高等教育发展用地对用地管理政策提出新要求

高等教育发展用地对用地管理政策提出新要求
张晓玲（中国土地勘测规划院）
刘 彦 （国土资源部土地利用司）
宋迎昌 罗 勇 （中国社会科学院）
1999年以来，特别是国家实施高等教育产业化及高校后勤服务社会化改革等政
策措施以来，原有的教育资源呈现出严重不足的态势，新建、扩建和迁建的大学
日益增多，成为新的建设用地需求增长点，这对建设用地的供应及管理提出了新
的要求。我们今年3月对湖北省武汉市高等教育发展用地情况进行了调研。通过
调研发现，当前高等教育发展用地需求量大，已成为新的建设用地增长点，并出
现一些新情况和新问题，对用地管理政策提出了新的要求。

高等院校用地需求大，扩张态势猛。
张晓玲
自1999年以来，随着高等教育体制改革的不断深入、高校后勤服务社会化
的逐步推进及高等院校调整、扩招的快速发展，湖北省高等院校用地需求十分旺
盛，扩张态势迅猛。

1．现有高等院校用地缺额较多
据湖北省教育厅对25所省属本科院校的分析，1998年—2002年，全日制在
校学生为26.9万人，是1997年的2.6倍，而同期学校占地面积仅增加7800亩，
增长57%。有9所学校生均占地低于40平方米。在武汉市的19所本科学校中，
一半以上的学校占地面积没有达到国家规定的标准。用地面积不足，导致一些学
校的校园拥挤不堪，绿化用地、体育用地减少。湖北省教育厅认为，校园用地不
足，已经成为湖北省高等教育发展中的一个突出问题。

2．未来5—8年高等院校发展用地需求量很大
根据湖北省教育事业发展“十五”计划，到2005年和2010年，全省普遍高
校在校本科生将分别达到60万和70万人，据此粗略估计需新增校园用地20000
多亩。

3．高等院校用地扩展形式多样，投资主体各异
1999年以来，武汉市高等院校用地扩展的主要形式有：就地或周边挖潜
扩展；建设用地再利用；异地单独新建； 异地集中新建（大学城），湖
北省于2000年初提出规划建设大学城的设想，2001年将大学城建设列入省委关
于全省国民经济和社会发展“十五”计划的建议，列为 “十五”时期教育事业
的重点工程。

现行用地管理政策与高等教育发展的新情况还不相适应
随着高等教育改革的深入发展，高等院校运行模式发生了根本性变化，反映
在土地利用上，也出现了一些新情况和新问题。而现行的高等教育用地管理政策
显然还难以适应这些新情况和新问题。主要表现在：

1．高等院校用地定额标准不明确
高等院校用地规模是按照在校学生规模来确定的，教育部、建设部、国家计
委等部委于1996年颁布《普通高等学校办学条件监控标准》，其中规定的本科
院校建设用地指标被简称为“生均一分地”。但在建设用地供地管理中，对高等
院校用地的核定存在较大的随意性，对“生均一分地”，不同地区、不同部门往
往有不同的理解。制定适应现代高等院校发展要求、兼顾不同类型高等院校的用
地定额标准，是一件十分迫切的任务。

2．社会资金办学过程中土地流转较为混乱
近年来，投资教育的主体日益呈现多元化趋势。具体的投资方式除了民间资
本办学校之外，还有建设和经营学生公寓。从土地使用情况看，有的是将划拨土
地使用权出租48年，有的则是将划拨土地使用权出租10年。显然，这与现行划
拨土地使用权管理政策是相违背的。

3．教育用地划拨供应的界限越来越模糊
近年来高等院校对学生的收费标准逐步提高，随着高等院校后勤社会化改革
的逐步推进，学校对配套服务设施的经营权普遍实行出租或发包，收取承包费、
门面租金等。此外，学校还可能通过各种方式吸引社会资金投资教学和生活设施，
减轻投资压力。高等院校正在由原来的纯公益性机构变为兼有公益性和经营性的
经济实体，高等教育也正在成长为产业。由此而产生的疑问是，现在的高等教育
用地是否还符合划拨供地的要求？另一方面，在高等院校用地中，真正用于教学
及相关设施的非盈利性用地的比例越来越少，而包括学生公寓在内的很多配套服
务设施都在逐步进入市场化运作的范畴，其用地性质也进而具有经营性和盈利性
特点。因此，如何将这些经营性用地从高等教育用地中剥离出来，把划拨土地使
用权真正供给非盈利性教育活动，是供地政策上需要研究的一个重要问题。
4．高等院校科技园的兴起所折射出的高等教育用地的潜在需求值得关注
高等院校科技园区的兴起是近几年全国各地出现的普遍现象，其运作模式在
各地也不尽相同。武汉市的东湖高新技术经济开发区设有华中科技大学、武汉大
学、中南财经政法大学、华中师范大学等四个高等院校科技园，其中华中科技大
学科技园已初具规模。该园占地1100亩，目前已引进16家企业，其中8家已经
启动。这些企业大部分都与华中科技大学有一定的联系。2002年该园区产值达
4.6亿元。

在对华中科技大学科技园的调研中，虽然我们难以弄清学校的开发资金从何
而来，但至少可以说明，高等院校确实有比较充裕的资金，这与业内人士普遍认
为的“高等院校现在手中有钱”看法基本一致。学校有了这些资金就必然要寻求
新的投资渠道，于是科技园区等各种名目的园区就层出不穷，这在一定程序上助
长了高等院校扩张用地规模的动机。这是我们在重新审视、调整高等教育用地管
理政策中需要引起重视的问题。

规范高等教育用地管理的对策建议
1．制定高等院校建设用地定额标准。针对目前高等院校供地管理中用地标
准比较混乱的现状，我部应抓紧制定高等院校建设用地定额标准，作为供地时确
定用地规模的依据。制定该标准过程中，应重视对现有有关标准的分析，要通过
广泛的调查和研究，按照现代高等教育发展的要求，特别是高等教育改革以来的
新形势、新要求，根据不同类型学校的用地特点和需求，形成科学而又详细的高
等院校建设用地定额标准。

2．调整和细化高等教育用地划拨目录。高等院校用地是否还要继续划拨，
这是一个需要认真研究的重大问题。经过近几年的改革，大部分高等院校已经成
为独立经营的市场主体，从这个角度看，今后对高等院校用地应实行有偿使用，
而不应划拨供地。但同时还应看到，与发达国家相比，我国的教育还处于较为落
后状态，而教育作为提高国民素质的特殊行业，需要政府大力扶持。因此，作为
一项优惠政策，在今后一段时期内，还可以继续实行划拨供地。为顺应高等教育
后勤服务社会化改革的趋势，当前可以考虑将高等院校用地中用于教学及相关设
施的土地和配套服务的经营性用地区别开来，对前者继续实行划拨供地，而对后
者则采取出让或租赁等有偿使用方式供地。

3．严格规范各类高等院校科技园区的土地管理。在对科学规划、严格控制
大学城用地的基础上，当前应结合我部正在进行的各类园区清理整顿工作，对各
类高等院校科技园区进行认真的清理整顿和严格规范。除真正用于教育的学校用
地之外，对各种以高等院校名义建立的园区用地，都要实行有偿供地。
4．对公办和民办高等院校应实行统一的土地政策。在当今大力提倡社会办
学的形势下，政府对公办和民办高等院校应实行统一的政策。特别是在用地定额
标准、土地使用过程中的有关税费减免及学费收取标准等方面，应一视同仁，以
形成有利于各类市场主体平等竞争的政策环境。