多层次治理框架下的区域科技创新系_省略_理_理论_实践比较及对中国的启示_李响

地方治理的理论体系及

中国的分析路径3

□　徐越倩　马　斌Ξ

摘要:地方治理是治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散,以及在政府体

系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方(下级)政府的积极性、灵活性、回应性,其

实质是治理权从国家中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。理解地方治理可以从两种

纬度去把握,即横向的多中心治理和政府间分权与治理。中国单一制国家的政治制度,决定

了地方治理发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整,即中央向地方的权力下放和上

下级政府间权力的合理配置,以启动和提升地方组织公共事物管理的参与能力。因此,以权

力转移和权力配置为中心的分析模式,为分析中国的地方治理建构了基本的分析路径。

关键词:治理;地方治理;政府间关系;中国

中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1007-9092(2008)05-0047-07

一、治理与地方治理:内涵与特征

20世纪90年代以后,在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。它在达成某种国家

最低标准和政策优先权的共识框架内,将权力和资

源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和

地方消费者及社区转移。①在内涵上看,地方治理

是当代治理理念为思维和基础,将治理思想贯穿于

地方政治与行政改革和地方公共事物管理模式再造

的发展过程。

当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国,紧接着向欧洲大陆国家(法国、德国、西班牙等)、北美国家(美国、加拿大)和大洋洲国家(澳大利亚、新西兰)扩展,逐

渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一

个重要方向,并成为西方国家政治舞台上引导改革

潮流的一支不可忽视的力量。在大多数西方国家,地方治理模式突破了联邦制与单一制这一传统国家

结构性质的界分,打破了以往府际间要么中央集

权,要么地方分权的二元对立的思维结构,开始寻

求一条府际间(intergovernmental)合作、政府与公

民社会间合作的新型发展道路。

英文中的治理一词(governance)源于拉丁文和

科技中国 2021年4月 第4期5科技创新治理的历史演进与治理难题■文/杨洋（中国科学技术发展战略研究院）科技创新治理含义宽泛，包含了科学政策、研发政策、技术政策和创新政策，虽然这些政策都针对“知识链”的特定部分，但没有明确的边界，政策重叠区域也会随时间发生变化。科技创新治理取决于对科技创新活动的理解，既包括对科技创新规律的认识，也涉及对科技创新目的和影响的判断。二战以来，政府对科技创新的干预从支持基础性和战略性知识生产，到促进知识扩散和吸收，再到系统性提升科技创新绩效，最后到全方位促进“社会-技术”系统实现可持续、包容性转型，科技创新治理理念不断更新，政策工具不断丰富。但随着目标多元化，科技创新治理难题也愈发凸显。在创新位于我国现代化建设全局核心地位之际，科技创新治理的历史演进为我国提升科技创新治理水平提供了重要启示。一、科技创新治理的四次历史性转型自19世纪科学与技术紧密联系以来，科技创新治理大致经历了四次重大转型（也有学者认为是三次转型，即将本文的第二、三次合并为一次，但本文认为从对科技创新规律认识及政策需求视角看，第二次更加关注一般意义上的知识商业化，而第三次则更偏重从国家竞争视角看待科技创新效率及其对工业和贸易竞争力的影响，两者存在显著区别）。这些转型集中发生在二战以来的时期。自二战起，每隔20～30年就会出现一次科技创新治理理念转变，同时伴随着政

策工具更新（见表1）。其中，科技创新治理取决于对科技创新活动的理解。二战以来，科技创新治理理念历经四次转型。随着治理理念更新，在旧格局体系下推行新理念政策实践，在资源有限约束下追求多个目标、跨部门协调制定“一体化”政策以及保持政策“连贯性”等治理难题也日益突出。在新治理理念下，面对治理难题，我国要抓住第四次治理转型的历史机遇，以新思维和新知识库指导治理，构建更为开放、包容的制度环境，鼓励实验性治理实践。BSERVATION观察BSERVATION观察

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中国科技论坛（2016

年1

月）

第1期

基金项目：

国家自然科学基金青年基金资助项目“

多中心治理模式下社会资本提升区域科技孵化网络创新产出机制研究”（71403182），

国家社会科学基金项

目“

科技型小微企业孵化集聚、

效率与空间发展研究”（13CGL018）。

收稿日期：2015－07－22

作者简介：

李振华（1976－），

女，

河北人，

天津大学管理与经济学部副教授、

硕士生导师；

研究方向：

科技创新与中小企业管理。多中心治理模式下区域科技孵化

网络协同创新机制研究

李振华，

封新宇，

吴文清，

赵黎明

（

天津大学管理与经济学部，

天津300072）

摘要：

从协同创新主体、

协同创新平台和协同创新环境三方面出发，

研究多中心治理模式下区域科技

孵化网络的协同创新机制。

采用系统动力学方法分析三者之间的复杂因果关系，

揭示多中心治理模式下

区域科技孵化网络协同创新的路径和关键环节，

并以天津科技孵化网络为例进行案例分析。

研究表明，

多中心治理模式下，

区域孵化器协会是区域科技孵化网络各类主体协同创新的核心领导者，

它通过建立

协会网站，

成立公共服务平台，

实现孵化资源的积累和共享；

孵化器运营能力的提升是区域科技孵化网

络协同创新的核心动力，

以此为目标，

地方政府、

区域孵化器协会、

孵化器和相关辅助性主体被统一在

协同创新的系统框架内。

关键词：

区域科技孵化网络；

多中心治理；

协同创新；

系统动力学

中图分类号：F276.3

文献标识码：A

StudyontheCollaborativeInnovationofＲegionalTechnologyIncubation

NetworksBasedonPolycentricGovernance

LiZhenhua，FengXinyu，WuWenqing，ZhaoLiming

（CollegeofManagementandEconomics，TianjinUniversity，Tianjin300072，China）

Abstract：Fromtheperspectiveofagents，platformsandenvironment，thispaperstudiesthecollaborativeinnovationmechanismofre-

2021.636新视野･公共管理变革

摘要：为实现公共服务从悬浮到落地，基层治理领域围绕破解公共服务“下而不沉”难题进行了大量探索和创新。现有实践和创新主要集中在制度结构和数字技术两个维度，根据这两个维度可将公共服务下沉创新划分为简单放权型、结构调整型、技术驱动型和混合采纳型四种类型。按照典型性和可获得性原则，选取吹哨报到机制、网格化管理和政务服务改革三个创新案例进行样态分析，发现其在治理结构、治理要素、治理关系和治理绩效层面具有许多共性，而且这些共性背后隐含着协作治理、权责平衡、支持机制和技制互嵌四种支撑逻辑，厘清这些支撑逻辑对如何更好地实现公共服务均等化和“放管服”改革具有重要启发意义。关键词：公共服务下沉；基层治理；吹哨报到；网格化管理中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2021)06-0036-07公共服务下沉创新：理论框架、实践样态与支撑逻辑 文／李利文 王 磊

基金项目：国家社会科学基金项目“基层减负视域下城市公共服务下沉机制研究”（20CZZ021）作者简介：李利文，广州大学公共管理学院讲师，管理学博士，广州市，510006；

王磊，暨南大学公共管理学院副教授，管理学博士，广州市，510632。我国社会主要矛盾已经转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，未来政府将更加关注公共服务质量和社会平衡发展。这同时也意味着基于经济发展指标而进行的考核和排名将逐渐淡化，而围绕公共服务展开的创新和竞争将日益重要。虽然传统的标尺晋升、层层加压和锦标赛模式仍然发挥着重要作用，但基于软性公共服务考核的基层治理创新在新时代公共治理中表现越来越亮眼。近年来，诸如区域联动执法、政务服务中心、吹哨报到制度、网格化管理等治理创新如雨后春笋般涌现，其中很多改革和创新都直指公共服务下沉，即公共服务从悬浮到落地的问题。目前关于公共服务下沉的专门研究还较少，大多聚焦于与服务下沉不可分割的两个侧面。一是国家权力下沉，在古代“王权止于县政”，皇权官僚组织体制只能到达县一级，县以下是乡村自治。[1]现代国家构建则是一个“行政下乡”“政党下乡”“服务下乡”和“财政下乡”[2]的过程，而这些是公共服务下沉的重要前提和基础。二是治理重心下移，跨部门合作中的行动主体无法获得相匹配的整合性资源和配套授权是导致治理重心下移的重要原因。[3]重心下移应以管理、服务、资源下移为突破口，打通顶层设计框架和基层实践创新之间的统一协调与内在连接机制。[4]基于当前形式多样的公共服务下沉创新实践，本文试图探索既有的公共服务下沉创新主要从哪几个维度进行Copyright©博看网 . All Rights Reserved.2021.637公共管理变革･新视野了突破？又可以划分为哪几种类型？不同类型又具有怎样的实践形态？理清公共服务下沉背后的支撑逻辑，有助于更好地实现公共服务均等化和优化“放管服”改革。一 公共服务下沉创新的理论框架公共服务下沉是指公共服务经纵向间政府递送至公民手中的传输过程，该过程涉及一系列政府间资源分配、结构调整和利益协调等行为。从结构视角而言，其往往与党建重心、管理重心、自治重心、服务重心和执法重心下移等交织在一起；从要素视角而言，其经常与编制、财政、权力、责任、职能下沉等交叠在一起；从内容视角而言，其常常体现为医疗、社保、政务、治安、社区等领域公共服务的下沉。（一）公共服务下沉的创新维度形式多样的公共服务下沉创新主要集中在制度结构和数字技术两个维度。一是制度结构维度。无论引发公共服务难以落地的因素是什么，公共服务下沉改革最终都要回归到基层政府的治理结构上，因而制度结构调整是改善公共服务下沉的重要依托和突破口。首先，制度结构的调整意味着治理重心的变化。制度结构调整一般是对外部环境变化的一种回应，这种回应主要体现为三种形式：有效回应公民需要、加强国家控制和为处理特定阶段的特定问题。随着我国社会主要矛盾的转换，面向群众和特定社会问题的结构调整越来越多，因而依托制度结构调整的管理重心下移的趋势越来越明显。其次，制度结构调整意味着治理要素的变化。制度结构调整是对政府结构中的各种要素进行重新分配和组合，而政府结构的核心组成要素包括人（编制）、财（财权）、物（事权）等资源。财权与事权不匹配、问题与资源不平衡、目标与手段不协调等需要通过制度结构调整来平衡，让其达到协调的比例。最后，制度结构的变化意味着治理关系的变化。嵌入在治理结构中的人事关系、权责关系、财政关系等是阻碍结构调整的重要因素，而治理关系是制度结构调整的深层支配逻辑，因此，优化治理结构就必须理顺治理关系。二是数字技术维度。现代数字技术在很大程度上改变了公共服务下沉的幅度、深度和效度，成为当前公共服务下沉创新的重要切入点和突破口。首先，数字技术重塑公共服务供给结构。现代数字技术使公共服务交易可以在网络空间完成，这实际上改变了公共服务供给的科层结构依赖，使得基层公共服务供给结构更加具有弹性。需要注意的是，公共服务供给结构与数字技术是一种相互适应和相互协调的关系。[5]其次，数字技术有助于压缩公共服务供给成本。交易成本是制约公共服务能否真正下沉的重要因素，而信息不对称则是影响交易成本的核心因素。公共服务的供需分布、供需程度及供需质量等问题的回答，都依赖于及时、精准的信息搜集，现代大数据、互联网和人工智能等数字技术在一定程度上能够缓解这种不对称，显著减少交易成本。最后，数字技术改善公共服务供给绩效。一方面，大数据技术能够准确地估算公共服务的需求数量和分布，进而实现公共服务的精准匹配和精准下沉；另一方面，大数据和人工智能等技术能够改善公共服务供给过程中公众参与的幅度和深度，进而显著地改善用户体验，促进公共服务精准下沉。