，群众政务服务诉求多样化、服务个性化、方式便利化的新形势，又迫切需要有效破解群众办事“门难进、脸难看、事难办”，“办证多、办证难”、“推诿扯皮、循环证明”等老问题。这些已经难以与时代发展相适应，亟需依托新手段、新思维、新方式来构建现代政务服务体系，优化提升政府公共服务水平和行政效能，为群众提供规范有序、公开透明、便民高效的政务服务，增进民生福祉，推动政府职能转变、建设法治整合和服务型政府。

与信息化新理念、新技术在经济领域产生的深刻变革影响相比，在社会领域影响仍显滞后，难以满足群众对政府服务效能的要求。当今世界已经步入信息社会新纪元，在经济领域，信息化的广泛运用和全面普及大大缩短了时空距离，为每个个体参与经济活动提供了现实平台，新模式、新业态、新服务不断涌现，从而深刻改变着人们的生产方式、生活方式，甚至思维习惯和行为方式。相对于经济领域信息化的发展，在面向政务、民生领域的信息化应用仍相对滞后，尤其是在面向公民服务领域明显滞后。在面向企业服务方面，通过实施统一社会信用代码制度和商事登记制度改革，推进“三证合一”、“一照一码”、“先照后证”，大大简化了企业办事程序，激发了市场活力。但在面向公民服务方面，目前仍处于局部、单点的探索阶段，包括政务网站、网上办事大厅、政务管理系统建设、“两微”政务服务等，普遍存在线上比例不高、服务渠道分散、公共查找困难等问题，已经无法满足群众对政府服务效能提升。

在过去两年的信息惠民试点工作中，涌现出一批“互联网+政务服务”的新模式、新做法，实践效果也初步显现，其经验值得进一步扩大范围，惠及更多群众。为构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系，提升各级政府公共服务水平和社会管理能力，2014年初，国家发改委、财政部等12个部门组织实施了信息惠民工程，强调以解决当前体制机制和传统环境下民生服务的突出难题为核心，有效整合孤立、分散的公共服务资源，在已有资源基础上集中构建政府公共服务平台，原则上在地市层级建设部署，在街道社区统一应用，要实现基础信息集中采集、多方利用，逐步实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和“一站式”办理，构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系，全面提升各级政府公共服务水平和社会管理能力。80个信息惠民试点城市结合自身的基础和特点，开展了丰富多样的试点探索，经过两年的试点推动，已取得初步成效，涌现出了一批公共服务改革的创新典型，特别是福建省基于电子证照库的“一号式”服务，广州市“一窗式”和佛山市“一门式”服务，深圳市家园网的“一网式”服务等，广受当地群众好评，已成为引领公共服务创新改革的重要实践，也为开展“互联网+政务服务”提供经验借鉴。

“互联网+政务服务”是一项系统性工程，要实现其务实、高效推进，有赖于顶层设计给力。“互联网+政务服务”是一项系统性工程，其内容涉及到教育服务、医疗卫生、社会救助、社会福利、社区服务、婚姻登记、殡葬服务、社会工作、劳动就业、社会保障、计划生育、住房保障、住房公积金、公共安全等诸多民生服务领域，相关工作任务涉及到中央部委、地方政府以及相关的企事业单位等多个方面，且与群众的生活、工作相关度高，社会影响大、公众关注度高，因此，“互联网+政务服务”的总体实施需要做好顶层设计，才能实现“系统有效互通、资源有效共享、业务有效协同、制度有效对接、工作有序推进”，这也是本《实施方案》编制的出发点。

《实施方案》的主旨思路是实现“三个转变”

《实施方案》针对群众反映较多的“办证多、办事难”、“奇葩证明、循环证明”、“冤枉路、跑断腿”等“难点、痛点、堵点”问题，以解决当前体制机制和传统环境下民生服务的突出难题为核心，以推动跨部门、跨区域、跨层级信息共享为抓手，推动实现三个转变：变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”。

变“群众跑腿”为“信息跑路”。传统方式中，群众到政府部门办事，大多是到对应的政府部门或行政服务中心实地办理，办事过程中同时面临“门难进、事难办、脸难看”、“推诿扯皮、循环证明”等窘境。目前，我国众多省市推进网上办事大厅和审批系统建设，群众可以“足不出户”实现事项网上办理，通过审批系统将原来“串联”审批改为“并联”审批，大幅提升审批效率，大大减少信息传递的资金、人力、时间成本，获得广大群众的一致认可。本《实施方案》的第一个转变，就是发挥互联网和信息化技术的载体作用，把线下办理的事项扩展到线上，群众通过网上办事大厅、手机客户端等方式实现政务事项的网上办理，让“信息跑路”替代“群众跑腿”。

变“群众来回跑”为“部门协同办”。目前我国多数城市已经建立起政务服务中心为群众提供“一站式”服务，但目前大多政务服务中心都是各部门派驻的“摆摊”模式，群众办事过程中仍要不同窗口之间来回跑，在面临跨区域办事时更是要不同城市之间来回跑，成为群众办事中的“堵点”。本《实施方案》的第二个转变，就是发挥互联网的交互性和共享性优势，实现跨部门、跨区域、跨层级的政务信息共享，通过政务系统之间的信息共享、校验核对，实现公共服务的“一窗口”受理、“一平台”共享和“一站式”服务，有效解决群众办事“多头跑、重复跑、跨省跑”问题。

变“被动服务”为“主动服务”。政府部门在为群众提供服务的过程中，大多采取的是等待“群众”上门的服务模式，在大数据快速发展的背景下，政务数据共享将原来分散在各部门的政务办事沉淀数据实现了集中，通过大数据分析，可实现对群众潜在办事需求的精准分析和主动推送，从而为公众提供便捷、多元、精细、专业的公共服务。本《实施方案》的第三个转变，就是发挥信息化技术的数据集聚和智能处理优势，及时获得群众个性化需求，变“等待群众上门”为“主动上门为群众服务”。

《实施方案》明确提出了“三个一”和“两年两步走”的目标体系

在三个转变的思路框架下，本《实施方案》结合信息惠民试点工程，提出了“拟通过两年左右时间，实现‘一号一窗一网’的目标”。

实现群众办事“一号”申请，服务流程显著优化。《实施方案》提出要以公民身份号码作为政府办事的唯一标示，通过构建电子证照库，实现群众办事

“一号”申办，从而避免群众办事重复提交材料、证明和文件。“一号”申请的基础前提是电子证照库的建设，其核心意义在于通过公民身份号码这个公民唯一的、终身不变的身份代码，实现个人身份的唯一性核定，从而极大简化群众办事的前置审核环节，为缩短群众办事流程，降低政务服务成本创造了基础。

推动群众办事“一窗”受理，服务模式更加多元。《实施方案》提出要整合构建综合政务服务窗口，建立统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，实现政务服务事项“一窗”受理，推动政务服务的就近办理、同城通办、异地办理。这部分的核心是要构建“小前端+大后台”的政务服务体系，以跨部门、跨层级、跨区域政务数据共享为前提，实现政务办事信息共享和业务协同，推动政务服务供给侧改革和机制创新，从而支撑群众办事就近办理、同城通办和异地办理。

实现群众办事“一网”通办，服务渠道更加畅通高效。《实施方案》提出要整合构建网上统一身份认证体系，推进群众网上办事“一次认证、多点互联”，实现多渠道服务的“一网”通办。统一身份认证是多渠道“一网”通办的“钥匙”，群众通过一次网上身份认证，即可实现多种服务渠道的统一登录和网上办事，简化需求侧办事入口。

在具体实施层面，则充分考虑了目前开展的信息惠民试点工程，按照“两年两步走”的思路，提出阶段性发展目标：

2016年——先行试点，夯实基础。《实施方案》提出要以首批信息惠民80个试点城市为基础开展先行先试，到2016年底，各试点城市要基本建成电子证照库，实现政务服务纸质证照和电子证照的同步签发。建成统一综合政务服务窗口和服务系统，通过梳理简化，形成群众政务服务目录。建成统一身份认证体系，实现便民服务多渠道的统一认证。从需求侧来看要最终实现试点城市内政务服务事项的“一号申请、一窗受理、一网通办”。

2017年——全面推广，成效显现。在全国范围内推动政务服务模式创新改革，到2017年底，跨省的电子证照流转交换与网上身份认证体系投入应用，省、市多级数据共享交换平台、政务服务系统和线上线下一体化政务服务体系基本建成。从需求侧来看最终实现各试点城市间政务服务跨区域、跨层级、跨部门“一号申请、一窗受理、一网通办”，基本公共服务事项80%以上可在网上办理。 简化优化公共服务流程是推进“三个一”的重要前提

《实施方案》中提出的“一号一窗一网”是以信息共享支撑提高行政效能、方便群众办事创业的具体举措，是2015年11月30日国务院办公厅发布的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）中提出的“互联网+公共服务”的具体落地。因此，在实际实施中，要坚持问题导向、统筹考虑，坚持“综合施策、标本兼治”的原则：一方面要推进办事依法依规，善于运用法治思维、法治方式，规范公共服务事项办理程序，推进公共服务制度化、规范化；另一方面要推进信息公开透明，全面公开公共服务事项，实现办事全过程公开透明、可追溯、可核查，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，务求在“简环节、优流程、转作风”方面取得突破性进展，为“三个一”全面实施扫清障碍，确保高效推进。