构筑建设和谐社会健全的廉政法制体系

行政法学研究２００７年第２期浓专论米

构筑建设和谐社会健全的廉政法制体系郑传冲‘，刘志强２（１．西南政法大学，重庆４加０３１教授；２．上海市财政局，上海２００（ＸＸ）法学硕士）

摘要：腐败问题是影响社会和谐的首要因素。构建和谐社会必须深入开展反腐败斗争，加强廉政法制建设；适应形势发展，应深化对“腐败”概念及其新特征的认识，需要从“广义腐败论”的视角重新界定“腐败”定义；致力于构筑建设和谐社会健全的廉政法制体系，需要从健全领导干部决策程序机制，进一步加强干部人事法制建设，深化财政制度改革，加快行政审批制度改革，加强司法廉政法制建设，建立并完善会务人员金融实名制和家庭财产申报等方面入手，以便从体制上和源头上遏制腐败。 关键词：和谐社会；腐败新特征；廉政法制体系 中图分类号：Ｄ兄文献标识码：Ａ文章编号：１０（）５一００７８（２００７）０２一００１一０７

构建和谐社会，说到底，就是要实现人与自然、人与人之间两个方面的和谐，而其中人与人之间的“人际和谐”又是首要的和根本的。勿需否认的是，近些年来，在我们社会的人际关系中，还客观地存在着诸如由于城乡差别加剧、经济社会发展失衡、民主法治进程缓慢、贫富悬殊日益拉大、社会道德水准下降、少数官员腐败严重等因素引发的诸多社会不和谐问题。现实表明，在当前存在着的诸多社会不和谐因素中，其影响力最大、破坏性最强因而所引发的社会矛盾与社会冲突最严重的，就是少数官员的腐败及其由此引发的干群关系紧张问题。由于少数官员的腐败问题，站污和败坏了共产党在人民群众中的崇高形象，动摇和腐蚀了共产党的政权根基，削弱和丧失了共产党的执政资源，影响和危及党和国家的前途命运，因而也在客观上变成了构建社会主义和谐社会首要的阻碍力量。 致力于构建社会主义和谐社会的战略目标，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》和十六届六中全会制定的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，着眼于通过体制创新进而从源头上防范和惩治腐败的视角，明确提出了必须加强廉政法制建设，建立健全反腐倡廉的法制体系，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的要求。由此可见，要巩固中国共产党的执政地位，提高中国共产党的执政能力，实现构建社会主义和谐社会的战略目标，必须进一步加大反腐败斗争的力度，从体制上和源头上遏制腐败，高度重视廉政法制建设，将加强廉政法制建设作为现阶段构建社会主义 ｌ

万方数据行政法学研究２００７年第２期和谐社会的一项紧迫而重大的战略任务。

中国二十多年的改革开放成绩斐然，但腐败问题也不容忽视。在当前构建和谐社会的语境下，对于“腐败”已不能简单地定位在过去狭义的认识上。腐败作为破坏社会和谐的主要因素，渗透到社会各个方面，表现形式形形色色、千奇百怪，具有高度的综合性、极端的隐秘性、非常的复杂性以及不断适应形势发展的多变性。为此，在现阶段，对于“腐败”的界定也有一个与时俱进的问题。卡尔・弗里德里希以公共利益为视角而提出的凡“损害公众和公众利益者，即为腐败”的观点值得借鉴。也就是说，应对传统的“狭义腐败论”，即以公共权力牟取私利的“权钱交易”观点进行反思和扬弃，进而采取一种新的“广义腐败论”来解读“腐败”。基于此，我们认为，所谓腐败，就是指公共权力主体或公共资源主体，通过显性的或者隐性的方式获取不正当利益从而直接或间接损害人民大众利益的行为。 传统的“狭义腐败论”认为，“腐败”的本质是对公共权力的滥用，其结果在于利用职权谋取不正当利益。此观点似有道理，但就“腐败”的终极后果而言，则是对人民利益的损害。以此来认识和界定“腐败”，是对社会转型时期“腐败”及其危害性认识的深化，更能反映出新的历史条件下“腐败”的本质和特征，这就是本文的“广义腐败论”观点。 从“广义腐败论”的角度来看，公共资源的控制主体通常是某个行业或单位的决策者、垄断者或权威人士，在社会生活中具有特殊身份。一方面，社会需要权威，这种“准权力”具有积极的一面；另一方面，权威、垄断也可能会逐渐表现出“权力欲望”，进而走向其反面。近些年来，频频曝光的学术、教育、医疗、新闻、电信、金融等公共行业中的腐败事件，也充分表明公共资源控制主体的腐败行为已成为新型的腐败源头和新生的腐败亮点，这种类型腐败多发生在非政府权力直接作用的领域。 综观近年来司法机关审理的腐败案件和新闻媒体所披露的腐败事件，一些公共权力主体或公共资源控制主体的腐败行为与前些年相比，出现了以下一些新的特征： 第一，腐败交易呈现“政治期权化”、极端隐秘化趋势，变传统的即时交易为“长线投资”。这种情形主要指，一些个体暴发户为了牟取自己长远的更大的私利，充当政治“投资者”角色，对那些他们自认为在政治上有发展前途的“后起之秀”、“绩优股”官员们平日里刻意进行拉拢腐蚀，与其结成“铁哥们”式的利益同盟，搞“长线投资”，通过包括提供财力支持、疏通关节、游说拉票等手段，大肆进行“政治期权化投资”。一旦时机成熟，当这些受到提前培养的官员成长为“大树”之时，不能不或不得不对这些“投资者”进行报答，进而满足他们的利益要求。这种“政治期权化”腐败关系极端隐秘，多在地下或幕后进行，其关系往往紧密且较为稳定，并表现为腐败行为的“后期回收”。 第二，从个体性腐败向家族团伙性腐败转化，通过权力的“转让”或“假借”等手法牟取私利。近年来，一些官员通过亲属或利益代理人将其权力进行“地下式”“转让”或名义上的“假借”等手法，变自己直接的以权谋私为亲属或利益代理人间接的以权谋私，致使腐败主体多元化及其法律责任主体转移。这种趋势的发展，往往与一些官员纵容、默许自己的配偶或子女及其他利益代理人等运用自己的名义搞腐败有关。２０以年，江西省检察院检察长丁鑫发“询私枉法，以权谋私，包庇儿子违法活动”就是典型的此类腐败案件。 ２

万方数据郑传冲，刘志强：构筑建设和谐社会健全的廉政法制体系 第三，以公共利益为名行腐败之实。这种现象尤其表现在工程建设、项目开发和土地征收征用之中。近些年来，北京、江苏、安徽相继发生一些因强行拆迁纠纷导致的拆迁户闹事等，①就是政府官员假借“公共基础设施建设”和“旧城改造开发”等公共利益之名，大行“商业拆迁征用”的腐败行为之实引发的。这类腐败行为主要表现为：一是以政府行政命令或强制手段进行公益征收征用，粗暴对待拆迁户，进行强制性拆迁；二是拆迁补偿数额极不合理，相关法律政策实施不到位；三是擅自改变建设规划或由于工程进展缓慢无法按期完工，造成居民不能及时回迁，甚至导致部分拆迁户“因拆致贫”。在这些腐败行为中，一些政府官员往往都因为接受了开发商的贿赂而与开发商相互勾结，损害老百姓利益。 第四，传统的神圣领地也发展成为腐败的高发区域。所谓传统的神圣领地，是指过去被称为清水衙门的一些单位，虽然不掌握国家权力但其手中拥有一定的资源，这些资源便成为了腐败的“资本”。其主要表现在学术创作、职称评定、项目评审、成果评奖以及招收学生和教育乱收费等方面。近些年发生的北大教授“学术剿窃事件”、北航的“高价招生丑闻”，②以及近几年屡禁屡犯的各地教育乱收费与医疗卫生中的药品采购和医疗处方中的“回扣”现象以及医疗服务中的“乱收费”、“手术红包”等问题，充分暴露了这些领域中尚存在着大量侵犯群众利益的违规腐败现象。

综上可见，构建和谐社会，实现社会和谐，必须加强廉政法制建设，坚决彻底惩治腐败。加强廉政法制建设的目标在于消除一切可能滋生腐败的体制性或制度性弊端，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。廉政法制建设是一项复杂的系统工程，应涵盖廉政立法、廉政执法、廉政监督以及提高廉政法律意识等各个环节，涉及到立法、行政、司法机关和那些掌握公共资源的企事业组织，重点在于领导机关和领导干部。加强廉政法制建设，构建廉政法制体系，需要科学地总结多年来开展反腐败斗争的经验教训，借鉴国外廉政法制建设的成功做法，用发展的眼光推动廉政法制建设，即必须要适应形势的新变化，深人探索腐败的新特点，制定一批适应社会主义市场经济体制新的法律规范，建立一整套用制度规范权力主体从政行为的法律机制，追求反腐倡廉法律制度适用成本的最低化与实施效益的最大化，增强反腐倡廉法律制度的有效性。具体措施是： １．健全领导干部决策程序机制，实现科学决策、民主决策、依法决策。纵观古今中外的腐败现象不难发现，领导机关永远是腐败的高危地带，领导干部永远是腐败的高危人群。这是与领导干部是决策者和决策程序机制有关系。要避免领导干部决策行为中的腐败，必须健全领导干部决策程序机制，实现科学决策、民主决策、依法决策。 首先，建立和完善领导班子的决策规则。科学的决策规则即科学的决策程序是防治腐

①２００４年４月５日《中国青年报》报道，北京黄振活等百余居民手持新宪法组成人墙抵制强制搬迁，是修宪后北京市第一例抵制强制搬迁的事件；２００３年９月，《南方都市报》先后两次报道，因不满强制拆迁在南京和北京天安门（安徽农民所为）发生拆迁户自焚死亡悲剧。 ②据悉，２朋吟年高考招生期间，一名广西考生被北京航空航天大学录取，但必须交纳１０万元才能领到录取通知书。此事被中央电视台《焦点访谈》曝光后，引起社会的强烈反响。 ３

万方数据行政法学研究２００７年第２期败发生、提高党的执政能力的重要手段和基本保障，是避免和防止决策的主观性和随意性的有效措施。当前，最重要的是要建立领导、群众、专家相结合的决策机制，完善领导决策论证制度，健全社会听证制度和专家咨询制度，特别是要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，完善各级党委常委会、全委会和政府常委会内部的议事规则和决策程序，对涉及面广、专业性强的政策措施，重大项目和大额资金调度以及人事任用等决策事项，要确保决策更能体现广泛的民主性、科学性和依法性。 其次，建立和健全决策的领导责任制。杜绝随意决策、草率决策的现象，必须实行“谁决策、谁负责”的权责挂钩原则；实行决策失误责任追究制度，对因随意决策而造成失误和损失的干部，要视情节轻重分别给予处分、追究责任，把决策的行为和决策的效果联系起来；建立人大代表、政协委员对政府决策的质询制度和决策的问责制度，通过追究领导干部的决策责任，促使领导干部慎用决策权。 ２．进一步加强干部人事法制建设，从体制上遏制腐败。加强廉政法制建设，干部人事法制建设举足轻重。近些年来，党中央发布了《深化干部人事制度改革纲要》、《公开选拔党政领导干部工作的暂行规定》等系列文件，围绕建设一支包括党政管理干部、企业经营干部、科学技术干部在内的高素质干部队伍、深化干部人事制度改革做出了全面规划，对现实中长期存在的“跑官要官”、“买官卖官”等“吏治”腐败现象起到了一定的遏制作用，但其实施的成效仍不能令人满意。需要进一步深化干部人事制度改革、加强干部人事法制建设，以实现从体制上彻底防治“吏治”腐败行为的发生。 首先，坚持民主、公开、竞争和群众公认的原则选任干部。扩大群众参与，提高透明度，避免干部人事工作尤其是干部提拔任用上的“暗箱操作”和“少数人选人”的做法。把坚持扩大民主、增强公开、实行竞争确定为领导干部提拔任用工作的重要原则，把民主推荐明确为确定考察人选的必经程序；在干部考察中，普遍运用民意测验、民主评议的方法，推行公开选拔党政领导干部制和领导干部任前公示制；完善民主推荐、民意测验、民主评议的制度，将民主推荐、民意测验、民主评议的结果适时公开，提高民主推荐的质量；推行差额竞争制度，建立健全差额推荐、差额考察、差额酝酿和差额票决制度。 其次，加强和规范干部考核制度，提高考核内容的全面性和结果的真实性，及时调整、更换不胜任现职和政绩平庸的干部，及时发现和严肃查处腐败的在任干部。对领导干部的考核，目的在于实现对干部的动态监管，关键在于考核必须规范、全面、深人、真实。为此，需要制定一系列完善党政领导干部考核制度的措施和要求，如建立健全党政领导干部定期考核制度，普遍实行届中和届末考核；制定以体现科学发展观和正确政绩观为主要内容的考核指标体系，制定防止干部考察失真失实的对策，拓宽考察渠道，全面了解干部的工作、思想、生活、社交等方面的有关情况等。 再次，强化对干部的监督力度，保证公共权力行使的合法性、正当性。“绝对的权力导致绝对的腐败”，因而必须强化对权力者的监督力度。要坚持公众人物个人权利、个人隐私受限制原则，重视对国家公务人员特别是领导干部从政行为和个人生活的监督及其规范问题；建立和完善干部谈话制度、诫勉制度、回复制度、个人重大事项报告制度、廉政评价制度、任职经济责任审计、家庭关系以及业余生活监督制度；加强人大代表、政协委员的评议监督和人民群众、新闻媒体等各方面的监督。 ４