我国在南海争议区域内海上维权执法探析

第３期　２０１５年６月　跋法论　

Ｚｈｅｎｇ　Ｆａ　Ｌｕｎ　Ｃｏｎｇ　Ｎｏ．３　

Ｊｕｎ．１０，２０１５　

【文章编号】１Ｏ０２＿＿６２７４（２０１５）０３＿＿ｏ９２　８　

我国在南海争议区域内海上维权执法探析　

李志文　（大连海事大学法学院，辽宁大连１１６０２６）　

【内容摘要】南海周边国家基于对海洋利益的追逐，竞相利用现代海洋法制度的缺陷，挑战我国在南海所拥有的权　利，加剧了南海维权执法的复杂局势。这些国家利用国际法漏洞角逐执法权的表象下呈现的是法律的冲突和空白，　以及相关国际条约中争议协调机制可操作性的缺乏。完善我国在南海争议区域海上维权执法，必须要坚持我国对　南海的权利主张，健全维权执法相关国内立法，协调中国海警与中国海事的执法职能，开展海峡两岸在南海维权执　法的合作，并利用海洋划界前临时安排推动争议区域执法协议的签订。　【关键词】南海争议区域维权执法　【中图分类号】ＤＦ５９３　【文献标识码】Ａ　

＋“＋”＋”＋＊—　”＋“＋”＋“＋“＋”＋”＋”＋“＋”＋”—　ｎ—　南海是沟通太平洋和印度洋的重要通道和渔业　资源最丰富的渔场，蕴藏着大量的石油和天然气资　源。二战之后，由于历史因素，南海部分海洋权益问　题悬而未决，除北部湾以外，中国与越南、菲律宾、印　度尼西亚、马来西亚、文莱（以下简称“南海五国”）始　终未就海洋划界问题达成协议。一直以来，我国主张　对南海“断续线”（也称“九段线”、“ｕ形线”、“传统　海疆线”等）以内诸岛拥有主权，并得到周边国家的　认可。２０世纪７０年代后，随着南海丰富的油气资源　被发现，南海周边国家纷纷单方面发表声明设立专属　经济区或大陆架，ｌ】　主张１９８２年《联合国海洋法公　约》（以下简称《海洋法公约》）框架下的海域管辖权，　进而与我国在南海形成海洋权益争端。而南海争议　区域各种海上力量竞相角逐，维权执法形势复杂，且　《海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》　等国际条　约在解决南海争议中也存在诸多不适性。为此，能否　破解我国在南海争议区域海上维权执法困局，直接关　系到我国的国家利益和南海维权执法。在当前形势　下，分析我国南海争议区域维权执法面临的法律问　题，提出相关的应对建议，十分迫切。　南海争议区域的界定及分析　（一）南海争议区域　国际法上的“争议”，也有的将其称作“争端”，是　指一方有关事实、法律、政策上的主张或要求遭到他　方拒绝、否定或提出对立主张。＿２　１９２４年，常设国　际法院在Ｍａｖｒｏｍａｍａｔ　ｖ．Ｂｒｉｔａｉｎ案中曾对“争议”做　出了解释，即当事人之间法律或事实上在某一方面存　有分歧或者在法律观点或利益上发生冲突。ｌｊ　”这表　明国际法中的争议应发生在国际法主体之问且主要　是国家之间，涉及到国家利益分配或权利归属，具有　政治性和法律性的特征，至于该争议是否起源于对私　人利益的侵害则无关紧要。＿４　在相关国际条约和　

学者论述中，争议区域经常被使用，但却罕有明确的　界定。笔者认为，借鉴常设国际法院对争议的解释，　并鉴于南海诸岛自古以来就是我国的固有领土，对于　南海争议区域的界定应当以争端国家之间有关南海　海域及其底土，在权利归属方面存有分歧作为衡量的　要素。　第一，南海争议区域是属于国家之间存在海洋权　益争端的海域。南海争议区域涵盖了现代海洋法制　度下的专属经济区和大陆架等海域，争议的空间范围　存在于南海周边国家与我国的海洋划界主张重叠并　已产生争端的海域。从争议主体看，多为在上述争议　

基金项目：教育部重大攻关项目“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究”（１２ＪＺＤ０４８）、中央高校基本科研业务费专项资金项目　（０１７８０７０８）。　作者简介：李志文（１９６３一），女，辽宁朝阳人，大连海事大学法学院教授、博士生导师，研究方向为海洋法、海商法。　第３期　李志文：我国在南海争议区域内海上维权执法探析　９３　区域内因自然资源的开发利用、海洋科学研究、海洋　环境的保全和保护、航行自由和安全等方面产生纠纷　的相邻各国，这些纠纷均与海洋划界有关，属于海洋　划界争端的衍生品。　第二，南海争议区域内的争议主要集中在专属经　济区和大陆架的权利归属上。围绕着专属经济区和　大陆架，南海周边国家多以声明、国内立法、提交外大　陆架划界案的方式，主张２００海里专属经济区和大陆　架。如越南１９７７年《关于越南领海、毗连区、专属经　济区和大陆架的声明》、＿５＿Ｐｍ　菲律宾１９７８年“第１５９９　号总统法令”、［６］Ｐ７４　印度尼西亚１９７９年“建立２００　海里专属经济区声明”、文莱１９８２年《渔业法案》②、　马来西亚２００９年向联合国大陆架界限委员会　（ＣＬＣＳ）提交的外大陆架划界案等，　在南海与我国　相邻或相向的沿海国与我国专属经济区和大陆架划　界主张重叠。此外，南海五国基于南海“断续线”不　合乎现代海洋法的论断，认为我国所主张的历史性权　利的南海“断续线”区域已经被沿海国划定的专属经　济区或大陆架覆盖④，并对该区域的法律地位和性质　提出质疑。　（二）南海争议区域形成的原因　我国自古对南海诸岛拥有主权，周边国家在历史　上并没有对此提出异议。２０世纪７０年代后，伴随经　济发展和能源需求，周边国家基于对海洋利益的追　逐，竞相利用现代海洋法制度的缺陷，挑战我国在南　海所拥有的权利，引发南海争议区域的出现。　第一，周边国家争夺南海资源是南海争议区域形　成的经济因素。南海是我国周边四大海域中最大、最　深、自然资源最为丰富的海区，　也是我国接壤国家　最多的海域。因其蕴涵丰富的渔业水产等生物资源　和油气等非生物资源，南海逐渐成为相关国家争夺的　对象。历史上，中国渔民最早进入南海，进行捕捞、开　发和经营活动。而我国南海周边国家是随着其国家　经济发展以及对渔业资源的需求，才开始抢占南海富　饶的生物资源。自２０世纪７０年开始，南海海域屡次　发生周边国家无理驱逐、干扰甚至抓捕在“断续线”　内作业的中国渔民的事件。＿９　有些国家更是借助不　断增加本国在南海海域的渔业作业活动和抓扣在南　海从事捕捞活动的中国渔民，以此在国际舆论中制造　实际管辖南海争议海域的假象。１９７３年“第一次石　油危机”以后，随着南海大范围的地质调查以及油气　勘探，南海海域丰富的油气资源储量被逐步证实。＿ｌ叫　越南、菲律宾、文莱等国转而会同西方各大石油公司　抢占南海海域的油气资源，形成了南海油气开发热　潮，进一步推动和助长了南海争议。　第二，南海周边一些国家利用现代海洋法制度的　缺陷挑战我国在南海所拥有的权利是南海争议区域　形成的法律因素。大量史籍和实物证据充分证明，我　国是南海诸岛的最早发现者、最早权利主张者、最早　开发经营者和最早管辖权实施者，依照“先占”和“有　效管辖”取得了南海诸岛的主权，这远远早于以《威　斯特伐利亚和约》为标志的近代国际法的产生。＿ｌ　１９４７年，中华民国政府公布附有南海“断续线”的地　图，并对南海岛礁进行官方命名，派遣军舰宣示主　权。　这之后的近３０年间，周边国家及国际社会或　未提出过任何抗议，或明确承认我国拥有南海诸岛主　权。¨　２０世纪７０年代，以《海洋法公约》为代表的现　代海洋法制度确认和赋予各国新的海洋权利，在公约　奉行的“陆地决定海洋”原则的支配下，约占全球海　洋面积３５％的海域被划归至沿海国管辖，＿１　由此岛　屿在海域划界中的关键性地位陡然提升，尤其是《海　洋法公约》中确立的专属经济区和大陆架法律制度，　扩大了沿海国的可管辖海域和获取海洋资源的范围，　进而成为相邻或相向沿海国同时提出权利主张的载　体。而《海洋法公约》在分配海洋权益时对于海岸相　向或相邻国家之间海域划界的规定较为笼统，未能在　保护一国既得历史性权利与公约确立的新型海洋权　益之间做出契合，且公约部分条文表述和内容设计方　面存在诸多不周延，甚至是严重的缺陷。南海周边国　家便以此为时机，通过发表声明、国内立法等方式，主　张对我国在南海中部分岛礁享有领土主权，单方宣布　在南海争议区域建立专属经济区和大陆架，挑战我国　在南海拥有的主权、主权性权利和管辖权。　

二、我国在南海争议区域维权执法的现存局势　（一）我国在南海争议区域维权执法面对众多性　质各异的争端国执法主体　我国在南海进行维权执法的力量为中国海军、海　警局和海事局，其中海警局和海事局担负南海海域日　常巡航执法工作。而南海五国在海上执法力量组成　和性质上差异明显，越南介入南海争议区的执法力量　包括了海军、海警、边防部队和海上民兵自卫队，菲律　宾则是由海军和海岸警卫队构成，马来西亚参与南海　政法论丛　争议区域执法的力量为海军和海洋执法厅，印度尼西　亚由海军、海洋与渔业部和交通部负责海上执法，文　莱则由海上警察和皇家海军担负海上执法的职能。　在上述国家的海上执法主体中，印度尼西亚和文莱没　有统一、专门的海洋行政执法机构，各个涉海部门按　照职权范围履行海上执法职责，在领海以外的执法活　动主要由海军进行。从性质上划分，上述执法主体中　不仅包括行政执法机构，还包括军事力量和准军事力　量，呈现多样化特征。因而，在南海争议区域争端当　事国的对峙和冲突既可能发生在行政执法力量之间，　也可能发生在行政执法与军事执法力量之间，甚至是　争端当事国军事力量之间。　（二）南海争端国在争议区域内竞相执法以抗衡　我国海上维权执法活动　我国在南海争议区域依据《海洋法公约》以及国　内法开展维权执法，对南海的渔业、油气、环境等各方　面行使行政执法权，打击行政违法行为，维护南海权　益。　而南海五国为在南海相关区域实现控制权，也　纷纷寻找国内法和国际法依据实施海上执法。尽管　各国在执法过程中援引国际法的逻辑不同，但是它们　均主张以《海洋法公约》为据，而试图避开对其不利　的国际法依据。目前我国与南海五国在执法方式上　普遍采用船舶巡航执法，而南海争议区域远离大陆，　具有范围广、海水深、台风频繁、海况恶劣等特点，且　群岛中的岛礁面积狭小并罕有淡水，生活物资完全依　托大陆补给。因而，我国与南海争端其他当事国在角　逐争议区域控制权的过程中，经常出现执法船舶的海　上对峙，一旦处理不当，冲突和摩擦一触即发。　（三）域外国家介入更加剧了南海争议区域维权　执法复杂局势　领土归属与海域划界争端在近代国际社会中并　不鲜见，冷战结束以来，美国、日本、印度和俄罗斯等　南海区域外大国纷纷加大了对南海争端的介入。［１　］　尽管这些国家染指南海争端的目的、借口和方式不尽　相同，但是从介入效果上看，却是不断地将南海问题　推向复杂化和国际化。一方面，域外国家为牵制遏制　中国，获取经济实惠，或是向南海五国出售武器和海　上执法装备，提供技术支持；或是在国际舆论中大肆　渲染中国威胁论，强化与南海五国的军事合作，增加　这些国家与中国对抗的信心。另一方面，增加了我国　与域外大国直接对抗的可能性，美国等国在鼓动南海　五国屡次挑战南海争议区域和平秩序的同时，也以　“航行自由”、“科学研究自由”等理由否定我国南海　政策，为其挑战我国在南海的合法利益寻找借口。与　域外国家在南海争端问题上形成一定互动的南海五　国，在南海争议区域进行活动，往往会考虑这些域外　国家的立场，而中国不得不对此做出回应，这就难免　与域外大国形成对抗，　１　我国维护南海合法权益面　临着更多的挑战。　三、我国南海争议区域维权执法中所面临的国际　法问题　（一）《海洋法公约》因自身缺陷加剧南海争议区　域执法困局　自《海洋法公约》产生以来，它一直被各国公认　为管理和利用海洋最重要国际法依据。但是，由于该　公约在制度设计、文字表述等方面存在诸多不完善之　处，南海争端在《海洋法公约》框架下不仅未得到有　效解决，反而渐趋复杂。　第一，《海洋法公约》未能解决好领土主权与管　辖权衔接的问题。南海五国主张海域划界和海上执　法的依据均为《海洋法公约》，而我国主张拥有南海　诸岛主权和历史性权利，同时遵守《海洋法公约》关　于海域法律地位和管辖权的规定。＿１　在国际法中，确　定的领土归属是海域划界和解决管辖权冲突的前提　和基础，《海洋法公约》恰恰未能平衡好近现代国际　法领土取得制度与海域管辖权间的冲突，导致我国与　南海五国虽然均主张海上各类行为活动应符合国际　条约的规定，但在管辖权归属方面却存在激烈的冲　突，且这种冲突无法在《海洋法公约》自身构筑的法　律框架内得到弥合。　第二，《海洋法公约》诸多条款涵义模糊加剧了　南海区域争议。《海洋法公约》虽然对于诸多海洋核　心事务建立了制度框架，但是在条文措辞上繁琐且不　甚清晰，对很多关键问题进行了模糊处理。在制度设　计方面，公约第１２１条虽然在概念上区分了“岛屿”　和“岩礁”，并设置了不同的领土制度和管辖权制度，　但并未给出区分岛屿与岩礁的具体标准，进而造成我　国与南海五国对南海诸岛法律地位认识上的分歧。　此外，《海洋法公约》还规定沿海国在没有能力捕捞　全部可捕量的情形下，应准许其他国家捕捞可捕量的　剩余部分，但对于全部可捕量、剩余部分的界定却语