我国失业保险基金结余问题及缓解对策
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基金的使用得到了不断重视③。2019年4月30日，李克强总理主持国务院常务会议，确定使用1000亿元失业保险基金结余实
施职业技能提升行动的措施，提升劳动者的素质以及就业创业能力④。在这之前，尽管国家十分重视对失业保险基金结余的 使用，但支出资金运用数量有限，此次失业保险基金结余支出数额进一步提高，有利于通过失业保险制度促进就业。
通过对国内外文献回顾发现，国内学者对于失业保险制度的研究着眼于两方面：第一是对失业保险“三位一体”功能的研 究，第二是关于失业保险基金结余的研究，这两方面的研究没能将失业保险功能的发挥与失业保险基金结余充分结合起来。 国外学者对失业保险的研究大概有三种观点：第一，失业保险会造成失业率的上升。根据工作搜寻理论，失业保险会通过延 长失业者寻找工作的时间进而提高社会的失业率。第二，因为西方发达国家的失业保险金工资替代率较高，失业保险常常形 成“养懒汉”现象，所以西方学者更加注重解决失业保险“养懒汉”的问题。第三，许多国外学者认为失业保险与就业保 护、就业服务等就业政策有紧密的联系，能够促进社会就业率的提升。由此可以看出，我国与西方国家在失业保险基金的使 用上既存在相同之处，也存在不同之处。相同之处体现在，无论国内国外，对于失业保险金的使用除了维持失业者的正常生 活，还会充分利用失业保险金去促进本国就业率的提升。不同之处则体现在失业保险金的筹集、领取以及失业保险待遇的差 别性。对于筹集而言，我国的就业人群更加复杂，由于就业者参保意识与工作种类的限制，失业保险覆盖范围有限；对于领 取而言，我国失业保险领取环节较为复杂，部分失业群体考虑到领取成本的问题，往往会放弃失业保险的领取；对于失业保 险待遇而言，我国失业保险待遇水平较低，我们研究的重点应该落实在失业保险待遇水平的提高上。反观许多发达国家，国 民参保意识高，失业保险的待遇水平高，同时每个国家的失业保险政策设计都有其自身的特点，政策执行效率较高。诸如英 国的“工作引导计划”、德国的失业保险划分等。因此，为缓解失业保险基金结余问题，要立足于我国失业保险基金结余形 成的特殊原因，同时借鉴发达国家对于失业保险金的筹集以及使用的手段，更好地促进我国失业保险基金结余问题得以缓 解，提升我国失业保险基金的使用效率，促进失业保险制度不断完善。
图1 失业保险参保及发放人数
数据来源：国家统计局2017、2018年《中国统计年鉴》。
据统计，我国2017年的经济活动人口已经达到了80686万人，就业人员则达到77640万人②。由统计数据可知，2017年参加失 业保险总人数占就业人员的比例仅为24.2%，不难看出，现阶段我国失业保险覆盖率仍然较低，仍有相当一部分人没能参与 到失业保险体系中来。对于没有参与失业保险的就业群体，要着重考虑两类人，即农民工群体和灵活就业群体，这两类群体 才是没有参加失业保险的大部分。鉴于灵活就业人员规模较大且类型复杂，总人数统计存在很大困难，本文仅以农民工为例 对失业保险覆盖面做进一步的分析。
表1 2009—2017年农民工失业保险覆盖情况
年度 农民工总人数（万人）
2009 22978 2010 24223 2011 25278 2012 26261 2013 26894 2014 27395 2015 27747 2016 28171 2017 28652参保农民工人数（万人）
1643 1990 2391 2702 3740 4071 4219 4659 4897
如表1所示，2017年，我国农民工群体人数已经达到了28652万人，而2017年我国失业保险总参保人数仅为18784.2万人，尚 不如整个农民工群体的人数多，由此可看出失业保险覆盖比率较低的现状。从农民工的参保率来看，虽然这一群体每年的参 保率都在提升，但是直至2017年我国农民工参保率才达到17.1%，农民工参与失业保险的比例仍然较低。对于农民工群体而 言，他们的就业稳定性本来就较差，常常面临失业问题。如此低的失业保险覆盖比例很难使农民工的就业权益得到充分的保 障，农民工就业质量堪忧。
我国失业保险基金结余问题及缓解对策（一）
摘要： 我国现阶段的失业保险基金结余相对于失业保险收支差额而言金额较多，为引导失业保险金的合理筹集和高效使 用，使得失业保险基金结余问题得到缓解，要将失业风险较大群体纳入到失业保险体系中，同时确保失业保险基金平稳运 营，注重公平和效率原则，完善失业保险功能拓展项目，适当提升失业保险待遇水平，建立失业保险调剂金制度，逐步提高 失业保险统筹层次等，进而促进我国失业保险的发展。
农民工参保率（%） 7.1 8.2 9.5 10.3 13.9 14.9 15.2 16.5 17.1
数据来源：根据2009—2017年人力资源与社会保障统计公报计算。
（二）失业保险政策制定不断完善促使失业保险基金筹集和使用趋于合理
1.失业保险条例的出台
1999年1月22日我国发布并实施了《失业保险条例》。《失业保险条例》对于失业保险的领取条件做了严格的规定，同时还 规定了城镇企业事业单位和职工缴纳失业保险的比例分别为本单位工资总额的百分之二和职工本人工资的百分之一，此外还 规定了失业保险的待遇水平是低于当地最低工资，高于城市居民最低生活保障的标准。在《失业保险条例》的规定下，失业 者确实得到了一定程度的保障，但也存在失业保险领取环节复杂、失业保险待遇水平低等问题，这恰恰在一定程度上导致了 失业保险基金结余。
我国失业保险基金结余问题及缓解对策（二）
3.失业保险费率的降低 2015年，国务院决定将失业保险费率由3%降为2%；2016年，全国31个省份以及新疆建设兵团已将失业保险费率降 至1%～1.5%⑤。2019年，《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）提出， 自2019年5月1日起，实施失业保险总费率1%的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日⑥。失业保险费率 的下调，使得企业经营成本降低的同时，还在失业保险收入方面缓解了失业保险基金结余问题。 4.失业保险待遇的提升 2017年《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号）提出要逐步将失业保 险金标准提高到最低工资的90%⑦。这一调整使得失业保险金的待遇得到提升，既保障了失业人员的日常生活，又能够充分 使用失业保险基金结余，缓解失业保险基金结余问题。2018年《人力资源社会保障部财政部关于使用失业保险基金支持脱贫 攻坚的通知》（人社部发〔2018〕35号）指出，要重点提高贫困地区失业保险金待遇标准并放宽领取失业保险金待遇的条 件⑧。这一通知的出台使失业保险制度更加合理，也能更充分地使用失业保险基金结余。 在不断出台的国家政策下，我国失业保险制度得到了长足的发展。然而，任何制度的发展都要经过不断地改进与提升，失业 保险制度也不例外。当前我国失业保险制度仍然存在一些问题，诸如失业保险转移接续问题、失业登记制度、失业保险缴纳 年限的规定以及失业保险功能拓展尚在试点之中，不尽完善。除此之外，还存在着失业保险基金大量结余的现象等，这些问 题有待于国家政策进一步的完善，促进失业保险制度的发展。 （三）失业保险基金收支增长速度远低于失业保险基金结余额的增长 失业保险收支数字能直接表现出失业保险基金筹集和使用情况。由图2可以看出，我国2008—2017年的10年间，失业保险收 支规模均有了很大程度的增长。从失业保险总收入来看，在2016年之前，收入增长较为平稳，仅2009年低于前一年的失业保 险收入，直至2016年失业保险收入出现新的拐点。失业保险收入的变化向我们释放了两方面的信息：第一，我国的失业保险 制度不断完善，失业保险覆盖规模不断加大，失业保险金收入增长明显。第二，后期出现的失业保险收入减少，在一定程度 上是因为近些年来对于失业保险缴费率方面的优惠。
2.失业保险功能拓展政策的发展
2006年发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部〔2006〕5号）要求自2006年1月起在北 京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省（市）开展适当扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区的失业保险基金 可用于国发〔2005〕36号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。失 业保险基金支出范围试点的运行使失业保险基金得到充分运用，失业保险支出更加科学，这在一定程度上促进了社会就业率 的提升。但由于试点的运行处于起步阶段，还没有将失业保险基金支出范围的扩展应用到全国。2008年发布的《关于采取积 极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发〔2008〕117号）提出了阶段性的“援企稳岗”功能以及在 一定期限内降低失业保险费率。“援企稳岗”功能的发挥能够在一定程度上降低企业的经营成本，同时在一定程度上起到预 防失业的作用，在此，“援企稳岗”功能得到了阶段性的实施。降低失业保险费率在一定程度上也可以降低企业成本、缓解 失业保险基金结余问题。2008年以及2011年发布的《就业促进法》和《社会保险法》分别强调了失业保险“保生活”“促就 业”“防失业”的功能以及从法律的角度深化了失业保险保生活的功能。2012年党的十八大报告强调了失业保险促进就业的 功能，体现了我国对于这一功能的重视。2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》中，将失业保险的预防失业以及促进就业功能通过文件形式给予确认，这有利于我国失业保险金的科学使用。2014年发 布的《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）确立了以“稳岗补贴”作为预防失业工 作的主要抓手，再次提到了关于“稳岗补贴”的使用，使失业保险的拓展功能得到进一步发挥，从而促进失业保险金的充分 使用。2015年《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）提出全面推行“稳岗补贴”政 策，将“稳岗补贴”的使用范围进一步扩大到除兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业之外的任何符合条件 的企业，使得“稳岗补贴”功能得到充分发挥。2015年和2016年的《政府工作报告》分别强调了将稳岗位、防失业作为重点 工作以及发挥失业保险促进就业的功能，充分发挥失业保险基金结余对于落实和完善失业保险功能拓展项目的重要作用，这 使得失业保险基金结余的使用更加科学合理。2017年发布的《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》 （国发〔2017〕28号）和《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）强调通过 利用失业保险基金进一步落实技能提升补贴政策，同时要注重失业保险基金对于稳定就业和预防失业的重大作用，失业保险
施职业技能提升行动的措施，提升劳动者的素质以及就业创业能力④。在这之前，尽管国家十分重视对失业保险基金结余的 使用，但支出资金运用数量有限，此次失业保险基金结余支出数额进一步提高，有利于通过失业保险制度促进就业。
通过对国内外文献回顾发现，国内学者对于失业保险制度的研究着眼于两方面：第一是对失业保险“三位一体”功能的研 究，第二是关于失业保险基金结余的研究，这两方面的研究没能将失业保险功能的发挥与失业保险基金结余充分结合起来。 国外学者对失业保险的研究大概有三种观点：第一，失业保险会造成失业率的上升。根据工作搜寻理论，失业保险会通过延 长失业者寻找工作的时间进而提高社会的失业率。第二，因为西方发达国家的失业保险金工资替代率较高，失业保险常常形 成“养懒汉”现象，所以西方学者更加注重解决失业保险“养懒汉”的问题。第三，许多国外学者认为失业保险与就业保 护、就业服务等就业政策有紧密的联系，能够促进社会就业率的提升。由此可以看出，我国与西方国家在失业保险基金的使 用上既存在相同之处，也存在不同之处。相同之处体现在，无论国内国外，对于失业保险金的使用除了维持失业者的正常生 活，还会充分利用失业保险金去促进本国就业率的提升。不同之处则体现在失业保险金的筹集、领取以及失业保险待遇的差 别性。对于筹集而言，我国的就业人群更加复杂，由于就业者参保意识与工作种类的限制，失业保险覆盖范围有限；对于领 取而言，我国失业保险领取环节较为复杂，部分失业群体考虑到领取成本的问题，往往会放弃失业保险的领取；对于失业保 险待遇而言，我国失业保险待遇水平较低，我们研究的重点应该落实在失业保险待遇水平的提高上。反观许多发达国家，国 民参保意识高，失业保险的待遇水平高，同时每个国家的失业保险政策设计都有其自身的特点，政策执行效率较高。诸如英 国的“工作引导计划”、德国的失业保险划分等。因此，为缓解失业保险基金结余问题，要立足于我国失业保险基金结余形 成的特殊原因，同时借鉴发达国家对于失业保险金的筹集以及使用的手段，更好地促进我国失业保险基金结余问题得以缓 解，提升我国失业保险基金的使用效率，促进失业保险制度不断完善。
图1 失业保险参保及发放人数
数据来源：国家统计局2017、2018年《中国统计年鉴》。
据统计，我国2017年的经济活动人口已经达到了80686万人，就业人员则达到77640万人②。由统计数据可知，2017年参加失 业保险总人数占就业人员的比例仅为24.2%，不难看出，现阶段我国失业保险覆盖率仍然较低，仍有相当一部分人没能参与 到失业保险体系中来。对于没有参与失业保险的就业群体，要着重考虑两类人，即农民工群体和灵活就业群体，这两类群体 才是没有参加失业保险的大部分。鉴于灵活就业人员规模较大且类型复杂，总人数统计存在很大困难，本文仅以农民工为例 对失业保险覆盖面做进一步的分析。
表1 2009—2017年农民工失业保险覆盖情况
年度 农民工总人数（万人）
2009 22978 2010 24223 2011 25278 2012 26261 2013 26894 2014 27395 2015 27747 2016 28171 2017 28652参保农民工人数（万人）
1643 1990 2391 2702 3740 4071 4219 4659 4897
如表1所示，2017年，我国农民工群体人数已经达到了28652万人，而2017年我国失业保险总参保人数仅为18784.2万人，尚 不如整个农民工群体的人数多，由此可看出失业保险覆盖比率较低的现状。从农民工的参保率来看，虽然这一群体每年的参 保率都在提升，但是直至2017年我国农民工参保率才达到17.1%，农民工参与失业保险的比例仍然较低。对于农民工群体而 言，他们的就业稳定性本来就较差，常常面临失业问题。如此低的失业保险覆盖比例很难使农民工的就业权益得到充分的保 障，农民工就业质量堪忧。
我国失业保险基金结余问题及缓解对策（一）
摘要： 我国现阶段的失业保险基金结余相对于失业保险收支差额而言金额较多，为引导失业保险金的合理筹集和高效使 用，使得失业保险基金结余问题得到缓解，要将失业风险较大群体纳入到失业保险体系中，同时确保失业保险基金平稳运 营，注重公平和效率原则，完善失业保险功能拓展项目，适当提升失业保险待遇水平，建立失业保险调剂金制度，逐步提高 失业保险统筹层次等，进而促进我国失业保险的发展。
农民工参保率（%） 7.1 8.2 9.5 10.3 13.9 14.9 15.2 16.5 17.1
数据来源：根据2009—2017年人力资源与社会保障统计公报计算。
（二）失业保险政策制定不断完善促使失业保险基金筹集和使用趋于合理
1.失业保险条例的出台
1999年1月22日我国发布并实施了《失业保险条例》。《失业保险条例》对于失业保险的领取条件做了严格的规定，同时还 规定了城镇企业事业单位和职工缴纳失业保险的比例分别为本单位工资总额的百分之二和职工本人工资的百分之一，此外还 规定了失业保险的待遇水平是低于当地最低工资，高于城市居民最低生活保障的标准。在《失业保险条例》的规定下，失业 者确实得到了一定程度的保障，但也存在失业保险领取环节复杂、失业保险待遇水平低等问题，这恰恰在一定程度上导致了 失业保险基金结余。
我国失业保险基金结余问题及缓解对策（二）
3.失业保险费率的降低 2015年，国务院决定将失业保险费率由3%降为2%；2016年，全国31个省份以及新疆建设兵团已将失业保险费率降 至1%～1.5%⑤。2019年，《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）提出， 自2019年5月1日起，实施失业保险总费率1%的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日⑥。失业保险费率 的下调，使得企业经营成本降低的同时，还在失业保险收入方面缓解了失业保险基金结余问题。 4.失业保险待遇的提升 2017年《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号）提出要逐步将失业保 险金标准提高到最低工资的90%⑦。这一调整使得失业保险金的待遇得到提升，既保障了失业人员的日常生活，又能够充分 使用失业保险基金结余，缓解失业保险基金结余问题。2018年《人力资源社会保障部财政部关于使用失业保险基金支持脱贫 攻坚的通知》（人社部发〔2018〕35号）指出，要重点提高贫困地区失业保险金待遇标准并放宽领取失业保险金待遇的条 件⑧。这一通知的出台使失业保险制度更加合理，也能更充分地使用失业保险基金结余。 在不断出台的国家政策下，我国失业保险制度得到了长足的发展。然而，任何制度的发展都要经过不断地改进与提升，失业 保险制度也不例外。当前我国失业保险制度仍然存在一些问题，诸如失业保险转移接续问题、失业登记制度、失业保险缴纳 年限的规定以及失业保险功能拓展尚在试点之中，不尽完善。除此之外，还存在着失业保险基金大量结余的现象等，这些问 题有待于国家政策进一步的完善，促进失业保险制度的发展。 （三）失业保险基金收支增长速度远低于失业保险基金结余额的增长 失业保险收支数字能直接表现出失业保险基金筹集和使用情况。由图2可以看出，我国2008—2017年的10年间，失业保险收 支规模均有了很大程度的增长。从失业保险总收入来看，在2016年之前，收入增长较为平稳，仅2009年低于前一年的失业保 险收入，直至2016年失业保险收入出现新的拐点。失业保险收入的变化向我们释放了两方面的信息：第一，我国的失业保险 制度不断完善，失业保险覆盖规模不断加大，失业保险金收入增长明显。第二，后期出现的失业保险收入减少，在一定程度 上是因为近些年来对于失业保险缴费率方面的优惠。
2.失业保险功能拓展政策的发展
2006年发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部〔2006〕5号）要求自2006年1月起在北 京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省（市）开展适当扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区的失业保险基金 可用于国发〔2005〕36号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。失 业保险基金支出范围试点的运行使失业保险基金得到充分运用，失业保险支出更加科学，这在一定程度上促进了社会就业率 的提升。但由于试点的运行处于起步阶段，还没有将失业保险基金支出范围的扩展应用到全国。2008年发布的《关于采取积 极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发〔2008〕117号）提出了阶段性的“援企稳岗”功能以及在 一定期限内降低失业保险费率。“援企稳岗”功能的发挥能够在一定程度上降低企业的经营成本，同时在一定程度上起到预 防失业的作用，在此，“援企稳岗”功能得到了阶段性的实施。降低失业保险费率在一定程度上也可以降低企业成本、缓解 失业保险基金结余问题。2008年以及2011年发布的《就业促进法》和《社会保险法》分别强调了失业保险“保生活”“促就 业”“防失业”的功能以及从法律的角度深化了失业保险保生活的功能。2012年党的十八大报告强调了失业保险促进就业的 功能，体现了我国对于这一功能的重视。2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》中，将失业保险的预防失业以及促进就业功能通过文件形式给予确认，这有利于我国失业保险金的科学使用。2014年发 布的《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）确立了以“稳岗补贴”作为预防失业工 作的主要抓手，再次提到了关于“稳岗补贴”的使用，使失业保险的拓展功能得到进一步发挥，从而促进失业保险金的充分 使用。2015年《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）提出全面推行“稳岗补贴”政 策，将“稳岗补贴”的使用范围进一步扩大到除兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业之外的任何符合条件 的企业，使得“稳岗补贴”功能得到充分发挥。2015年和2016年的《政府工作报告》分别强调了将稳岗位、防失业作为重点 工作以及发挥失业保险促进就业的功能，充分发挥失业保险基金结余对于落实和完善失业保险功能拓展项目的重要作用，这 使得失业保险基金结余的使用更加科学合理。2017年发布的《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》 （国发〔2017〕28号）和《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）强调通过 利用失业保险基金进一步落实技能提升补贴政策，同时要注重失业保险基金对于稳定就业和预防失业的重大作用，失业保险
