完善我国社会保障基金投资管理的对策
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完善我国社会保障基金投资管理的对策
实现保值增值是社会保障基金运营管理的重要目标,而取得良好的投资收益
则是社会保障基金保值增值的重要保证。当前,我国社保基金投资渠道狭窄,收
益率偏低,不利于社保基金的增值,亟待拓宽投资渠道,逐步实现投资主体的二
元化和投资方式的多元化,加快社保基金投资的外部环境建设,以确保参保人的
切身利益。
一、我国社保基金运作的特点
目前,我国社保基金投资方向基本包括四个方面:银行存款、国债买卖、投
资企业债券及金融债券、进人证券市场。其中,银行存款和国债投资的比例不低
于50%,企业债券及金融债券投资不高于10%,证券投资基金和股票投资的比
例不高于40%。风险较小的投资由社保基金理事会直接运作,风险较大的投资
则委托专业性的投资管理机构进行投资运作。其运作模式和原则是安全至上,以
实现保值增值为目的。其运作特点包括:
1收益稳健增长,但效率较低。2001年社保基金实现年收益率为2.25%,
2002年为275%,但收益率仅仅相当于3年期银行定期存款利率。
2投资渠道多元化,但投资品种仍较单一。社保基金投资于银行存款和国债
的资产占社保基金总资产的比重2001年达到97.41%,2002年为97.66%。
3.进入证券市场的资金量增幅较小,其投资比例还呈下降趋势。2001年社
保基金投资金融债券、企业债券和股票投资的资产比例仅为2.31%,2002年则
下降为1.5%。
二、我国社保基金投资管理存在的问题
我国社保基金投资管理远不能适应社保制度的要求,表现为管理上较为混
乱,投资上缺乏统筹和计划,投资理念上较为保守。主要问题:
1.从缴费结构和基金使用看,个人工资缴费比例8%与单位缴费比例20%
一直是混合使用,资金缺口常常透支个人账户解决。在投资方面,各地社保基金
管理机构往往各行其是,无章可循。
2.管理体制落后。我国社保基金由国家社会保障部门进行管理,基金管理
机构没有明确地与政府分离,而是附属于上级主管部门,主管部门与基金管理机
构之间形成一种部门内的“委托——代理”关系,在上下级组织关系中,基金管理
机构往往缺乏独立的经营决策权,其结果是基金管理透明度低,缺乏监管,基金
被挤占挪用和贪污现象较为严重,而且,基金管理机构由于缺乏筹划基金保值增
值的动力机制,导致投资效益低下。
3.管理分散,运营成本高。我国社保基金主要以县为单位进行统筹和管理,
全国社保基金分散在2000多个社保机构中。这一制度安排的缺陷不仅使基金管
理层次过多,管理费用过高,而且导致基金的平均规模过小,难以实施较大规模
和较稳健的投资组合方略。
三、完善我国社会保障基金投资管理的基本思路
实现社保基金保值增值,其投资活动需要遵循安全原则、收益原则、统筹安
排原则和社会性原则。在此原则下,根据社保基金“统账结合”的制度安排及目标
取向,我国社保基金管理体系需从以下方面加以完善:
第一,重新整合基金,实现全国社保基金的统一管理。将目前完全是风险投
资基金性质的全国社保基金改造成为储备基金,完全离开国内资本市场,走向国
际市场;将个人账户内的8%缴费余额从混合账户中分离出来,单独投资与核算,
建立独立法人实体,其账户内基金完全实现市场化投资运营;对分离出来的20%
单位缴费全部留在各省,实现省级统筹。省级政府负责投资管理,中央政府负责
制定统一的投资政策和方案,并为其专门设计投资方案。在这3个投资基金中,
储备基金和账户基金分别为独立的事业法人实体,具有独立的民事行为能力,按
照各自的投资策略进行投资,单独核算,独自承担自身的行政成本和分摊理事会
的行政成本。3个基金中,储备基金属于财政转移性质,在一定的规则范围内承
担起另两个基金的平衡,具备补足和调节的功能。
第二,加强社保基金投资的外部环境建设。建立社保基金监管委员会,对社
保基金的运作进行全面监督和管理;通过公开竞标方式引入竞争机制,提高社保
基金管理的效率;建立社保基金运营管理机构的市场准人和退出机制,保障社保
基金运营的安全;建立社保基金投资运营的监管指标体系,对社保基金的投资实
行限量预算和动态管理;实行社保基金投资的最低收益和风险担保制度;建立严
格的信息披露制度;完善社保基金管理机构的内部监控机制。
第三,防范社保基金投资运营的风险。2003年6月社保基金正式进入国内
股市,从公开信息看,两年多来,其投资成绩欠佳。为规避和防范投资风险,社
保基金投资运营需加强基金财务危机的防控,避免基金出现收支赤字。在选择投
资运营公司时,尽量做到公开公正透明,并形成有效的“退出机制”。建立和完善
社保基金管理运营审计监督系统,规避委托代理风险。
第四,拓宽社保基金保值增值的投资渠道。其一,实现社保基金投资主体的
二元化,允许政府机构和民间投资机构两种投资主体并存。其二,逐步实现社保
基金投资方式的多元化。积极介入债券市场,尤其是投资公司债券一级市场;积
极投资信托投资产品;挖掘证券市场具有成长潜力的投资品种。其三,优化投资
组合,适当增加企业债券、金融债券和证券的投资比例。