完善我国公务员权利救济制度的探讨

３２行政论坛２００９年第３期（第１６卷，总第９３期）ＸＩＮＧＺＨＥＮＧＬＵＮＴＡＮ公务员研究

完善我国公务员权利救济制度的探讨

赵素艳３，６（辽宁大学ａ．哲学与公共管理学院．ｂ．法学院，沈阳１１００３６）

摘要：公务员权利救济制度是一个国家公务员制度的重要组成部分，对于公务员的合法权益的保护具有极其重要的作用。随着公务员法律制度的发展，我国公务员权利救济制度体系已初步建立，但仍存在诸多不足。要健全我国公务员权利救济制度，则必须在完善现行立法关于公务员权利的行政内部救济的规定的同时，建立公务员权利救济的司法审查机制。以真正实现对公务员权利的有效救济。关键词：公务员；权利救济制度；申诉；控告：司法审查中图分类号：Ｄ９２２．１ｌ；Ｄ６３０．３文献标志码：Ａ文章编号：１００５—４６０Ｘ（２００９）０３—００３２—０４

公务员的权利，是指困家法律对公务员在履行职责、行使职权、执行公务过程中，可以作出或不作出一定行为的许可及要求他人作出或不作出某种行为的保障。在公务员所享有的各项权利中，救济请求权作为公务员权利的保障性权利，无疑是权利中的核心权利。因此，一个国家公务员权利救济制度的状况，直接反映出该国家对公务员权利的保护状况。随着行政法治的发展和公务员法律制度的健全，我国公务员权利救济制度取得ｊ，一定的发展。但仍存在诸多的局限与不足。要切实实现对公务员权利的有效保护，对我因公务员权利救济制度进行认真反思和理性设计，便显得尤为重要。一、我国公务员权利救济制度的现状１９８９年，党的十ｉ大明确提出我国干部人事制度改革的重点是建立困家公务员制度，标志着我国公务员制度建设新的历程的开始。１９９３年，国务院发布了《国家公务员暂行条例》。明确规定了公务员的申诉控告权利。１９９５年，人事部发布的《国家公务员申诉控告暂行规定》，对公务员的申诉控告制度进行了较系统、明确的规定。１９９７年制定的《中华人民共和闰行政监察法》及２００４年闰务院发布的《中华人民共和国行政监察法实施条例》，对公务员的申诉权作了专ｆＪ规定。以上这些法律、法规的出台，标志着我国公务员权利救济制度的法制化、规范化已初步实现。《中华人民共和园公务员法》（以下简称《公务员法》）的颁布实施是我因公务员法律制度建设中的一件大事。该法是我国第一部人事管理方面的法律，是我国干部人事管理科学化、法制化的—个重要里程碑。与先前的《国家公务员暂行条例》相比，该法对公务员权利救济的方式、范围和程序的规定有了更大的进展。根据该法第９１条至９４条的规定，申诉的主体是权益受到侵害的公务员，申诉的客体是机关的人事处理决定。申诉的直接目的是为了通过复核或者申诉程序推翻原人事处理决定，维护公务员的合法权益。申诉的范围共八项。申诉的程序分为一般程序、径直申诉程序、再申诉程序及特别程序。２００７年４月，国务院发布了《行政机关公务员处分条例》，该条例在规范行政处分的同时。对受理公务员复核申诉的机关的复核申诉的处理形式等进行了进一步的规定。至此，我国已形成以《公务员法》为核心和基准，以《行政监察法》、《行政监察法实施条例》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《行政机关公务员处分条例》和《人事争议处理办案规则》等法律、法规和规章为补充的公务员权利救济制度体系。我国公务员权利救济制度作为公务员权利制度的重要组成部分，在发挥对公务员合法权益保障方面发挥了莺要的作用，体现出鲜明的特点。首先，我国公务员法律救济制度在形式上体系清晰，层次分明，做到了法律、法规、规章及政策性文件的有机统一和紧密衔接；其次，我国公务员法律救济制度在内容的规定上逐渐丰富和具体，体现了对公务员权利保障制度重视程度的加强；再次，我国公务员法律救济制度在实施中表现出的及时、便民及效率的特点。也使其成为容易被利用的、较便利的权利保障方式。但是，制度的发展是—个长期的、不断完善的过程。我阁公务员制度建设起步较晚，在理论铺垫和制度设计中仍存在诸多的欠缺和纰漏。特别是随着法治的发展和人权

收稿日期：２００９－０２—２３作者简介：赵素艳（１９７３一），女，辽宁盘锦人，讲师。博士研究生，从事行政法、经济法研究。

万方数据３３公务员研究ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥＴＲＩＢＵＮＥＶｏｌ１６．Ｎ０３．２００９（ＳｅｒｉａｌＮｏ９３）行政论丘

保障事业的推进．我国现有公务员权利救济制度的不足与局限日益凸显，必须通过制度的修改和完善，使其价值和功能得以真正发挥。二、我国公务员权利内部救济一申诉控告制度的不足与完善我国目前的法律制度体系确立的公务员权利救济途径为申诉控告。申诉是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服。向有关机关提出意见和要求。控告是指公务员对机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为向上级机关或其他专门机关提出控告。控告的主体是合法权益受到侵害的公务员，控告的对象是机关及其领导人员。申诉控告是我国公务员权利保障的重要设计，也是目前我国公务员权利救济的唯一渠道。该制度自建立以来，在保障公务员合法权益、维护公务员队伍稳定方面发挥了重要的作用。但是，囿于特定的立法理念和制度背景，这一制度的设计仍存在诸多不足之处。主要表现为以下几个方面：（一）我国公务员申诉控告制度的不足１．申诉的范围较窄。与《国家公务员暂行条例》及《国家公务员申诉控告暂行规定》相比，《公务员法》扩大了公务员申诉的范围。例如，该法第９０条增加了三种申诉事项：取消录用；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。虽说立法对申诉范嗣有了进一步的扩展．但公务员对年度考核基本称职、职务任免、回避等人事处理决定以及停发工资、福利等人事管理行为不服的情形，尚未纳入申诉的范围。２．申诉控告的程序尚不完善。我国公务员申诉控告的程序规定在具体性和操作性方面存在诸多的不足和欠缺。例如。按照我国《公务员法》的规定，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提ｌ叶｛再申诉。“再申诉”体现了公务员申诉胡会的增加。但令人遗憾的是，该法对再申诉的步骤、时限等具体问题却缺乏明确规定，使其操作性大打折扣。同样，对于公务员的控告权，《公务员法》只作了概括性的权利宣告。而《国家公务员申诉控告暂行规定》对于合法权益的范嗣、控告的处理结果及执行的时限等问题均未作规定。３．公务员程序权利缺失。我国目前的立法中尚未有公务员申诉控告中程序性权利的规定，实践中的申诉和控告的处理都是书面方式进行，并且整个处理过程由行政机关单方面进行，不需要申诉人的参与，公务员无法表达自己的意见和见解，程序性权利荡然无存。４．复核机关、申诉处理机关的地位缺乏中立性。依据《公务员法》的规定，复核机关就是原来对公务员作出处理决定的机关，“复核”是一种典型的“自己做自己案件的法官”的处理方式。申诉的受理机关是同级公务员主管部ｆＪ或者作出该人事处理的机关的上一级机关，再申诉的受理机关是作出处理决定的上～级机关。可见申诉和再申诉同样是在行政系统内部进行。基于同—性质的权力无法克服潜在的自我保护意识，显然对于这种系统内的监督效果不容乐观。因此，为了实现公正的救济目标，保持救济机关自身的中立性和权威性是必不可少的。（二）我国公务员申诉控告制度的完善制度的完善离不开理论的指引，我国公务员申诉控告制度的完善过程必须贯穿正确的法律理念。尤其应坚持权利本位和正当程序原则的指导。长期以来．在公务员制度的建设中，我们过多关注公务员的义务规定。过多地强调公务员对义务的服从，而很少关注公务员权利的建设和维护。“法是－－西Ｕａ＿Ｌ当是以权利为本位的”，“在商品经济和民主政治发达的现代社会，法是以权利为本位的，从宪法、民法到其他法律，权利规定都处于主导地位。”【ＩＬ个普通的公民进入公务员队伍后，与所在的机关之间

便形成了内部的管理关系。在管理关系中的相对方，公务员处于被支配、被管理的弱势地位。因此，在进行权利义务的分配时，必须赋予公务员具体的、真实的救济权利以对抗强大的、极具侵略性的国家权力。正当程序作为行政法的一项基本原则，源于它从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义，是确保程序正义在ｊ撖权力运行中得以实现的重要保障。正当

程序的基本内容是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。行政程序正当性的三项最低要求为：程序中立性、程序参与性和程守公开性。以权利本位和正当程序原则为指引，我国公务员申诉控告制度的完善主要集中在以下几个方面：１．扩大申诉的范围。我国《公务员法》对公务员的申诉范围采用的是列举式的立法模式。该法第９０条共列举出八种不服人事处理决定可以申诉的事项。这种列举式存在的最大弊端就是难以穷尽所有可申诉的处理决定，无法伞面保护公务员的权利。较好的解决办法是建议对救济范围采用概括式的立法模式．规定公务员对任何的人事处理决定不服，都Ⅱ『以提出申诉。实践中人事处理决定的种类很多，如公务员考核中的基本称职的考核结果，要求公务员回避等人事处理决定，剥夺公务员培训权，停发公务员工资、奖金和福利等处理方式均对公务员的名誉、财产权等产生一定影响，而目前这砦人事处理争议都不属于可申诉的范围，而概括式的立法规定能使这些问题得到较好的解决。２．完善申诉控告的程序。法律视野中。“程序”一词有专门的含义，与“实体”相对称，指按照一定的方式、步骤时间和顺序作出法律决定的过程，其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平听取各方意见，在使当事人可以理解和认可的情况下作出决定ｆ２】。实体法规定了法律关系主体的权利和义务，但这些权利和义务不会自动实施，必须通过一定的程序运作才能实现。针对我国公务员权利救济程序规定的相对简单和模糊的现状，必须对我国公务员申诉控告的程序规定在具体性和操作性方面进行完善。首先，基于程序公开的原则，在受理申诉的方式上，应坚持公开受理为主、书面受理为辅的方式，只要申请人提出公开的请求，受理机关就应公开受理。其次。基于程序公正原则，申诉控告制度中应包含听证程序。同时对听证程序的范围、步骤和时限等问题进行具体而明确的设计。再次。为

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