土地承包经

土地承包经营权流转纠纷的特点及对策 近年来，仪征法院在审理土地承包经营权流转纠纷案件过程中，发现此类纠纷审理期限长、难度大，极易引发群体性上访事件，笔者对此类纠纷进行了深入研究，现分析如下： 一、主要特点 1、诉讼人数较多。随着农村经济的发展和新农村建设步伐的加快，多数农民逐渐脱离土地，将承包经营权流转给企业用于经济建设。而一旦发生土地流转纠纷，则涉及农户和农民数量较多，少则几十人，多则上百人。 2、诉争土地较大。现阶段，土地承包经营权流转案件的一方当事人一般为企业，而企业作为承包方区别于自然人的一显著特点便是其用地较多、承包面积较大，往往会有几十亩，多者上百亩。 3、案件事实复杂。现实中，土地流转一般跨越时间较长，承包方特别是企业承包经营土地的年限少则几年，长则十几二十年，使得案件事实一般较为复杂、难以查清和准确认定。 4、法律关系复杂。土地流转纠纷法律关系广泛且复杂，不仅受土地管理、农村土地承包等土地法规的调整，还受合同法、物权法、国家土地政策、本省土地管理办法等法律政策的约束。这些与土地相关的法律、法规、政策、规定等交织在一起，错综复杂，随着时间推移甚至会有冲突。 二、产生原因 1、土地政策和城乡区域调整。我国农村土地政策以及近年来城乡区域的重新规划和调整，导致部分土地权属、性质变化，甚至出现有"飞地"、"一地多主"等情形。 2、产业转移导致农村土地价格上涨。近年来，随着土地资源的稀缺紧张，城市土地价格飞涨，很多企业将产业向农村转移，从而导致农村土地价格上涨。 3、用地企业擅自改变土地用途。根据法律规定，流转承包的土地一般应用于农业经济建设，而部分企业为追逐利益，擅自将承包土地用于非农业建设，改变土地流转的用途。 4、承包年限过长，土地租金调整滞后。土地承包年限长，约定的租金收益与地价的飞速上涨不匹配，而企业往往坚守承包合同，不愿适时调整租金，导致农户利益受损，引起矛盾纠纷。 三、对策和建议 1、清理土地历史遗留问题。针对土地二轮承包、农业税费减免等给农村土地带来的问题和变化，建议相关土地管理部门加强重视和管理，及时清理农村土地历史留问题，减轻土地流转的"历史包袱"。 2、建立健全土地承包经营流转程序和档案。鉴于现行法律、政策对流转程序的规定相对较少、过于笼统的现实。因此，建议相关立法和管理部门建立和完善土地流转的程序立法，细化土地流转的操作流程，防止现实中流转程序混乱、多次流转等情景的出现，确保土地流转依法有序进行；同时建立健全土地流转档案，加强相关部门对土地流转的登记、管理、监督和控制，杜绝非法流转土地行为的发生。 3、加强土地流转租金的动态管理和调整。鉴于该类纠纷涵盖群体、农民、土地等矛盾因素，因此，建议相关部门加大民生关注力度，针对本区域内土地流转的规模和特点，适时建立土地价格、租金收益动态指标，并对土地流转年限较长、租金约定不合理等情形，及时进行干预和调整，做到未雨绸缪，切实保护农户利益。 4、加大法制宣传和土地政策宣传。积极开展农村法制和政策宣传工作，增强基层群众和企业的法律意识，增加其对国家土地政策的了解。 5、引导和推进代理人（诉讼代表人）制度。针对土地流转纠纷当事人一方多为一定数量农户和农民的特点，在土地流转承包及诉讼等各个阶段，政府、司法等相关部门应积极协助和引导农户推选代理人（诉讼代表人），代表农户行使权利，使其不仅能充分代表农户意愿，更利于配合相关部门缓和、化解矛盾纠纷，做到依法、理性维权。

当前农村土地承包经营权行政案件增多的原因及对策--以铜山区农村土地承包经营权的行政诉讼案件为切入点 近年来，随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加快，农村人多地少的矛盾日趋突出，涉及农村土地承包经营权的行政诉讼案件逐年增长，大量的农村土地承包经营权证纠纷进入诉讼程序，一些不规范的承包、转包等流转过程中产生的矛盾，不妥善解决，很容易酿成不良事件，影响社会的和谐与稳定。笔者以徐州市铜山区法院受理的该类案件审理情况为例，从分析该类案件增多的成因和特点入手，提出了一些解决和预防该类纠纷的合理化建议，谨供参考。 一、当前农村土地承包经营权运行现状 以徐州市铜山区法院的审判实践为例，2004年，该院受理农村土地承包经营权行政案件仅4件，自2006年起每年均受理10多件，五年来共受理近70件，呈明显增多趋势，其中行政机关败诉35件，败诉率为58%，远远高于其它类型的行政诉讼案件，在今年审结的行政诉讼案件中，涉及土地承包的行政案件达到18件。 二、农村土地承包经营权行政案件增多的成因 （一）国家农业政策的调整，部分村民受经济利益的驱动。由于国家农业政策的调整，导致该院辖区土地承包收益的大幅增长，一部分农民因转包后看到转承包人的收益丰厚，心理失去平衡，便以转包金过低或者以转包期限过长为由悔约，从而引发纠纷。主要分为三种类型：（1）土地发包初期没有提出异议或者荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。（2）强行终止合法有效的土地承包合同。因为近几年土地收益明显增加，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤其以承包主体为本村以外人员的居多。 （3）区域优势，因徐州市铜山区近城靠矿，随着城市发展，徐州市城区扩大，铜山区农村土地被大量征用，给予农民的土地补偿标准比以往大幅增高，因此，一些转让或放弃土地承包的农民受利益驱动，现又提出自己的村民待遇，要求承包土地。 （二）土地流转缺乏严格的法定程序。农民承包的土地非经法定程序，集体经济组织作为发包方不得随意收回或者转包，而村集体经济组织在进行土地流转时，由于法律意识淡薄、法律知识缺乏，使法定的、严肃的程序性规定流于形式，相应的书面证据材料亦未有保存，一旦发生纠纷难以处理。比如，农民弃耕外出打工情况十分普遍，这些农户有的通过村、组将其承包地交给第三人耕种，有的干脆直接弃耕。但在交接过程中没有办理任何手续，村、组为了使土地不被闲置、抛荒，便动员其它农户进行耕种并负责交纳各种税款，但在转包过程中没有履行相关的法律手续。这种情况下，当原承包户提起返回承包地的行政诉讼后，依照法律规定第三人应返还承包地，但第三人认为自己取得土地经过村组同意且已耕种多年，往往拒绝返还，矛盾难以调和。 （三）部分村、镇对土地承包的局部调整缺乏合法程序。该区的一些村、镇，因产业结构调整需要，在1998年、1999年对土地承包的人地关系进行了调整，在调整过程中，有些在外打工的农民或者因缺乏家庭劳动力不愿耕种的农户交出了原先的承包地，由村组转给了其他农户承包。在2000年换证时按调整后承包的人地关系进行换证，然而因没有办理乡（镇）人民政府和区人民政府主管部门审批手续，缺乏相应的法律程序，这种调整并不符合政策规定。在诉讼中，法院如按法律政策的规定支持原告的主张，将会造成整个村组现有承包的混乱，如不支持，则与法律规定相违背，法官审理这类案件常常处于合情而不合法或合法而不合理的两难境地，各方利益难于平衡。 （四）部分行政机关的不作为。这主要表现在二方面：（1）颁证行为存在错误政府不及时纠正。1994年对农村土地二轮承包并颁证，2000年9月、2008年5月进行了两次换发证。实际上，1994年大部分镇村没有重新签订承包合同，也没有登记造册，村民手里没有1994年的承包经营权证。如该区郑集镇郑东村杜某某在与张某某发生纠纷时，反映出该村在1994年进行二轮土地承包时没有颁发土地承包经营权证，2000年9月换证时多是按当时收取农业税的名册颁发的证书，一些流转土地的承包经营权证颁发给了实际耕种人，在2008年换发证时仍按2000年的名册换证，致使一些84年第一轮承包经营权人提起了行政诉讼。（2）政府不及时履行法定职责。2008年5月，该区再次换发农村土地承包经营权证时，对有争议的暂不换发新证，待处理后按双方签订的承包合同颁发证书。但是，由于受当事人信访等因素的影响，区、镇农业主管部门没有按法律政策处理纠纷，这些纠纷一直未能解决，对此，当事人提起要求区政府履行颁发证书或作出处理决定的诉讼占有相当大的比例。 三、农村土地承包经营权行政纠纷呈现的特点 （一）该类纠纷呈现主体多元化，矛盾具有复杂性。长期以来我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市场经济的建立，农村经济呈现出多元化快速发展的特点，具体到土地承包经营纠纷案件中，就体现在土地承包的主体多元化、承包方式多样性和承包纠纷的复杂性上。主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，以及农村合伙的出现，丰富了土地承包合同的主体。土地承包的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的方式，农村土地承包经营制度经过多年的探索和发展，并不断地立法予以完善，尤其是2003年3月 1日施行的《土地承包法》，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任，从而明确了土地承包方式的多样性。主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性。由于农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不平衡，再加上法律宣传的不到位、不普遍，管理机制不健全、不顺畅，致使土地承包的过程不够规范，诸如发包方和承包方的权利义务、承包原则和程序、合同的内容、效力以及解除方式、救济途径等缺少法律规范，各地的做法也不尽统一，因此不仅矛盾纠纷较多，而且较复杂，牵扯面广，增加了人民法院审理此类案件的难度。 （二）是纠纷具有群体性。在以往法院受理的土地承包纠纷案件中多是个体诉讼，而近年来开始呈现为群体性，所涉及的少则几人、几十人，多则上百人甚至几百人，处理结果往往会牵涉到社会和谐稳定。因此处理此类事件难度大、压力大。 （三）是纠纷具有易激化性。农民文化知识普遍不高，法律意识较为淡薄。同时由于原来的土地承包过程不够规范，承包主体、程序、权利义务关系及解决