经济论文—世界银行与中国：重新定位

世界银行与中国：重新定位
2002年6月30日，对于普通中国人而
言，仅仅是一个普通的周末。但是对于
世界银行中国代表处首席代表黄育川而
言，这是世行2002财年的最后一天。
他可以开始对这一年世行在中国的工作
进行总结。在这个财年里，世行对中国
的贷款承诺为5.63亿美元。这是1983
年以来的最低水平，远远低于1993年
的31.3亿美元。
对于世界最大的发展援助机构和全
球最大的发展中国家而言，这个数字显
得非常不相称。“对世行而言，中国不
仅是世行的借款国，更是世行发挥自己
作为发展援助机构的作用的大舞台。”
世行中国代表处的一位官员对《财经》
说。在中国加入世界贸易组织后，世界
银行亟需为它与中国的关系重新定位，
并注入新的内容。这也是今年5月下旬
世行行长沃尔芬森对中国进行为期八天
的访问的基本动因，即“考察中国近期
的经济发展情况，并与中国领导人讨论
中国加入世贸组织后世界银行的对华援
助战略”。
作为全球最大的开发援助机构，向
包括中国在内的广大发展中国家提供开
发贷款是世界银行发挥作用的主要方式。
据世界银行中国代表处提供的数据，截
至2002年6月，世界银行集团向中国
提供的贷款总额累计已达354.66亿美
元，共涉及239个项目。这些贷款主要
用于农业、能源、交通、环境保护、城
市建设、教育、卫生等项目。项目贷款
的实施，不仅使贷款项目所在地的居民
受益，而且也为中国引进了国际上先进
的项目管理经验，包括项目招投标制、
国际招标采购、项目监理制、业主负责
制等。
世界银行对中国的贷款并非一帆风
顺。在1984年到1989年间，世行向中
国的贷款保持在10亿到15亿美元之间，
占中国当时外债净增加额的25％左右。
1990年，由于众所周知的原因，许多
国际组织都停止了对中国的援助。世界
银行也受到同样的压力，被迫停止了对
中国的硬贷款，但仍然向中国提供了
6.18亿美元软贷款。1992年以后，世
行对中国贷款迅速上升。1993到1998
年，世行对中国贷款都保持在25亿美
元以上。2000财年以来，世界银行对
中国的年度贷款已经下降到10亿美元
以下。在今年6月结束的2002财政年
度，目前承诺的贷款额只有5.62亿美
元。
中国在经历了20年的经济高速增
长后，国内资金充足，资金成本处于历
史最低水平。中国需要世界银行在每年
提供一定的长期贷款的同时，更加积极
地发挥作为“知识银行”的作用。特别
是对某些中国有需求、而世界银行有专
业知识的问题进行政策调研并提出建议。
但是，如何平衡贷款银行与知识银
行的关系，如何将发放贷款的附加条件
限制在纯经济领域，使其符合中国目前
的需要，如何使世行的政策建议符合中
国的实际情况，这些对于世行来说，意
味着不小的挑战。
随着世界银行对中国贷款的减少，
世界银行必须为其与中国的关系注入新
的内容，寻找新的合作领域。这时，世
界银行丰富的人力资源以及在不同国家
长期从事开发的经验，对于中国目前的
改革具有了新的价值。
在改革开放初期，中国迫切需要了
解西方市场经济的基本知识和规律。世
界银行通过研讨会、研究报告等多种形
式，与中国的经济学术界和决策层进行
知识的传播与沟通。例如，1985年世
界银行参与召开的“巴山轮会议”不仅
对当时的宏观经济政策起到一定影响，
还推动了现代宏观经济学在中国的传播。
而随着改革的推进，世行的知识参
与更加注重微观领域的改革。20世纪
90年代以来，世界银行通过技术援助
贷款以及部门调研（ESW）等形式，积
极支持中国的企业改革、金融体制改革、
会计改革、财税改革、住房和社会保障
制度改革以及粮食流通体制改革等，更
广泛地参与中国的经济改革进程。而随
着世行对中国贷款的下降，世界银行作
为“知识银行”的作用将显得更加突出。

技术援助贷款（TAL）

与项目贷款直接用于具体的、单个
的项目或工程不同，技术援助贷款是指
世界银行提供资金，用于借款国的机构
能力建设的贷款。在世界银行对中国的
350多亿美元的贷款中，有3亿多美元
被用于技术援助项目。尽管单个技术援
助项目获得的贷款资金不大，但这些援
助项目的着眼点是完善让市场机制发挥
作用的基础环境，而不仅仅是改善某个
地区或部门的投资环境。
会计改革技术援助为了使中国的会
计准则尽早达到国际水准，并且使广大
注册会计师提高执业水平，应中国政府
的要求，世界银行于1999年启动了
“会计制度改革与发展”技术援助项目。
世行共向该项目贷款3300万美元。项
目包括两部分内容：一是为中国政府提
升会计准则提供支持，通过与财政部下
属的中国会计准则委员会合作，使中国
会计准则尽快达到国际标准；第二部分
是支持中国政府对会计专业人才进行大
规模培训，使其熟悉市场经济条件下的
会计、审计和商业管理原则。世界银行
支持财政部在北京建立一个永久的会计
继续教育基地，该基地将提供以特定的
会计和商业议题为主要内容的短期培训，
包括会计实践、审计技术、税收、商业
伦理等培训课程。该基地将可以同时为
1500人提供培训。
黄说，这一项目目前还在进行中，
但是已经取得了很好的效果。在该项目
的推动下，中国会计制度和准则的国际
化取得很大进展。截至2000年末，
《企业会计制度》已经颁布，并从
2001年开始在股份公司和三资企业实
施。到目前为止，财政部已经公布和重
新修订了14项具体会计准则。财政部
在北京顺义建立了国家会计学院，并对
上千名国有大中型企业的高级财务管理
人员进行了会计和审计知识方面的培训。
针对中国证监会要求在上市公司设立独
立董事的要求，国家会计学院开展了对
上市公司独立董事的培训。此外，有一
部分资金也用于建立上海的国家会计学
院。
社会保障制度改革世界银行一直支
持中国改革传统的现收现付制，建立多
支柱的养老保险制度。1997年国务院
公布了《关于建立统一的企业职工基本
养老保险制度的决定》，建立了我国目
前城镇职工养老保险制度的基本框架。
但是，该《决定》并没有明确如何补充
“老人”和“中人”的账户，使得各地
普遍将个人账户中的资金用于发放“老
人”的养老金，个人账户“空账”成为
普遍现象。1999年，世界银行向中国
贷款500万美元，以进行养老金体制改
革技术援助项目，支持青岛市和黑龙江
省完善当地的养老保险制度。主要包括
当地养老保险信息系统的建设、管理人
员的培养、缴费率的测算等方面。世行
还对我国目前在辽宁省进行的社会保障
改革试点进行了技术援助。

部门调研

由于中国经济改革采取了渐进改革
方式，许多难题都是错综复杂且相互关
联的，包括金融部门改革和国企改革，
社会保障制度改革，关键产业领域的打
破垄断和加强竞争等。在这些领域，世
行除了贷款进行技术援助，还通过部门
调研的方式来发挥知识银行的作用，推
动中国相关领域的改革进程。“世界银
行的一个重要作用就是帮助各国分析他
们所面临的政策选择、并分析各种选择
可能带来的影响。” 世界银行首席经
济学家尼古拉斯·斯特恩说。
据财政部有关官员介绍，1984年
世界银行对中国进行第二次宏观经济考
察时，提出了就宏观经济和部门经济中
的一些重要政策问题进行专题调查研究
的建议。这就是中国与世行“经济与部
门专题调研”合作的开始。1987年，
中国有关部门与世行开始制定“三年滚
动调研计划”，使这种专题调研活动更
加紧密地结合中国改革和发展的实际需
要。
现在，双方每年都确定一些关系中
国改革与发展的比较重要的题目，报国
务院批准后，由中方有关部门和研究机
构的专家和世行专家合作调研。世行及
世行邀请的专家主要负责向中国介绍国
外在处理某一问题过程中的经验和教训，
而中方的专家要向世行的专家介绍中国
在该领域的改革历史以及现状。最后双
方合作写出报告，交给中国政府做相关
决策时参考。与技术援助不同的是，经
济部门调研中世行没有提供资金，而仅
限于智力支持。
近年中国经济改革的一个重要内容就是
在关键产业领域打破垄断，促进竞争。
由于这些产业往往涉及国家经济命脉，
而且一些基础产业又具有自然垄断的特
点，改革不仅要促进这些产业的合理竞
争，也涉及建立适当的政府监管框架安
排。因此吸收和借鉴国际经验就显得非
常重要。世界银行在这方面发挥了很大
作用。
电力行业改革在2000年6月以前，
我国电力行业改革由国家电力公司主导，
其主要思路是“政企分开，省为实体”
和“厂网分开，竞价上网”。但数年的
改革并没有取得显著的进展。“省为实
体”实际上演化为“省为壁垒”，限制
了跨省电力市场的形成。厂网分开在电
力公司同时拥有电厂和电网的情况下进
展缓慢，独立发电公司受到歧视。
2000年的“二滩风波”使得国务
院于当年6月将电力改革的主导权转移
到国家计委。由国家计委主任曾培炎挂
帅的电力体制改革领导小组开始着手酝
酿新的方案，其指导思想是打开发、输、
配、售四大环节，将发电企业全部变成
独立电厂，对县市供电机构实行商业化