奥斯本和盖布勒的十项原则

奥斯本和盖布勒的十项原则2008-06-26 22:41:53| 分类：学术知识|举报|字号订阅美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书，对美国“重塑政府”运动起到了思想上的先导作用。

该书系统地总结了美国各级政府近二三十年内吸收企业家精神改革政府的实践，提出了十条改革思路：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。

奥斯本与盖布勒认为，政府应该起掌舵而不是划浆的作用。

那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途，它们进行更多的决策。

与此成对照的是那些永远忙于提供服务的政府，它们主动放弃了指引航向的功能。

成功的组织是把高层管理和具体操作分开，这使得政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。

显然，在奥斯本和盖布勒看来，政府实现公共服务职能的作用方式是掌舵者购买划桨者。

他们对这一基本模式作了具体的说明：成功的努力牵涉到不同行业和不同部门的服务提供者，这些提供者通常并不在一起工作。

政策制定者可以确定一个全面的战略，并且使用许多不同的划船壮丁来执行战略。

奥斯本和盖布勒还认为，政府可把掌舵的角色委托给更适合的公共部门或者私人部门中的机构如地方委员会、各种咨询服务顾问等。

这时，政府起催化剂的作用，即组织掌舵者与划桨者的买卖，促使其最佳配置与提供最好服务。

奥斯本和盖布勒通过上述对掌舵与划桨的界定引出"治道"的概念，他们认为，政府要治理(governing)但不实干，他们引用管理学家德鲁克的名言，治理不是实干，亲自实干的做法也意味着干蠢事。

政府可以把部分的掌舵职能民营化，但是不能把治理的全过程民营化。

政府应作的事是穿针引线，把稀缺的公私资源结合起来以达到目的。

那么，如何达到上述目的呢？奥斯本和盖布勒使用了一连串第三类部门的概念，这些概念在某种程度上突破了传统理论对于政府与企业活动的界定。

第三类部门的提出，意味着政府通过依靠第三方力量来进行公共服务，即以政府之所长筹集各种资源，通过民主程序设定社会需要的优先目标。

与此同时，又利用私人部门之所长，组织商品和劳务的生产。

在这个过程中，使美国人敌视政府的传统与近代美国人喜欢政府提供现代社会所要求的越来越多的服务这两者之间的矛盾调合起来。

第三类部门即除了传统的公共部门和私人部门之外的很难下定义的、同时也很难用志愿或非赢利组织加以精确描述的那些组织。

奥斯本和盖布勒指出，大致上可说这一类部门的组织由私人所拥有或者控制，但同时又是为满足公共的或者社会的需要而存在的。

其目的不是为了积聚私人财富。

按照这个定义，那些主要以积聚财富为目的的大型非赢利公司就没有资格属于这一类。

不过，那些虽然赢利，但为了满足社会的或公众的需要而存在的机构(例如开发银行)则属于这一类。

奥斯本和盖布勒特别强调第三类部门越来越重要的作用，认为第三类部门实际上已经成为提供集体物品的优先机制了，是处理社会问题的最有效的组织。

据调查数据显示，非赢利机构提供了政府出资的所有服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%，政府是他们迄今为止最重要的收入来源。

最后是提供服务的政府箭袋里的三类办法：传统类，建立法律规章、制裁、许可证、税收、拨款补助等；创新类，特许经营，公私之间、公共部门之间、半公半私的公司之间的各种伙伴关系等；先锋派类，种子资金、志愿者协会、(政府投资的)回报性安排、重新构造市场等。

引入上述概念后，奥斯本和盖布勒进一步界定了政府、企业与第三类部门各自最适合的领域与任务：政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止岐视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹；企业界则在完成经济任务、创新、推广成功的试验，适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面更胜一筹；第三类部门则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或者当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。

（2）社区拥有的政府：授权而不是服务。

奥斯本和盖布勒所指的授权是指政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，包括社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理，激发他们的创新精神。

他们指出：当家庭、居民点、学校、志愿者组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用是引导这些社会机构和组织的健康发展。

因为健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。

他们认为，授权是美国的一项传统，历史同开拓边疆时代一样长久。

托克维尔在其经典著作《美国的民主》一书中就曾强调指出，美国民主制度的基础是源于新英格兰的乡镇自治制度。

实际上，授权这一条原则反映了美国人传统中的两个方面，自治互助和对政府、大企业及其他大组织的不信任。

除了对官僚的批判外，奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中多次批评了专业人士，认为警察、律师、医生、社区规划者等专业人士在公共服务中与官僚一样的作风恶劣。

大工业经济使得美国人民丢掉了由家庭、居民点、教会和志愿者组织自我服务的传统，从而使公民失去了自我控制权。

奥斯本和盖布勒特别指出，专业人士的自我膨胀和自我强化的后果不仅仅是使人民必须依赖于他们，而且使政府制定计划的目的是促使收集服务对象，从而产生了一大批"处理问题"而不是"解决问题的根源"的专家，人为地制造了更多的问题。

奥斯本和盖布勒据此认为，一旦人们掌握了自己的命运，他们可以移山填海。

此外，奥斯本和盖布勒还提到，政府应注重处理好从提供服务到授权的过渡，如建立一些中间形式的所有结构的组织，例如互助房协会，一种居民拥有的管理公司。

政府在其中起的作用，就是催化剂的作用，这也是掌舵型政府职能的作用方式。

（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。

奥斯本和盖布勒首先对政府及公营机构应该是垄断的这一传统观念感到不解，他们认为：我们如此猛烈地抨击私人垄断，而如此热情地接受公共垄断，这正是美国意识形态中持久不衰的自相矛盾之一。

美国地方政府的实践表明，在同样的竞争环境下，公共机构与私营企业服务水平相差不多，有时甚至更好。

奥斯本和盖布勒热烈地呼吁将竞争机制引入政府内部，认为问题不在于公营对私营，问题在于竞争对垄断。

竞争可以有三种类型，公对公、公对私与私对私。

其中，公对私的竞争具有争议性，其焦点在于竞争的领域，传统的观念认为，微观经济领域应由私营企业承担。

不管我们的政府作什么，竞争要继续保持下去。

在当前迅速发展的市场中，私营经济正在迅速地夺取公营组织的市场份额。

我们可以忽视这种倾向，继续照常办事，而眼看利用公营机构的人越来越少。

当恶性循环出现时，我们可以袖手旁观，这种恶性循环是依靠政府的人越少，愿意资助政府的人也就越少，资助政府的人越少，政府就变得越糟，政府变得越糟，依靠政府的人就越少。

奥斯本和盖布勒还指出，政府内有远见的企业家式的领导人不应仅仅把竞争看作是政府迫不得已的选择，而应把竞争看作是振兴公共机构的一种手段。

当然，竞争也需要管理，政府能够控制竞争并在竞争中促进公平和参与并遏制腐败。

由于公开化的机制与信息技术，今天的腐败行为很难完全掩盖而不被发觉。

（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织。

在公共部门工作，有很多嫌疑需要回避，回避的最有效办法就是建立一整套的规章制度，并据此行事。

不过，规章制度能够防止发生坏事，也同样会妨碍出现好事。

他们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。

它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。

它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。

为此，奥斯本和盖布勒认为，企业家式的政府是具有使命感的政府，而不是完全照章办事、照预算办事的政府。

要塑造富有使命感的政府，首先需要清除政府航船的船底附着物，清除多年积累的规章和过时的陋习的重负。

政府的的确确需要一些规章，但政府的航船只需要一两层油漆，而不需要几十层油漆。

企业家政府要求取消过时的规章制度，还要取消过时的计划。

不过，由于在政府部门里，管理人员缺乏积极性去剔除他们的产品。

他们只是增加越来越多的业务和规章，直至最后出现财政危机或抗税，才被迫进行大规模的削减，典型的做法就是大砍一气。

这样，要破除陈规陋习，就需要采取特别的措施。

如许多州政府开始实施的日落法、审查委员会、零基预算法等均是行之有效的办法。

要塑造富有使命感的政府，还需要改革预算制度，改变把资金分割成明细分类项目的做法，建立有使命感的预算制度，即支出控制式预算制度，让政府组织拥有更多的预算支配权，让其去自由地实现自己的使命，而不受过去支出范围的束缚。

有使命感的预算制度有明显的优点，它能够激励每个雇员节约资金、可多腾出一些人力财力对新的想法进行试验、能够创造可预计的环境、大大简化预算程序、使花于审计师和预算官员的开支节省数百万美元、使立法机关把精力集中于重要的问题。

要塑造富有使命感的政府，更需要改变照章办事的人事制度。

传统的人事制度主要着眼于控制，而不是起支持的作用。

传统的人事管理制度录用方面缺乏灵活性、分类复杂、晋升很少与绩效有关、很难辞退无用之人，导致政府雇员中无用之人高达25-50％。

奥斯本和盖布勒推崇中国湖(China Lake)试验的经验，认为它的改革指出了现代人事制度的途径。

现代人事制度的特征就是工作分类和工资级别划分得宽、市场薪金、根据绩效支付报酬、根据绩效而不是资历提升和解雇等。

要塑造富有使命感的政府，最重要的是还要确定自己的使命，并围绕这一使命组织起来。

具体的办法一是通过组织内讨论和辩论的方式明确组织的使命。

二是把大组织分割成小组织，让任何一个组织只承担一项使命，给每个小组以很大的自主权，并鼓励每个组织确定自己的使命。

三是根据使命而不是根据分管范围进行组织。

四是围绕使命建立组织文化，阐明组织的价值标准，塑造所需要的行为。

最后，还要建立允许失败的机制。

（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。

传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果，并且在很多情况下，结果越坏，得到的投入反而会越多，如当学校、福利机构和治安部门工作不力，儿童表现欠佳、福利费用膨胀、犯罪率上升时，它们通常会得到更多的钱。

奥斯本和盖布勒认为，具有企业家精神的政府需要改变这种补偿和奖励办法，把投入与效果联系起来，按效果拨款。

那么，如何建立讲究效果的政府呢？他们认为，需要进行业绩测量。

若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功，就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败；展示成果，就能赢得公众的支持等。

奥斯本和盖布勒指出，进行业绩测量不要怕难，起初采取粗糙地测定业绩的措施，接着是受到抗议和压力，要求改善这种措施，再接着是制定比较先进的措施，这样一种模式凡在测定业绩的地方是很普遍的。