1997-6中国的社会保障制度转型能不付成本吗_以智利为比较对象

中国的社会保障制度转型能不付成本吗

——以智利为比较对象李　珍

为了口径与所参考的外国文献一致,本文中的“社会保障制度”等同“社会养老保险制度”,文中“社会保障债务”与“转制成本”混用。 目前,社会保障制度转型中的国家面临的问题不是要不要变迁制度的问题,因为答案

是清楚的,而是如何从旧制度转向新制度的问题,即如何计算、消除旧制度的成本和如何

消化这些成本的问题。这里消除旧制度的成本,从个人方面来说就是劳动者在旧制度下因

对原有社会保障制度供款并积累而形成的退休金权益,从政府方面来看就是政府对个人

的社会保障债务,这一债务在制度转型过程中表现为制度转型的成本。社会保障制度的转

型,就意味着必须回答是否承认劳动者在旧制度下的退休金权益,如何计算这一权益,如

何偿付政府的社会保障债务等问题。对于经济体制转型的国家来说,对旧社会保障制度改

革的成本构成所有转型经济改革成本的相当大的部分,所以,社会保障制度改革的成本问

题是否处理得当是关系到整个经济体制改革的大问题。

1981年,智利对原有的政府管理的随收即付制度进行了改革,建立了由私人基金管理的个人储蓄账户退休金制度。90年代初开始,包括许多西方国家在内的几十个国家在

进行社会保障制度改革时,学习智利的榜样,全部或部分地,正在或计划改革本国的政府

管理的随收即付社会保障制度。智利社会保障制度从旧制度顺利过渡到新制度,并使新制

度在15年内取得巨大的成功,从目前状况看所获收益大于预期收益,为此政府付出了相

当于1981年GDP的80%成本来偿还旧制度的债务。对此,有人认为智利的社会保障制

度转型太昂贵,对其他国家不具有借鉴作用。但问题是能不能避免转型的成本,有没有别

的选择,同时,继续保留随收即付制度值不值。

在制度转型的成本消化途径方面,中国不打算学智利的榜样,也不打算通过政府来偿

付旧制度的债务。中国要建立一个部分统筹和部分积累相结合的新社会养老保险制度,并

期望以统筹社会养老金来偿付旧制度的债务,即用新制度所收保险费的一部分来支付制

度变迁的成本。中国新建的制度能充当新旧制度之间结实的桥梁吗?如果不能,中国政府

应该做什么?怎么做?这些都是本文要努力回答的问题。

智利社会保障制度转型成本的消化及制度创新的收益

智利早在20年代就引进了深受德国模式影响的政府管理的随收即付社会保障制度。

・32・●社会保障制度改革不仅仅是因为人口结构的变化,也因为智利政治、经济环境的恶劣,到70年代,管理混乱

的智利社会保障制度饱受着赤字、分配不公、退休金支付不足等问题的困扰。配合着经济

体制的全面改革,1981年,智利对社会保障制度进行了全面的改革,建立了雇员个人缴

费、个人账户积累、基金由多个私人基金管理公司管理的退休金制度。在新制度上,雇员工

资的10%被强制储蓄于雇员自己选择的投资基金公司,职工另交工资的3%作为全体被

保人的丧失工作能力和遗属保险的基金;雇主不再为职工向社会保障制度供款;政府保证

合格的退休者的最低退休金。

从1981～1995年的15年中,新制度下的基金平均年实际投资回报率为1616%,其

中1989～1991年最高,平均年回报率为35%以上。

新制度下退休基金资产从1981年开始迅速上升,到1985年已占GDP的10%,1995年达GDP的43%,据估计到2010年将达到GDP的134%。

1995年Baeza和Burger的研究表明,在不同的人群中,从新制度中取得的退休金替代率为73～83%不等。而旧制度下,雇员和雇主的缴费率为工资总额的19%,1980年退

休金工资替代率不足50%(Edwards,1996)。智利新社会保障制度成功的原因是多方面的,宏观经济体制改革的配合、严格的法律

制度和政府对各退休基金运作的严格监督,都是社会保障改革成功的重要原因。但一个首

要的原因是智利很好地解决了旧制度的遗留问题,很好地完成了旧制度向新制度的过渡。

智利社会保障制度改革的成功不只是表现为新制度的收益较大,它为社会保障制度转型

国家提供了一个如何完成旧制度向新制度的过渡思路。

社会保障制度变迁或转型自然就会提出转型的成本问题,即旧有社会保障的债务及

其偿还的问题。社会保障债务是在职职工及退休人员在旧制度下已自然增长的预期权利

的价值。社会保障制度的改革会涉及三部分人的利益,一部分是已退休职工,一部分是已

参加了社会保障制度但尚未退休的职工,另一部分是尚未进入劳动力市场的人,用中国的

话来说就是涉及“老人”“中人”和“新人”。从随收即付的代际转移支付制度向个人账户制

度的转换,对于“新人”是不存在问题的,但对于“老人”和“中人”,就有一个是否承认他们

在原有制度下的退休金权益、以及如何计量这些权益和补偿的问题。智利对这一问题作了

很好的回答。在原有的随收即付的社会保障制度下,许多国家没有独立预算社会保障,所

以政府的社会保障债务是隐性的。智利不仅承认了政府对原有社会保障制度的债务而且

是最早将社会保障债务显性化的国家。智利是如何计算和清偿它的社会保障债务的呢?智利采用的是“老人老制度”“新人新制度”,“中人”则可以选择参加老制度或新制度。

智利新退休金法规定,1982年12月以前进入劳动力市场的人有5年的时间来决定是否

参加新制度,但此后进入劳动力市场的人只能加入新制度。已退休人员仍然沿用旧制度。

由于新制度建立的头一年退休基金就有11%的投资净回报,所以选择新制度的人相当踊

跃,到1982年12月就有100万“中人”、占劳动力人口36%的人转入了新制度。

政府首先明确了原有制度下职工对退休金的权益即政府的社会保障债务由三部分构

成:①当新制度建立之时已经退休的职工的退休金权益;②没有退休但决定继续呆在旧制

・42・改　革度中的工人未来的退休金权益;③那些决定转移到新制度中去的工人在旧制度下已积累

起来的权益。对于前两部分债务,政府直接以普通财政收入来支付,对后一部分债务,政府

以即期发放“承认债券”(承认工人过去的供款)来清偿。政府用发放债券的方法来还清这

些工人已提供给旧制度的供款,并将这些债券存入职工自己选择的任何一家退休基金管

理公司。承认债券年实际利息为4%,只有在持有人退休、死亡或残废后方可赎回。

发展中国家的社会保障权益的计算是非常困难的,因为雇工的记录非常不完整。智利

“承认债券”价值的计算公式也是相当复杂的,它考虑了被保人的平均供款工资、供款年

限、利息、工资增长、性别等因素。如果一个男性工人有35年工作经历,在他65岁退休时,他的退休金权益应为他年平均基本工资的91198倍,有35年工作经历的女性在她60岁

退休时,她的退休金权益应为她年平均基本工资的111905倍,如果她只有30年工作经

历,退休金权益则下降为101205倍。

计算的结果是,以1981年现值计算,政府负债总额约为当年GDP的80%左右,债务

的最高峰值约为GDP的418%,之后逐年下降,到2025年左右,将全部清偿。据世界银行

估算,OECD和东欧各国的社会保障债务约为GDP的100～200%,低保障水平和有年轻

人口结构的中等收入国家的债务约为GDP的30～50%的,最穷的国家的债务低于GDP的20%。智利是上中等收入国家,人口预期寿命为72岁(90年代),所以它的社会保障债

务会在OECD和中等收入国家之间(世界银行,1994)。

为了偿债,智利从70年代中期就开始建立预算盈余并坚持到80年代中期。这一做法

偿还了相当数量的退休金债务。80年代政府通过出售一些国有企业来偿债。参加新制度

的工人带走了部分债务,因为承认债券直到工人退休时才能兑现。

智利将社会保障债务显性化并没有导致利率的上升,相反,整个80年代利率都是下

降的。这可能是储蓄率上升抵消了政府债务的负作用。世界银行的评价是,如果有合理竞

争的银行制度、有运行良好的债务市场、有良好的宏观经济环境,一个国家就能很好地进

行社会保障转制而不致引起利率上升。政府的债券则可以期望通过长期的税收来偿还。

由以上的分析我们知道,第一,智利社会保障制度改革的特征之一是改革使得老年保

障的成本非常透明。这使得政府能够认识到它的负债规模。这一点对其它转型中国家的

政府是非常有意义的。第二,智利新的退休金制度成功的关键之一是政府愿意承担消除旧

制度的成本,并创造了较好的办法来消化这一成本。如果政府不愿意承担这一成本,而是

简单地将制度变迁的成本转移到新制度中去,就不可能有新制度下退休基金的积累,当然

也就谈不上退休基金的投资与回报,新制度的养老功能就不能实现,更谈不上对资本市

场、储蓄率产生正面的影响。第三,由于政府承担了消除旧制度的成本,智利社会保障制度

的改革几乎可以说是“帕累托改进”。尽管改革计划实施之初也曾遇到种种政治压力,但从

结果来看,新制度下的退休职工是受益者;旧制度下退休人员的权益也没有受损,而且还

能从新制度对经济的正面影响中受益;企业因为不再为职工交纳退休保险费用而受益;经

济从退休金的迅速积累中受益;同时政府面对的不再是一个无底的赤字黑洞。

・52・1997年第2期中国目前转型成本的消化方式及其引起的问题

中国的社会养老保险制度是50年代初建立起来的“企业职工养老保险制度”。这是一

个以企业为风险分散单位的代际转移制度。在人口年龄结构年轻和计划经济条件下,它曾

经是行之有效的。但是随着计划经济向市场经济的转变,随着中国人口年龄结构的老化,这一制度的问题日益严重起来。1991年6月中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老

保险制度改革的决定》,拉开了社会保障制度改革的序幕,中国要建立一个“企业职工社会

保险养老金统筹”的制度,到十四届三中全会,根据各地试点的情况,更进一步明确提出了

建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度。到1994年底国有企业已

在全国市县实行养老金统筹。据1993年的资料,到当年底,全国8302万在职职工和1770万离退休人员参加了养老保险基金统筹,占全国企业职工总数的7118%和离退休人员的

8212%(国家体制改革委员会,1995)。中国社会保障制度改革的核心内容,一是让职工负担部分保险费,以期达到减轻企业

部分负担和增加个人责任感的目标;二是建立职工个人退休金账户,并将企业与个人交费

的大部分积累于个人账户,以期解决随收即付制度与人口老龄化的矛盾。

新制度要求个人交费不低于个人工资的3%,并记入个人账户,以后每两年提高一个

百分点,最终达到个人账户保险费的50%(目前,北京个人交费已达5%)。改革起步时,企

业为职工交纳工资的13%,并记入职工个人账户,这一比例随职工交费比例的上升而下

降,最终降至职工账户的50%。企业另交工资总额的4%作为社会统筹基金。这样就建立

了一种社会统筹与个人账户相结合的制度。个人账户养老基金具有个人所有性质,不具互

济功能;社会统筹养老金具有互助共济功能。但是新政策又规定,保险费的收缴原则为“以

支定收,略有节余”,这就为各地在厘定费率时开了一扇具有弹性的门。

按设想,社会统筹基金的用途是广泛的。“主要用于支付原已离退休职工的养老金、改

革时已有一定工龄的职工退休后的部分养老金、寿命长的和收入低的职工的部分养老金,以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需的资金。”(国家体制改革委员会,1995)

可以说,新制度下社会统筹基金的用途有三个,一是补偿旧制度下政府社会保障的债务,即代际转移支付;二是用于新制度下同代人间的再分配,以体现新制度的公平性;三是用